新時期背景下部門預算管理問題分析與對策
——以山西省Z市公路系統為例

●王夏云

一、前言

公路行業是我國經濟社會發展的基礎產業，是推動我國經濟發展和社會進步的強大動力。公路部門承擔著普通公路的規劃、建設、管理、養護等重要工作職責，不斷改進并提高公路部門的預算管理水平，不僅是預算體制進一步改革的需要，也是公路事業發展計劃順利完成的重要保障。

2017年，黨的十九大明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，對新時期進一步做好部門預算管理工作提出了更高的標準。為此，山西省財政廳駐晉城市財政監察處借助對Z市公路系統開展會計監督檢查的契機，結合國家有關部門預算的要求以及公路事業發展計劃，對公路系統預算編制、執行和績效情況展開了專題調研，以期進一步完善預算管理制度，提高公路部門預算績效管理水平，推進公路事業的持續健康發展。

二、山西省公路部門預算管理改革歷程與現狀

自2009年以來，山西省公路部門預算管理經歷了成品油價格和稅費改革、預算外資金納入預算管理以及國庫集中支付制度改革，預算管理改革的成效突出表現在預算資金來源、預算管理內容以及預算編制模式的變化上。

（一）預算資金來源的變化

國務院2008年12月印發的 《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》要求，成品油價格和稅費改革工作從2009年1月1日開始，取消原有的交通運輸行業六費即公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費，同時逐步有序取消政府還貸二級公路收費。改革以前，山西省公路建設主要依靠“貸款修路，收費還貸”的政策；改革后，國家提出以財政資金為主解決普通公路的建設問題，資金來源主要為成品油消費稅轉移支付資金。2009年，山西省交通“六費”收支預算經山西省財政廳批準調整為成品油價格和稅費改革中央轉移支付資金預算，并予以批復。

（二）預算管理內容的變化

2010年，山西省財政廳出臺的《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（晉財預 〔2010〕71號）規定，“從2011年1月1日起，全省各部門各單位按預算外資金管理的收入 （不含教育收費、彩票發行機構和彩票銷售機構的業務費用）將全部納入預算管理。”自此，山西省公路管理系統逐步將路產賠（補）償費收入等非稅收入、其他預算外收入等資金的收支納入預算管理。

（三）預算編制模式的變化

由于公路系統一直以來具有采用計劃管理的特殊性，2011年之前，一直沿用由山西省公路局代下級單位編制預算的模式，然而隨著預算管理的要求越來越高，這種代編預算的方式難以為繼。自2011年起，各市級公路局作為山西省交通廳的直屬三層預算單位實行預算編制改革，開始單獨編制預算。同時，國庫集中支付制度改革在各市級公路局本級全面鋪開，實行零余額賬戶管理，所有從財政回撥的預算資金納入國庫集中支付體系，通過財政支付平臺，直接支付給供應商、勞務提供者或撥付下級單位。縣級公路段于2013年開始實行國庫集中支付和零余額賬戶管理，但預算仍由市級公路局統一代編，并延續至今。

三、山西省Z市公路部門預算管理的調研思路

在對公路部門預算管理改革歷程與現狀進行充分調查的基礎上，山西省財政廳駐晉城市財政監察處結合公路部門預算管理的特點，從“五個角度”入手進行了調研。一是從預算編制的完整性角度入手，關注單位的所有收支、負債是否全部納入預算；二是從預算編制的真實性角度入手，分析判斷預算資金用途和實際支出方向，關注預算編制是否與實際相符；三是從預算支出的約束性角度入手，核對比較預算下達數與實際支出數，關注預算編制與執行的差異情況；四是從預算資金的效益性角度入手，研究預算安排的目的和資金支出的效果，關注專項資金績效管理情況；五是從預算管理的科學性角度入手，研究預算編制及預算執行的內部微觀環境，關注預算編制與執行的內控運行狀況。

四、山西省Z市公路部門預算管理存在的問題

此次調研的Z市公路系統包括市公路局及下屬路政管理大隊、公路段等事業單位。通過調研，筆者發現公路部門在預算編制、預算執行、績效考核及內部控制方面都不同程度地存在一些問題。

