非首都功能轉移視角下的北京人口疏解對策*

趙 勇

(北京市社會科學院，北京 100101)

一、引言

針對北京市人口規模膨脹現象，流動人口往往成為壓縮與調控對象，提出各種措施抑制流動人口流入，以實現控制北京市人口增長的目的。由于中國仍處于城市化加速發展的階段，因此，目前從根本上扭轉北京人口規模的持續擴大是不可能的，也違背客觀規律。流動人口是城市化發展的必然趨勢與動力，而同時也是城市規模調控的主要對象，在北京人口調控中，更多地關注了如何控制“流入”問題，卻忽略了“流出”問題。

城市發展中確實帶來一定的問題，然而這不是人口流動造成的，而是人口的單向流動造成的。因此，應該建立起一個“有進有出，進出平衡”的動態體系，在人口流入的同時，建立人口流出機制，維持城市系統的進出平衡[1]。有進有出，進出有序，維持城市的人口平衡，否則只進不出，城市再大，也容納不下[2]。實踐表明，通過縮減北京首都功能，可以帶動人口流出，達到控制人口規模的目的。

二、已有研究對策回顧

早期有學者建議“保護戶籍人口優先就業權”，鼓勵機關企事業單位在同等條件下，優先雇傭北京市勞動力。對外來勞動力就業實行有區別的行業準入政策，制定行業目錄[3]。這樣可以“不出不進”，且向外界傳遞“首都民工實行計劃招工方式”，以便減少盲目流動[4]。對流動人口的就業空間的壓縮中反映出了對戶籍人口的保護，是控制“進”而不鼓勵“出”，相當于一個“不進不出”的靜止系統。

高生活成本是東京人口凈遷入規模大幅減少的重要因素，而在戶籍優越性極強的中國，基礎設施、公用設施價格等生活成本的提高，可以用于抑制外來人口的過快增長，尤其是低素質人口的盲目流入。尤其是對流動人口聚集的城鄉結合部的大力整治是壓縮流動人口生存空間的重要方式。然而，生活空間的壓縮與就業空間的壓縮一樣，朝著“少進不出”的方向發展。

在流動人口管理方面，北京市經歷了從最初的無證管理階段到多證協管階段，到最終只保留“暫住證”的一證統管階段[5]，以及成立“流動人口和出租房屋管理委員會”實行“以房管人”[6]等，這些措施在管理流動人口、調控流動人口規模的同時也對流動人口權益保障、生活質量的提高方面起到有效作用。然而，這些措施仍是針對“少進”而不涉及“出”的問題。

北京市2005年兩會提出了“建立準入制度”的建議[7]。學者們從不同角度提出了相應的對策：從更深入的戶籍制度角度出發，將戶籍人口與流動人口共同納入調控對象；從根本上改變長期在計劃經濟體制下形成的城市人口管理理念和體制，僅靠一、兩個單一的政策措施，并不能從根本上解決城市人口問題；必須從經濟發展的角度，通過轉變經濟增長方式、提高勞動生產率、進行產業調控的方式進行“源頭控制”促進人口有序流動及合理分布；通過產業轉移策略，把吸納流動人口較多的產業轉移到偏遠郊區，并建立較完善的服務業體系，從而吸引更多的流動人口向北京周邊地區分散[8-12]。學者們提出，在調整產業分布的同時，也要把城市規劃、新城建設及首都經濟圈建設與規劃作為解決北京人口壓力的方式[13]。值得關注的是，學者們開始考慮將戶籍人口納入調控體系，但是仍是針對流動人口的“少進”及“外散”。

三、非首都功能視角下的人口疏解對策

(一)疏減城市功能，緩解人口集聚

借助于“北京市副中心”通州區的發展，依托京津冀協同發展平臺，北京市應疏解城市功能和公共資源，減少由功能和資源集中帶來的人口集聚，即以功能疏解帶動人口疏解。當前，北京市緊要的任務是降低中心城區的人口密度和開發強度，具體來說：第一，應嚴格控制中心城新增學校、醫院、行政辦公、商品住宅等的建設規模，對正在審批和已批未建的項目進行全面梳理、分析；第二，北京市是高校聚集區，不僅吸引了大批學子來京求學，而且每年的畢業生都“想方設法”在北京就業，因此，應鼓勵大學生回家鄉或到外地就業以促進北京市人口的流出；第三，國家應擴大外地高校投資，實現教育均衡，同時可以推動高校分校、部屬院校在北京外建校，對繼續教育院校進行授課改革(如老師到各地授課，而不是學生到北京聽課等)；第四，應鼓勵養老機構及三甲醫院移至周邊城市或在周邊城市建立分院，一方面可以為異地養老的老年人提供較好的養老及醫療條件，另一方面可以分流來京就醫者，盡管來京就醫者不計入“流入人口”，他們只是短期滯留者，但是其一批接一批連續不斷地進京，實質上形成了一個長期的流動人口。

