我國西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的難點與對策分析
——以M縣為例

●黃 娟 李志強

一、強化我國西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的必要性

我國西部地區(qū)涵蓋陜西省、四川省、云南省、貴州省、廣西壯族自治區(qū)、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶市十二個省、自治區(qū)和直轄市，其中西部農(nóng)村地區(qū)作為我國貧困人口分布最密集的區(qū)域，貧困程度深、扶貧難度大。2013年以來，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略助力西部農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧，依托扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧等精準(zhǔn)扶貧項目，我國西部農(nóng)村貧困人口年均減少25.5%，扶貧成效顯著。然而精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域絕非一片凈土，中紀(jì)委公開信息顯示：僅2018年上半年，全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共查處扶貧領(lǐng)域腐敗問題4.53萬個，處理6.15萬人，精準(zhǔn)扶貧項目亟需內(nèi)部控制的保駕護(hù)航。

（一）理論層面

精準(zhǔn)扶貧作為國家戰(zhàn)略，基于內(nèi)部控制視角，從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五要素探究精準(zhǔn)扶貧項目運行中存在的問題，剖析其成因，并提出解決問題的思路，有助于增進(jìn)我國精準(zhǔn)扶貧項目運行的精準(zhǔn)性、科學(xué)性、動態(tài)性與可持續(xù)性，為完善與優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧項目的流程控制與權(quán)利制衡提供理論支持。

（二）實踐層面

西部農(nóng)村作為我國精準(zhǔn)扶貧的主戰(zhàn)場，從內(nèi)部控制角度深化對精準(zhǔn)扶貧項目的研究，強化精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)識別控制、精準(zhǔn)幫扶控制、精準(zhǔn)管理控制、精準(zhǔn)考核控制，有助于全覆蓋精準(zhǔn)扶貧項目的組織層面與業(yè)務(wù)層面，為西部農(nóng)村地區(qū)有效實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提供實踐思路。

二、我國西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的難點透視：基于M縣的調(diào)查

我國西部農(nóng)村地區(qū)貧困人口基數(shù)大、地域范圍廣、經(jīng)濟發(fā)展差異明顯，M縣作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，是我國西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的一個集中縮影，近年來M縣在減貧、脫貧的同時也暴露出精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的突出問題，亟待防弊興利。

（一）M縣的貧困現(xiàn)狀

M縣地處烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)，山高坡陡，溝壑縱橫，自然災(zāi)害頻發(fā)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化較為滯后，貧困人口增收渠道有限；當(dāng)前，具備條件的貧困戶已基本脫貧，剩下的絕大多數(shù)都是年老體弱，因病、因殘居多，自身缺乏造血功能，增收乏力，“等靠要”思想依然存在，要實現(xiàn) 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，在2019年底高質(zhì)量全縣摘帽，任務(wù)仍然艱巨。

1、貧困范圍廣。M縣貧困人口分布范圍較廣，呈現(xiàn)集中連片的特征，由于目前對貧困線的衡量主要基于無法維持最基本生活的經(jīng)濟貧困，尚未將基于教育資源、社會保障、醫(yī)療健康和發(fā)展機會等因素形成的“能力貧困”納入其中，M縣經(jīng)濟貧困掩蓋下的能力貧困問題較為突出?！笆濉逼陂g，M縣人均受教育年限已快速提高到8年，但輟學(xué)率高、升學(xué)率低；衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)平均每千人僅擁有2.5張……能力貧困甚于經(jīng)濟貧困，且已成為M縣既難脫貧、又易返貧的重要原因。

2、貧困因素復(fù)雜。M縣貧困群眾致貧原因多樣，因病致貧、因殘致貧、因災(zāi)致貧突出，截至2017年12月，M縣雖然絕對貧困人口大幅減少，但已脫貧群眾中不乏存在年人均純收入僅略高于國家貧困線的潛在貧困與隱性貧困。由于長期受益于“輸血式”扶貧且缺乏一技之長，脫貧不實、基礎(chǔ)不牢，極易形成“扶貧、脫貧、再返貧”的膠著現(xiàn)象。