（一）部門預算執行不到位，支出隨意性大

預算執行管理是財政管理的重要組成部分，是預算實施的關鍵環節。李克強總理提出：“要牢牢盯住公共資金使用，當好人民利益的‘守護神’。念好權力運行‘緊箍咒’，既不能讓資金‘趴在賬上睡覺’，更不允許資金跑冒滴漏和被擠占挪用。”檢查中，筆者注意到公路系統未嚴格執行支出預算，各單位普遍存在超預算支出、擅自調整預算資金用途、擠占挪用預算資金的現象。

以A縣路政大隊為例，2016年部門決算報表養路事業費支出以預算數3805.85萬元填列，當年實際養路事業費支出為4538.88萬元，超預算支出733.03萬元，且超預算支出部分未在2016年部門決算報表中列示。

以B縣公路段為例，2016年下達該單位公路小修保養預算資金375.90萬元，實際支出479.30萬元，超支103.40萬元，資金來源為擠占挪用安全防護設施建設、橋隧專項養護費等其他工程預算，預算執行數與預算下達數偏離嚴重。經過分析，其中一個主要原因為在公路小修保養支出中列支的編外人員工資擠占了公路小修保養預算，擠占比例約為50%，這直接導致公路小修保養預算資金不夠使用，并進一步擠占其他工程項目預算資金，甚至影響到其他工程項目的保質保量完成（見圖1）。

圖1 2016年B縣公路段工程項目預算與執行情況分析圖

（二）預算編制不完整，未實行全口徑預算

自2011年部門預算逐漸強化以來，公路系統路產賠償費等預算外收入已納入預算管理。但仍存在部分收支和債務未納入預算管理、游離于財政監管之外的突出問題。具體表現在：

1、該系統長期未建立包括負債在內的全口徑內部預算管理系統。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）已明確提出，“把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理”，并要求“地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理”。檢查發現某基建單位基本建設投資借款高達10.15億元，而在編制部門預算時并未包括基建債務。

2、經營性收支普遍未納入預算管理。以C縣公路段為例，2016年承包工程經營收入293.88萬元、經營支出218.25萬元均未納入當年預算和決算。

3、部分非稅收入征繳管理不規范，形成體外循環。一是國有資產經營租賃收入在預算編制時不按規定上報預算，收取租賃收入后不及時上繳。檢查發現部分單位收取的房租收入長期滯留在基本戶，未及時上繳國庫113.67萬元；二是公路管理機構交通罰沒款未納入預算管理。如某單位違反預算級次在地市財政部門領取罰沒票據，用于收繳交通罰沒收入，并將上述收入繳入當地財政，形成混庫。截至2016年末，該單位仍隱匿、截留應當上繳省級的交通罰沒收入及利息189.33萬元。

（三）部門預算編制數據失真，缺乏嚴肅性

在此次對Z市公路系統的檢查中，發現該系統普遍存在以退休人員定員定額編報預算失實的情況。具體做法是從該系統賬表不一致問題入手，將報表數與賬面數進行比對。如某單位2016年部門決算報表列示退休費支出53.98萬元，但賬面并無該項支出。經核實，該單位2016年部門決算報表數是以預算數填報，而該單位退休人員已參加社會養老保險，由當地社保機構發放退休人員工資，因此當年該單位未發生此項支出。那么單位為何要將退休費支出納入預算編制？進一步分析，是由于該市公路系統已率先于1996年實行社會化養老，雖不用列支退休人員工資支出，但在職人員的養老保險繳納費用卻未納入預算安排，形成了資金缺口。為了彌補養老保險費用的缺口，該市公路系統仍將退休人員工資納入預算編制，從而造成了預算編報失真、預算編制與預算執行不符的現象，損害了預算編制的嚴肅性。

