太湖流域工業園區水管理過程績效評價指標體系構建與對策建議

劉召峰

(1.上海社會科學院生態與可持續發展研究所，上海200020；2.上海社會科學院，上海200020)

1 引言

太湖流域涵蓋江蘇常州、無錫、蘇州三市及鎮江部分地區、浙江的嘉興、湖州兩市及杭州的部分地區以及上海的大部分地區，面積約為3.69萬km2，是長三角區域重要組成部分。太湖流域以長三角區域面積10.4%的土地與長三角區域總人口的25.8%，創造了長三角區域45.9%的國內生產總值，并支撐了3個行政區域內1500多萬人的飲用水。目前各級工業園區(集中區)近2000家，工業總產值約占流域工業總產值的70%以上，污染物排放超過半數以上。工業園區作為大型的排污點源，其水管理模式對水管理績效實現具有重要作用。在國家層面的園區水管理主要依托于生態工業園區建設，當前，太湖流域已經驗收通過和批準建設的國家級生態工業園區共22個，其中已經命名的國家級生態工業園區13個，批準建設的國家級生態工業園區共9個。從空間分布上講，太湖流域內江蘇省和上海市已經通過驗收并被命名的國家級生態工業園區分別為7個與6個，而太湖流域內浙江省國家級生態工業園區只有批準建設的類型。當前，在太湖流域內不同行政區域對工業園區水管理的方式不一致，如江蘇省出臺的省級生態工業園區建設標準對水資源的利用和保護做出規定，而浙江省主要通過園區ISO14000認證等來進行水管理。兩個標準體系中具體指標不一致，出發點不同，生態工業園區更加重視效果，而ISO14000更加重視管理體系建設。不同行政區域內水管理方式不一致，往往會由于目標不一致產生區域環境不協調狀況，如淀山湖江蘇部分與上海部分在水治理上存在不協調問題。

從工業園區水管理看，約束指標主要是污染物排放量，也就是關注園區本身水績效，未將園區周邊、上下游乃至整個流域考慮在內。當前環境戰略由單個行政區為主向區域環境協作轉變，因此，需要在水管理上開展協作，統一水管理的模式，將太湖流域水管理的成本最小化，績效最大化。①實施園區水管理創新是落實黨中央提出的“五位一體”的戰略布局的重要舉措。當前園區環境管理的實施的動力主要源于系統外部，包括法律法規、規劃戰略、上級命令等，帶有強制性、層次性特征，缺乏系統內部驅動力，各系統之間脫節。同時工業園區作為水資源使用和水環境保護關鍵場所，有必要采取創新性的水管理。②水資源問題變得越來越復雜，需要從流域空間尺度加以解決，且牽涉利益主體越來越多，這需要采取更為綜合的水管理創新。③創新水管理對區域水資源開發和利用提出了更高要求，既要從流域層面，又要注重利益相關者參與，這為園區水管理創新實施提供了良好契機。④工業園區是當前和未來工業用地的主要形式，園區水管理創新具有重要的示范意義。

2 太湖流域園區水管理現狀及面臨的問題

太湖流域的水管理是流域管理與區域管理相結合的管理體制，表現為多層次、多部門協調治理體系。在工業園區層面，其管理模式主要以行政管理為主，受園區管委會、住建部門、環保部門與水務部門管理，而流域管理在園區的水管理方面的功能較弱，只作為業務指導，同時，由于我國的工業園區級別存在差異，造成不同級別的工業園區其在水管理功能機構設置有所不同，如國家級蘇州工業園區內設環境保護局，市級及以下工業園區并未設置水管理機構。

2.1 園區規劃中缺乏水管理相關規劃

當前園區的環境基礎設施的建設一般先招商后完善基礎設施，造成基礎設施往往分散較凌亂，效率不高，在后期阻礙園區的發展。而水管理規劃缺乏造成園區的產業布局定位、建設項目的選址、對周邊的環境影響乃至未來園區的發展未做出較為明確的預測與約束，對后期園區的開發造成阻礙。

