建設透明度更高的市場準入法律規范體系的重要舉措

申海平

2018年全面實施的市場準入負面清單制度對我國建立公平開放透明的市場準入規則體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，營造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境已產生重大而深遠的影響。與《市場準入負面清單（2018年版）》相比，《市場準入負面清單（2019年版）》（以下簡稱《清單（2019年版）》）通過整合各類清單、豐富公開內容、完善文字表述等多種舉措，進一步提高了市場準入負面清單的透明度，為建立公開透明、可預期的市場準入法律規范體系又邁進一大步。

一、市場準入負面清單制度是我國市場準入法律規范體系化的重要成果

長期以來，我國的市場準入管理措施散見于法律、行政法規、地方性法規，甚至不少政府規章也對市場準入管理措施有所規定。市場準入負面清單的制定堅持法治和必要等原則，將法律、行政法規、國務院以及地方設定的適用于境內外投資者的一致性管理措施統一納入清單，在保證這些市場準入管理措施的合法性的基礎上，實現了這些市場準入管理措施的設定形式在法律制度內部的和諧統一，實現了我國境內市場準入法律規范的體系化。

市場準入負面清單與外商投資負面清單共同構筑形成了我國統一的市場準入法律規范體系，為境內外投資者的投資決策提供了重要的直接依據。對于境內投資者，只需查閱市場準入負面清單，便可以清楚地明白哪些行業、領域、業務不能投資，哪些需要經過許可方可投資，哪些可以自由決定。對于境外投資者，只需同時查閱市場準入負面清單和外商投資負面清單，就可以清楚地掌握哪些行業、領域、業務自己不能投資，哪些投資需符合特別要求方可進入。不管是境內投資者，還是境外投資者，只需查閱負面清單，便可知曉能否投資的行業、領域和業務，無需再行從大量的法律、法規和國務院規定等規范中去找尋依據。

二、《清單（2019年版）》實現了一單盡列，內容更加完整

負面清單的內容如果不完整，既影響負面清單的透明度，也會使負面清單達不到“非禁即入”的效果。《清單（2019年版）》在2018年版已將《產業結構調整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》《互聯網市場準入禁止許可目錄》納入的基礎上，將地方國家重點生態功能區和農產品主產區產業準入負面清單（或禁止限制目錄）以及地方按照黨中央、國務院要求制定的地方性產業結構禁止準入目錄也統一納入。在列出全國性市場準入管理措施的同時，也列出了地方依法設立的市場準入管理措施。這樣，大大提高了市場準入負面清單的完整性，杜絕了“單外有單”、單外仍有禁止和限制市場準入的現象。

三、《清單（2019年版）》增設了公開內容、完善了事項和措施的劃分和表述

與2018年版相比，《清單（2019年版）》列表增加了“事項編碼”和“主管部門”兩欄，進一步擴大了清單事項信息的公開范圍，豐富了公開內容。“事項編碼”為每一事項列出了六位編碼，有利于市場主體快速定位和查詢每一事項。“主管部門”列出了每條措施的主管部門，便于市場主體更快捷、更明確的找到相應主管部門。

《清單（2019年版）》還對部分事項和具體措施進行了優化合并和合理拆分，完善了部分文字表述，使一些事項名稱和措施描述與同一行政許可事項表述相一致，與《國家政務服務事項基本目錄清單》事項名稱相一致，使事項名稱和措施的表述與現行法律的表述和規定相一致，既保持了統一性，也使表述更為準確、清晰、易懂，減少模糊性和不確定性。例如，將2018年版的“上市公司合并、分立和非公開發行新股、優先股核準”修改為“上市公司合并、分立核準;非公開發行新股、優先股核準”，修改后的表述更為清晰，便于理解和可操作。

與2018年版相比，《清單（2019年版）》具有更高的公開透明度，將為市場主體投資經營提供更為明確的指引，提升了市場準入規則的確定性，使市場主體對可投資行業、領域、業務等更為可預期。實行市場準入負面清單制度是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎。市場準入負面清單的發布和不斷完善為全面實施市場準入負面清單制度奠定了良好基礎。但“徒法不足以自行”，市場準入負面清單的生命在于實施。只有不斷深化相關改革，建立健全與之相適應的各種制度和機制，消除各種市場準入的隱性壁壘，切實抓好市場準入負面清單落地實施，才能將市場準入負面清單制度貫徹好落實好，使這一制度成為我國建設統一開放、競爭有序的市場體系的堅實基礎，激發各類市場主體活力。

（作者單位：上海對外經貿大學法學院）