（四）預算資金和國有資產績效管理缺失，使用效益低

黨的十九大明確提出要 “全面實施績效管理”，這就要求各部門單位在預算編制、執行等各環節都要講求預算績效。在此次檢查工作中，發現公路部門預算資金和國有資產使用缺乏績效管理，普遍存在違規使用甚至浪費的情況。具體可從某公路段的財政資金使用情況中窺見一斑：一是該段2016年公路小修保養工程超預算支出103.40萬元，資金來源為擠占挪用安全防護設施建設、橋隧專項養護費等專項工程預算；二是該段2016年與某服務公司簽訂公路小修保養養護工程承包合同書，合同金額為44.90萬元，而當年實際向服務公司支付養護工程款159.60萬元，超合同金額支付工程款114.70萬元；三是根據現行預算管理的規定，事業單位房屋出租收入應全額納入預算管理，不再返還部門。由于部門單位不再獲利，也不愿承擔相應的責任，便索性不出租房屋，致使國有資產不能實現保值增值，給國家財政和經濟發展造成損失。

（五）內控機制匱乏，預算缺乏有效監督

公路部門單位在進行核算時，未能嚴格按要求對項目進行分類，如部分專項經費未進行專賬核算，而是將多個專項經費混用一個支出科目進行核算，使預算安排的項目與實際支出無法做到有效對比，也無法確切反映專項經費的結余情況，從而為擠占挪用專項資金提供了溫床。

五、山西省Z市公路部門預算管理中問題的原因剖析

（一）財務管理模式亟待轉變

一方面，目前公路系統仍沿用1987年出臺的《公路養護會計制度》，這項制度與現行的《預算法》及《事業單位會計制度》中關于預算執行及預算收支核算的有關規定相悖離；另一方面，長期以來，公路系統的計劃經濟色彩依然比較濃厚，雖然已納入財政部門預算管理多年，但在許多方面仍不能適應當前經濟社會發展的新常態。突出表現在：公路系統財務工作還主要采取傳統的計劃管理模式，財務工作服從于計劃管理，成本和效益觀念相對淡薄等。

（二）部門單位認識不到位

一是部門單位對預算編制和執行工作重視不夠，預算編制人員積極性不高、主動性不強，各公路段作為基層四級預算單位，與主管部門和財政預算管理部門之間缺乏溝通，使得預算編制失實、預算執行不到位的情況出現；二是自覺遵守財經紀律的意識不強，法制觀念淡薄，內部管理不嚴格，缺乏應有的財務內控機制。對國有資產經營收入、交通罰沒款等非稅收入的財政屬性認識不足，受地方或部門的利益驅動，沒有將非稅收入全額納入預算管理的 “籠子”，造成非稅收入體外循環、國有收益部門化，逃避了職能部門的監督。

（三）預算編制主體錯位

在檢查中筆者了解到，在預算編制過程中，各預算執行單位實際上并未參與編制預算，而是一直沿用歷史慣例，由市公路管理局計劃部門代替各單位統一編制預算，預算編制部門和執行部門溝通不暢，對預算能否及時規范執行考慮得相對較少。

（四）預算未實施精細化管理

部門對各所屬單位管理松散，預算的編制、執行及財務核算工作指導性較差；項目支出預算的編制和執行中，存在預算編制方法簡單、工作方式粗放、績效觀念不強的現象。

（五）非稅收入預算監管偏弱

一是票據管理不嚴格。檢查中筆者發現部分單位在票據管理和使用中存在許多不規范行為，如省級單位在市級財政部門領購票據、票據轉借、核銷票據時存在不及時、不規范等問題。如果票據管理規范，嚴格執行票據領購、發放、使用、保管、清算以及核銷等程序，就能夠很大程度上規避各種擠占、挪用、截留、坐支行為；二是非稅收入預算編制粗化，征管和使用隨意性較大，缺乏監督。由于各個執收執罰單位分散征收，也給非稅收入監管工作帶來困難，加大了監管成本，效果也不盡如人意。