2.2 園區水管理呈現“多龍治水”現象，部門間缺乏協調

當前，園區的水管理由園區管委會與水務部門、環保部門、住建部門等共同管理。水務部門負責原水的管理，并參與指導供水廠的水價的制定；住建部門負責污水廠的建設，并參與污水處理費標準的制定以及中水價格制定；而環境部門負責排污費的征收。而園區管委會主要承擔協調工作。從水資源費—供水價格—污水處理費(中水價格)—排污費的價格傳導看，每一個環節都是由不同的部門主要參與定價。因此，各部門出于對自身利益的考慮，在制定價格時，很少顧及其他部門的利益。而園區管委會雖然在園區層面由協調功能，但在經濟發展的目標下，為避免在招商引資等事項上獲得相關部門的支持，常扮演“和事老”的角色。

2.3 園區水管理很少考慮其對流域的影響

工業園區從流域內獲得水資源，再將污水排放至流域內，這對流域水生態造成負面影響。太湖流域園區眾多，一鎮一園或一鎮多園的現象普遍，以致對流域的影響巨大。而每個園區在水管理方面，僅強調污染物減排，并達到上級下達的任務，并未對用水總量進行限制，因此，存在園區排污達標但用水總量居高不下的現象。而且流域內上游的工業園區很少會考慮其水管理對下游的影響，常由此產生不良后果，如盛澤的“斷河事件”等。當前，園區的數據統計主要集中在經濟方面，而對資源環境統計重視不夠，導致相關數據缺乏，不利于精準地評價園區資源環境績效，也不利于為流域管理提供基礎數據支撐。

2.4 以行政管理為主，缺乏公眾參與

當前的園區水管理主要是靠行政管理推動，缺乏公眾參與，沒有意識到是利益相關方一個整體。主要表現在參與渠道有限；水管理相關信息不公開或披露不及時；公眾參與的法治不健全；利益相關方的互信水平不高等。在一些鎮級工業園區，由于工業水污染造成的群體性事件時有發生，主要原因在于，在項目引進時，環評信息未公開，未征求或尊重當地居民的意見，另一方面是鄉鎮政府沒有資金來完成工業區附近的居民的搬遷工作。而應對之策常以賠錢了事，“治標不治本”。

2.5 園區環境管理力量薄弱，機構有待完善

園區環境管理隊伍建設落后于經濟發展的需要，環境管理的人員配備較少，僅為5人，多是從其他崗位抽調過來的人員，而環境相關專業的人員更少，主要承擔協調和對接上級部門的功能，在面對違規案件時，整改意見往往不到位，拆除設備成為了主要手段。同時相關專業裝備配套不完善，環境管理人員經常暴露在高位高污染環境下，風險過大。同時，在面對眾多企業時，環境管理人員不得不開私家車對污染企業進行巡查，既了加重管理人員的經濟負擔，又增加了安全隱患。同時，園區環境管理體制機制不健全，致使園區環保缺乏積極性。

3 基于過程評價的太湖流域工業園區水管理績效評價

國際上關于水管理的發展也向著水資源綜合管理或一體化管理邁進。水資源綜合管理(Integrated Water Resources Management，IWRM)在1992年水與環境國際會議發布《都柏林宣言》中被倡導，隨后20多年內被各大世界組織與主要國家所采用，從各大世界組織對其的定義總結其要點：①從流域角度全局統籌，水資源規劃、利用與管理；②重視水、土地、森林、生態系統等資源協調性與可持續性；③通盤考慮社會與經濟利益最大化；④倡導利益相關者參與，滿足不同層次的需求；⑤全過程管理，從雨水、原水到污水整個循環鏈上各環節進行管控，不斷增強整體績效；⑥強化制度保障，涉及法律法規、規劃及制度框架；⑦多手段并重，從工程技術手段到市場機制運用。歐盟在2000年發布了《歐盟水框架指令》(2000/60/EC)也是遵循水資源綜合管理，其特點是以流域為基礎、重視多利益相關方參與、多部門協調管理、發揮市場作用。