(二)推動產業調整，帶動人口發展

應通過調整產業分布、轉變經濟發展方式以帶動勞動力人口尤其是未在業人口流動。應堅持“三、二、一”的產業發展策略，即壯大三產、優化二產、做精一產，特別是要慎重發展第二產業。應堅持“雙高雙低”的原則，即高端、高技術，低能耗、低排放。應以經濟手段控制首都基本的經濟功能，引導資源消耗大、人流物流大、勞動力密集的二、三產業向河北省等區域轉移，促進周邊地區的發展，發揮周邊地區對人口集聚的屏蔽作用。

應從首都作為國家和區域中心的發展要求出發，強化首都的創新驅動和區域引領作用，科學規劃首都的功能定位和發展路徑。應按照城市功能和資源環境的要求，提高產業準入門檻，控制產業增量。應調整和退出不符合首都城市定位的存量產業，采取改造升級、轉移疏解、淘汰退出相結合的手段，使存量產業逐步符合首都的功能特點。應在一定程度上，按照北京城市的發展定位，發揮市場作用，以土地價格和稅收等經濟手段引導和控制首都基本的經濟功能，促進結構升級，強化市場調節能力，強化階梯水價、階梯電價，擠出高耗能和低端產業，從而帶動人口合理發展。

(三)協同區域發展，引導人口分布

應依托京津冀協調發展戰略，從區域整體視角出發，明確發展定位，推動協調發展。應建立京津冀快速交通體系，及京津向河北省轉移的技術服務體系，優化向河北省投資的軟環境。應通過合理的交通規劃與交通管理提高京津冀區域內交通的便捷性，保障任何個體都享有便捷交通帶來的發展利益；通過便捷的交通體系推動京津冀發展，及北京市相關非首都職能向天津市與河北省的轉移，從而帶動北京市流動人口向天津市、河北省周邊地區流動。

應建立京津向河北省的人才輸送機制，將京津充裕的人才資源在空間上進行延伸，將人才轉化成可“流動”的資源。應通過建立信息溝通平臺，鼓勵各級各類專業技術人才、經營管理人才基于平臺事先聯系，利用節假日等業余時間有償或無償地為河北省的經濟發展提供智力和技術支持。面對當前河北省區域人才與經濟發展不匹配的問題，京津要發揮區域競爭優勢，為河北省培養各級各類技術工程人才和服務管理人才，以推動京津冀協同發展。

(四)削弱戶籍作用，鼓勵人口流出

應積極推進戶籍制度改革，推行居住證制度，建立和實現實有人口服務管理的全覆蓋體系。應建立由戶口登記、身份證管理等制度構成的，以現代科技裝備起來的科學的人口管理系統，實現人口靜態管理向人口動態管理的轉變[14]。

應轉變戶籍制度的功能，削弱戶籍人口的待遇，將戶籍制度與福利待遇剝離，使其回歸到原有的人口登記的功能上。應建立與居住證制度配套的公共服務體系，使社保、教育、醫療、養老及相關社會權益和公共服務育居住證相一致。

應加強戶籍立法建設，規范戶口管理，保障公民擁有法治基礎上的遷徙自由；在此基礎上，應進一步推進戶籍制度改革，徹底打破城鄉二元戶口管理體制，完善相應的配套改革措施，繼續弱化和剝離附著在戶籍上的附加利益，逐步使戶籍管理恢復到本來的民事登記功能上。

應逐步建立起全國統一的社會保障體系，打破異地報銷障礙。同時，應對異地養老的老年人給予一定的補貼，或者制定相關的政策，對外地來養老的老年人口也給予相應的優惠待遇，這樣可以鼓勵老年人口異地養老、返鄉養老，可以帶動人口流出。除此之外，還應該建立暢通的人口進出體系，消除人們流出后無法流入的后顧之憂。如果北京市民流出北京，應保障其子女在教育、社會保障等方面都可以享受到北京市民的待遇，保障他們的權益不受損，而且回遷時不受戶籍等政策門檻阻礙。