3、貧困程度深。受制于傳統(tǒng)民俗，M縣脫貧觀念滯后、貧困程度深。M縣主要居住著彝族、漢族以及少數(shù)散居的苗族、回族、壯族、瑤族、土家族等，它們在進(jìn)入現(xiàn)代社會以前處在奴隸社會階段，生產(chǎn)生活方式落后，習(xí)慣于接受政府救濟，“家支”文化根深蒂固，存在著因循守舊安于現(xiàn)狀、脫貧主動性較差、“等靠要”依賴思想較重和難以打破傳統(tǒng)習(xí)俗的桎梏等等，加大了全面脫貧的難度。

（二）M縣精準(zhǔn)扶貧項目的實施成效

2013年實施精準(zhǔn)扶貧項目以來，M縣圍繞“工業(yè)強縣、農(nóng)業(yè)富民、旅游興業(yè)”的總體思路，以農(nóng)民增收為核心，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等精準(zhǔn)扶貧專項行動，脫貧成效較為顯著。

1、不斷形成扶貧合力。近年來，M縣成立由縣委書記、縣長任組長的精準(zhǔn)扶貧項目領(lǐng)導(dǎo)小組，組建23個精準(zhǔn)扶貧重點工作推進(jìn)組，推行縣級領(lǐng)導(dǎo)包片包干制度，落實36名縣領(lǐng)導(dǎo)68個縣級部門344名科級干部掛聯(lián)包片20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，匯聚幫扶合力。針對貧困村明確95個幫扶部門，派出干部475名，對20戶以上貧困戶的非貧困村全覆蓋派駐“第一書記”和農(nóng)技巡回服務(wù)組，充實“五個一”、“三個一”幫扶力量，蹲點貧困村開展幫扶；落實3510名干部職工全覆蓋與貧困戶結(jié)成了幫扶對子，結(jié)合每月“扶貧日”走訪，推行紅白喜事、升學(xué)考試、生病住院、意外災(zāi)害、傳統(tǒng)節(jié)日“5必訪”制度和“123456”工作法，因地制宜、因戶施策，實現(xiàn)精準(zhǔn)對接、精準(zhǔn)幫扶。

2、全面改善民計民生。通過精準(zhǔn)扶貧項目的落實落地，近年來，M縣對照 “六有”標(biāo)準(zhǔn)，完成困難群眾住房建設(shè)12653戶53520人，硬化通村公路430.4公里，解決農(nóng)村安全飲水13萬人、安全用電7.8萬人，實現(xiàn)3G/4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋?；A(chǔ)保障能力不斷提升，幼兒入園率、義務(wù)教育鞏固率分別達(dá)到92%、98.5%以上，達(dá)標(biāo)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室，“一村一衛(wèi)”、“一村一醫(yī)”、“兩館一站”實現(xiàn)全覆蓋，同步落實“十免四補助”等政策，完成省級醫(yī)院托管縣人民醫(yī)院，貧困戶“看病難”問題得到有效緩解。全面實現(xiàn)低保線、貧困線“兩線合一”，兜底實施居家和集中救助幫扶748人，城鄉(xiāng)低保救助7711戶1.7萬人。

3、持續(xù)提升造血功能。隨著產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等精準(zhǔn)扶貧項目的持續(xù)推進(jìn)，M縣整合集體經(jīng)濟發(fā)展資金、戶均產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、勤勞致富周轉(zhuǎn)金等各類產(chǎn)業(yè)扶持資金5847.59萬元，通過扶貧資金股權(quán)量化、土地流轉(zhuǎn)等方式，實施產(chǎn)業(yè)項目102個，實現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)都有產(chǎn)業(yè)園，村村都有合作社，戶戶都有致富路”，促進(jìn)穩(wěn)定增收1000元以上。持續(xù)抓好小額信貸工作，建立小額信貸分險基金3150萬元，累計發(fā)放小額信貸2330戶1.11億元。新發(fā)展特色農(nóng)業(yè)基地3萬畝，建成綠色有機原料基地27萬畝，有機茶品牌獲得歐盟有機認(rèn)證，綠茶系列品牌在茶博會上獲得金獎，成功創(chuàng)建國家級電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村示范縣。依托“農(nóng)民夜校”技能培訓(xùn)1.2萬人次，轉(zhuǎn)移輸出勞動力4.7萬人，同步開發(fā)生態(tài)護(hù)林員等公益崗位，解決貧困群眾就業(yè)1646人，實現(xiàn)人均年收入增加4800元。

