關于加快遼寧省“飛地經濟”建設的思考

張靜

為貫徹落實習近平總書記在深入推進東北振興座談會上的重要講話精神，牢固樹立和踐行新發展理念，全面落實高質量發展要求，進一步優化產業發展布局，促進資源要素合理流動，推動區域平臺共建、資源共享、優勢互補、共贏發展，遼寧省需大力推廣“飛地經濟”發展模式。

“飛地經濟”是指打破區劃限制，通過創新規劃、建設、管理和稅收分成等合作機制，把因區位不同、資源制約、規劃限制、產業配套等因素不宜在原區域（即飛出地）發展的項目轉移到承接區域（即飛入地）的經濟合作模式。實際上就是堅持政府引導、市場運作，優勢互補、合作共贏，平等協商、權責一致，改革創新、先行探索原則，科學謀劃、協調推動，推動經濟有序高效發展。

發展“飛地經濟”，遼寧省的當務之急就是以目前已經批準的各市、縣、區省級以上開發區為主要載體，充分發揮現有主導產業、特色產業引領優勢，加強園區基礎設施建設，增強園區產業相關配套服務功能，引入符合園區發展方向的“飛地經濟”項目，不斷擴大和完善產業鏈條，大力發展飛地特色產業園區。

一、關于遼寧省“飛地經濟”園區發展方向

（一）跨省“飛地經濟”園區建設

支持省內各地與省外合作共建產業園區，承接省外產業轉移，吸引和培育優質總部企業落戶遼寧。一是支持沿海經濟帶地區發揮臨港區位優勢，充分利用港口資源及產業優勢，建設面向長江經濟帶和粵港澳大灣區的“飛地經濟”園區，同時重點建設面向黑龍江、吉林及內蒙古、打造東北內陸出海口的“飛地經濟”園區，大力發展進出口貿易和海洋經濟。丹東抓住朝、韓雙方推動半島無核化和平進程達成新的重要共識的歷史機遇，依托邊境合作區建設“飛地經濟”園區。二是支持沈陽經濟區及周邊地區發揮汽車、機器人、數控機床等重要裝備制造業產業基礎，完善產業鏈條，建設承接配套產業的“飛地經濟”園區。三是支持遼西地區依托毗鄰京津冀區位優勢，發揮京沈高鐵交通優勢和遼西地區后發優勢，建設承接京津冀地區產業轉移的“飛地經濟”園區。四是支持對口幫扶“飛地經濟”園區建設。在東西扶貧協作中，支持結對雙方共建產業園區，加強產業合作，引導企業參與，促進產業轉移，積極吸納落后地區勞動力就業。

（二）省內“飛地經濟”園區建設

支持省內各市、縣、區結合本地實際發展基礎和資源稟賦，依托現有園區的基礎條件，集約發展要素、集成發展資源、集聚發展力量，完善產業鏈條，做大做強優勢產業。一是跨市、縣（區）“飛地經濟”園區建設。支持省內各市結合本地實際發展基礎和資源稟賦，加強產業合作，完善產業鏈條，發展跨市“飛地經濟”園區合作。二是縣區內“飛地經濟”園區建設。支持縣、區將各鄉鎮招商引資項目整合集中至省級產業園區內，充分利用園區完善的基礎設施和各項政策，為鄉鎮項目發展創造良好的條件，激發鄉鎮動力和活力。三是跨主體功能區“飛地經濟”園區建設。支持因主體功能區劃、水源地保護、流域上下游污染等限制不宜在原區域發展的項目轉移到承接區域。通過雙方在受益區共建產業園區，使保護區獲得異地開發生態保護補償。