3.1 過程評價方法

過程評價目的是運用經驗數據來評價項目實施機制是否能夠支撐項目目標的實現，與結果評價不同，過程評價聚焦于投入、行動環節，將效益產生機制以相對透明的形式向利益相關者展示。過程管理能夠幫助管理人員項目實施在多大程度上是依照規劃來執行的，同時還可以幫助評價者區分結果未達成到底是規劃本身還是實施導致的，目的是在下一輪實施過程中改進管理流程，同時管理人員還可借助過程評價尋找項目實施的最佳案例。本文以世界銀行開發(2009)的過程評價的流程作為借鑒，依照邏輯結構模型從收集、規劃、實施、評價與披露流程構建評價指標體系。

3.2 太湖流域工業園區水管理過程評價指標體系

過程評價的指標選取是利益相關方目標導向的，以其關注方向優先，通過收集、規劃、實施、評價與披露流程進行三級指標體系建立，得出工業園區過程評價評價指標體系。

4 提升太湖流域工業園區水管理績效的政策建議

工業園區水管理績效改善應從制度建設、組織構架、利益相關者參與、過程評價與結果評價相結合、溝通交流平臺等方面展開。

4.1 加強制度保障，促使園區開展水管理創新

需制定園區水管理創新的實施意見，以制度的形式確定園區層面要實施水管理創新；同時，以制度形式明確水管理組織機構的組織架構和崗位職責，將水資源管理與水環境管理及協調功能相統一；制定園區水管理創新考核辦法與實施指南、園區數據統計制度與水管理創新獎勵與問責辦法、信息公開與公眾參與辦法等。

表2 工業園區水管理過程評價指標體系

4.2 堅持過程評價與結果評價并重

目標導向的評價能夠有效地指導管理人員完成既定的管理目標，但也存在一些問題，如不能及時發現管理中存在的機制體制問題、對管理人員的努力重視程度不夠等。而過程該評價能夠將目標實現以更為透明的方式向利益相關方展示，以判斷管理人員多大程度上按規劃來執行。因此，由于工業園區(特別是鄉鎮級工業聚集區)的行政級別較低，在完成上級所下達的目標任務時，常出現目標未完成情況，因此有必要制定涵蓋過程評價與結果評價績效評價辦法，構建過程評價與結果評價的評價指標體系及評分細則。

4.3 完善園區水管理組織體系，強化監管考核

當前，工業園區內并未設置專門的水管理機構，多是依托于經濟發展部門，為經濟發展服務。因此園區的水管理組織機構應設置為獨立于經濟發展部門的專門機構，并制定管理部門規章與之配套。在人才建設上，應積極吸納環境、管理等專業人才，同時加強管理人員對水管理創新的培訓，以期提高對水資源綜合管理的認識；應積極配置專業裝備，來應對水管理可能出現的危險情況；應開發專業的大數據平臺，來支撐園區管理。在水管理考核制度上，應重點突出水管理考核比重，將水資源規劃作為園區發展的約束條件，尤其在招商引資上發揮作用。

4.4 注重公眾參與對水資源管理的促進作用

工業園區水管理需要從傳統的政府為主的水資源管理模式向“政府主導＋多元參與”的管理模式轉變。為此建議：①轉變傳統管理理念，調動各利益相關方共同參與；②重視利益相關方參與全過程管理，從而規劃、實施、評價及改進；③制定公眾參與辦法，規范公眾參與行為，提高公眾參與的可操作性；④構建利益相關方協商平臺，披露管理信息，增加各利益相關方互信；⑤豐富公眾參與的渠道與形式，不斷提高水管理績效。

4.5 構建流域內水管理協商平臺，推進水管理創新實施

從整個流域層面設計園區的水管理就是力圖將園區的水資源消耗總量和污水排放量之和降到最低。流域內園區之間應建立協商機制，尤其是上游與下游園區之間，共同參與流域水資源相關規劃及問題解決。而太湖流域管理局、太湖流域水資源保護局及各省市政府應搭建協商平臺，為多層次、多區域的園區間協商提供支持，并將有益的經驗向園區推廣。同時，支持社會組織、公眾代表及企業參與到流域內園區協商機制內。