（三）M縣精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的難點分析

M縣精準(zhǔn)扶貧項目實施5年來，雖然貧困發(fā)生率從2014年的25.91%下降到2017年的10.46%，但由于貧困程度較深、制約因素較多、工作推進(jìn)不平衡等原因，M縣在實踐精準(zhǔn)扶貧的同時暴露出精準(zhǔn)扶貧項目的項目識別偏離、項目資金投放不科學(xué)、項目運營效率低、項目監(jiān)督流于形式等內(nèi)部控制低效、無效的突出問題。

1、精準(zhǔn)扶貧項目控制環(huán)境弱化。M縣處于龍門山地震帶，自然條件惡劣，僅2017年汛期就連續(xù)遭受9輪區(qū)域強降雨天氣，基礎(chǔ)設(shè)施相對匱乏，文化習(xí)俗較為落后。除了自然、基建等硬環(huán)境的制約，M縣精準(zhǔn)扶貧項目的控制環(huán)境弱化更多地表現(xiàn)為貧困群眾內(nèi)生動力激發(fā)不足、自主脫貧困難，以及基層干部隊伍學(xué)歷層次偏低、精準(zhǔn)扶貧項目專業(yè)能力不強等軟環(huán)境的短板。如：對M縣某村912戶有發(fā)展能力的貧困群眾進(jìn)行問卷調(diào)查顯示：76%的群眾對精準(zhǔn)扶貧項目沒有具體打算，給了就種，發(fā)了就養(yǎng)；14%的群眾對項目發(fā)展有想法，且與相關(guān)合作社有合作關(guān)系；10%的群眾有項目發(fā)展愿望，但無從下手；就業(yè)培訓(xùn)較多，但就業(yè)轉(zhuǎn)換率低。

2、精準(zhǔn)扶貧項目風(fēng)險評估僵化。M縣精準(zhǔn)扶貧項目風(fēng)險評估僵化，一是項目風(fēng)險評估過于簡單、流于表面，缺乏科學(xué)論證，項目選擇傾向于“短、平、快”的種養(yǎng)項目，扶貧項目追求“多而全、大而全”，政府行為偏好往往代替了市場選擇，導(dǎo)致項目與市場脫節(jié)；二是項目風(fēng)險評估“一勞永逸”，項目運營缺乏動態(tài)評估，如：考察M縣前期項目資金投向發(fā)現(xiàn)，除整村推進(jìn)項目外，其余產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金反復(fù)投入到貧困村，典型示范村投得多，一般貧困村投得少，偏遠(yuǎn)貧困村覆蓋不足。

3、精準(zhǔn)扶貧項目控制活動固化。M縣精準(zhǔn)扶貧項目控制活動較為固化、單一，往往局限于召開會議、發(fā)文件、提要求，而控制活動不具體、不落實、不到位。如：精準(zhǔn)扶貧項目大多缺少項目實施的全流程控制，項目后續(xù)可持續(xù)發(fā)展能力不強，如養(yǎng)殖業(yè)項目，基本模式為“采購—發(fā)放”，大部分項目以完成報賬為“終點”，忽視了促農(nóng)增收這個最根本的意義，事后跟蹤、管理、引導(dǎo)不夠到位，導(dǎo)致個別產(chǎn)業(yè)扶貧項目“種植業(yè)不除草、不施肥，養(yǎng)殖業(yè)死亡率高、成本大”現(xiàn)象突出，一些精準(zhǔn)扶貧項目效益體現(xiàn)不明顯。

4、精準(zhǔn)扶貧項目信息與溝通淡化。M縣精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制存在信息孤島，一方面由于65%以上的貧困戶屬于初中以下文化水平，且多為留守人員，大部分人沒有接觸過互聯(lián)網(wǎng)，對精準(zhǔn)扶貧項目的信息獲取多靠口口相傳，參與度與知情度不夠；另一方面，由于信息化程度不高，以及扶貧項目工作人員短缺、業(yè)務(wù)能力有限，M縣精準(zhǔn)扶貧項目的信息與溝通多采用張貼告示、寫小黑板等形式，精準(zhǔn)扶貧項目的信息不及時、信息不對稱極易形成信息壟斷和信息滲漏，最終導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧項目管理分散、整合困難。