六、部門預算管理中問題的應對策略

針對上述部門預算管理中存在的問題，建議從以下幾方面改進部門預算管理工作，努力做到預算編制有據、預算執行有力、預算管理有序、預算支出有效。

（一）規范預算編制行為，提高預算管理意識

只有預算切合實際、具備可操作性，才能真正起到指導和約束收支行為、實現預算目標的作用。為此，各部門應抓實做細年度預算收支計劃的前期論證，預算編制力求科學、合理、準確；應切實將全部收入、支出及負債納入預算管理，建立起適應當前經濟形勢的全口徑內部預算管理系統；應按照新《預算法》的要求，定期監督檢查所屬各單位的預算執行，加大預算執行協調力度，及時向本級政府財政部門反映本部門預算執行情況，依法糾正違反《預算法》的行為；應充分認識預算管理的嚴肅性、權威性，嚴格按批復的預算組織收支活動，預算指標和項目的調整、變更、取消、追加，應按預算調整程序辦理相關手續。

（二）強化財政監督，全面實施預算績效管理

財政部門和各部門、各單位應以“全面實施績效管理”和“集中財力辦大事”的新要求為導向，“全方位、全過程、全覆蓋”推進預算績效管理。財政部門應深入開展調查，重點加強對專項預算編制的合理性、真實性的審核，增強預算的科學性和準確性；要牢固樹立績效管理理念，采取預算執行季報、重點項目跟蹤等方式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤監控，避免“只管支付，不管使用”的情況出現，杜絕擠占、挪用等違規行為；將預算審核與績效管理有機結合，把以前年度績效評價結果作為調整支出結構和科學安排預算的重要依據，調整相關預算，從而真正實現以績效促管理、以管理提績效。

（三）完善預決算公開，提升政務公開信息質量

各級財政部門和各部門應強化預決算信息公開主體職責，按照深化財稅體制改革、推動地方實施公開透明的預算制度的總體部署，持續加強預決算公開的建章立制工作。通過進一步細化部門預決算公開，如通過政府網站和公共媒體等渠道向社會公開非稅收入項目名稱、設立依據、征收方式和標準等，以及通過強化公開的真實性檢查等方式，提升財政資金運行的透明度，完善財政管理制度中存在的薄弱環節，促使各部門更加合理有效地使用財政資金，不斷提高部門預算執行和財務管理水平。

（四）強化預算管理主體責任，完善內部控制制度

各部門“一把手”要樹立正確的政績觀，充分認識到做好預算管理工作的重要性，以建立項目責任制、完善支出審批程序、建立預算執行動態監控機制等方式，形成必要的內部控制制度和制衡機制，進一步提高行政事業單位內部管理水平，確保不出現重大違規違紀問題。各部門要認真貫徹財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24 號）和《行政事業單位內部控制規范 （試行）》（財會〔2012〕21號）的有關要求，通過全面建立、完善單位內控制度機制，著力提升預算管理水平，不斷提高財政資源配置效率和使用效益。

（五）加強非稅收入預算管理，健全非稅收入監管制度

非稅收入預算管理弱無疑會降低非稅收入的作用，當前非稅收入監管中仍存在部分盲區，需要引起相關職能部門的重視。一是各單位應按照新《預算法》和《政府非稅收入管理辦法》（財稅〔2016〕33 號）的有關規定，將非稅收入納入財政預算管理，建立起適應當前經濟形勢的全口徑內部預算管理系統；二是各級財政部門應加強非稅收入票據管理，規范執收行為。嚴格落實票據管理職責，強化票據管理監督職能，對各單位領取票據的使用情況進行核實，從票據源頭防止非稅收入的流失；三是各級財政部門應建立健全非稅收入監督管理制度，積極探索省級駐地市部門單位資產績效管理的新思路，調整優化資產管理方式，參照執行由所在地政府統一競價出租部門單位閑置房產的措施等，促進國有資產保值增值；四是加強非稅收入政策執行情況的監督檢查，依法處理非稅收入違法違規行為。針對上述單位長期隱匿并截留非稅收入的違規行為，建議財政和有關部門聯合組織開展對非稅收入執收部門的檢查，對此類非稅收入進行全面清理，督促各單位及時收繳入庫，確保非稅收入應收盡收、應繳盡繳。■