5、精準(zhǔn)扶貧項目監(jiān)督軟化。由于多頭管理、自體監(jiān)督、事后控制等原因，M縣在精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)扶貧項目、金融扶貧項目中存在吃拿卡要、優(yōu)親厚友、挪用資金、貪污侵占、虛報項目、截留私分、揮霍浪費、雁過拔毛等突出問題，精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督機制流于形式。僅2017年1月至2018年3月，M縣共處置扶貧領(lǐng)域問題線索74條，查處扶貧領(lǐng)域案件37件38人，點名道姓曝光違紀(jì)典型案例10起，集中凸顯了M縣精準(zhǔn)扶貧項目存在監(jiān)督主體“虛化”、監(jiān)督責(zé)任“退化”、監(jiān)督職責(zé)“軟化”。

三、優(yōu)化西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的對策分析

精準(zhǔn)扶貧項目節(jié)點多、流程繁、鏈條長，我國西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的優(yōu)化絕非一日之功，需要凝心聚力、內(nèi)引外聯(lián)，切實踐行精準(zhǔn)識別控制、精準(zhǔn)幫扶控制、精準(zhǔn)管理控制、精準(zhǔn)考核控制。

（一）精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)識別控制

我國西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項目應(yīng)建立精準(zhǔn)識別控制，形成常態(tài)化的精準(zhǔn)扶貧項目論證機制，切實用好貧困地區(qū)各類扶貧政策，多維評估項目科學(xué)性、項目合理性、項目效益性。如：建立中長期產(chǎn)業(yè)扶貧項目規(guī)劃發(fā)展體系，編制一個總體方案，以“一個方案”統(tǒng)籌各產(chǎn)業(yè)項目投向，同步發(fā)展貧困村、非貧困村產(chǎn)業(yè)項目；若涉及重大產(chǎn)業(yè)扶貧項目，可成立臨時項目工作組，組織不同部門且熟悉業(yè)務(wù)的骨干研究透徹各類政策，充分論證項目，選準(zhǔn)項目，確定成熟方案，確保重大項目爭取支持有依據(jù)，建設(shè)有方案，落地能實現(xiàn)預(yù)期效益。

（二）精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)幫扶控制

我國西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項目涵蓋安居扶貧項目、產(chǎn)業(yè)扶貧項目、就業(yè)扶貧項目、教育扶貧項目、醫(yī)療扶貧項目、光伏扶貧項目、電商扶貧項目等，各類項目有其專業(yè)性和特殊性，因而精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)幫扶控制要將扶貧供給與扶貧需求精準(zhǔn)匹配，“因項制宜”、“因戶制宜”，不能“一刀切”，這就需要不斷提升扶貧人員的執(zhí)業(yè)能力，如定期開展專題培訓(xùn)，加大貧困地區(qū)人才教育支持力度，深入實施“引智留才”行動，深化與高等院校的共建合作，探索實施“訂單定向培養(yǎng)”等模式，增強精準(zhǔn)幫扶控制的專業(yè)勝任能力。

（三）精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)管理控制

精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)管理控制是集流程優(yōu)化、機制制衡與信息交互于一體的綜合體系，借助信息化才能使精準(zhǔn)管理控制真正落地。目前，我國西部農(nóng)村大多實現(xiàn)了“三網(wǎng)一通”，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加大精準(zhǔn)扶貧項目的信息化建設(shè)，將信息化植入精準(zhǔn)扶貧項目內(nèi)部控制的全流程；依托信息化平臺展開業(yè)財融合，消除信息孤島，提高精準(zhǔn)扶貧項目精準(zhǔn)管理控制的模塊化與模板化的系統(tǒng)整合性。

（四）精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)考核控制

目前，精準(zhǔn)扶貧項目的考核往往偏重于事后考核、自我考核，其結(jié)果難以精準(zhǔn)，且容易掩蓋弊端、滋生腐敗。新形勢下，我國應(yīng)進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)考核控制，引入第三方考核、交叉考核等方式，從制度層面明確精準(zhǔn)考核控制的目標(biāo)、流程、指標(biāo)、方法等，融合過程考核控制和結(jié)果考核控制，建立健全精準(zhǔn)考核控制的反饋機制，使精準(zhǔn)扶貧項目的精準(zhǔn)考核控制真正發(fā)揮事前預(yù)警、事中監(jiān)控、事后評價的長效作用?！?/p>