二、加快“飛地經濟”園區合作機制建設

（一）跨省合作機制

建議跨省飛地合作機制采用雙方協商的原則，利益分享比例原則上按5：5確定，重大項目可采取“一事一議”方式，協商確定具體分享比例。

（二）省內合作機制

一是省內飛入地與飛出地財稅分成機制利益共享。全部稅收收入，包括項目建設、土地使用等繳納的稅款由飛入地稅務機關負責征管，按屬地原則就地繳庫。二是對新上產業項目達產后3年內繳納的增值稅、企業所得稅市縣分成部分，原則上由飛出地與飛入地政府5∶5比例分享，此后飛出地不再分享;對既有企業搬遷項目投產后3年內繳納的增值稅、企業所得稅市縣分成部分，原則上雙方按6∶4比例分享，可適當提高分享比例并延長分享期限。重大項目可以上述比例為基礎，雙方協商確定具體分享比例。三是省財政讓利于市。從2018年起3年內，省財政從各市“飛地經濟”項目形成的稅收收入、非稅收入的50%返還飛出地所在市（此政策與省財政規定的“3年內鄉鎮新增的財力全部留給鄉鎮”等其他省級財力返還政策不兼得）。四是市財政讓利于縣（區）。市財政從各縣（區）“飛地經濟”項目形成的稅收收入、非稅收入和政府性基金等收入的50%返還原縣（區）。五是縣（區）財政讓利于鄉鎮。對鄉鎮招商引資企業入駐鄉鎮外縣級以上工業園區的，按照“飛地經濟”稅收管理，實現的縣以下財政收入原則上全部留給鄉鎮。六是統計指標共享。“飛地經濟”項目常規統計調查按現行國家統計報表制度規定，由飛入地政府統計部門負責統計。統計范圍包括“飛地經濟”項目產生的固定資產投資、產值、增加值、營業收入、進出口總額和其他經營性收入等各項經濟指標。在市（縣、鄉、鎮）考核時相關統計指標在稅收分享期內分別按全額計入飛出地和飛入地市（縣、鄉、鎮）;在市（縣、鄉、鎮）資料對外公布使用時相關統計指標按財稅收入地方留成分成比例進行拆分，分別計入飛入地和飛出地。

三、相關鼓勵政策

（一）資金政策

一是積極申請國家支持東北振興新動能培育、創新鏈整合、老工業基地搬遷改造、社會事業等各類中央預算內投資及財政資金，優先支持“飛地經濟”園區項目。二是中央財政支持沿海經濟帶專項資金、省本級支持遼西北園區基礎設施3億元專項資金、支持遼西北10億元產業發展專項資金及支持縣域經濟10億元資金，優先支持“飛地經濟”園區項目。三是整合涉農資金，對“飛地經濟”園區農產品深加工龍頭企業等項目，在原料供應基地建設、加工、流通及農村電商等方面給予重點支持。四是優先安排省本級交通專項投資，重點支持“飛地經濟”園區與路網連接道路等交通基礎設施建設。

（二）金融政策

一是支持合作雙方共同出資設立投融資公司，充分發揮省產業（創業）投資引導基金、沈陽經濟區產業投資基金引導作用，支持“飛地經濟”園區探索“產業+基金”模式。二是支持市級銀行、保險等金融機構加強在“飛地經濟”園區設立分支機構的規劃布局。首先，鼓勵各銀行機構加大對“飛地經濟”企業融資、項目儲備的信貸支持，推廣循環貸、展期續貸、年審貸款等產品。其次，充分發揮省擔保集團擔保、再擔保征信服務功能，適時推廣資產抵押、知識產權質押等擔保方式。最后，支持在政府性融資擔保機構空白的縣域“飛地經濟”園區新設立注冊資本1億元（含）以上的政府性融資擔保機構，鐵嶺、朝陽兩市新設小額貸款公司，注冊資本下限為5000萬元。

（三）土地政策

一是利用已完成的圍填海存量，優先支持沿海“飛地經濟”園區建設，發展海洋經濟。二是大力發展土地儲備專項債券，積極爭取國家擴大給予遼寧省的發行額度，在嚴格項目審查、防范資金風險的同時，優先收儲“飛地經濟”模式下的園區低效用地，促進盤活存量土地資源。三是創新規劃管理方式。對“飛地經濟”涉及的園區項目用地，在當地計劃指標不足的情況下，在全省范圍內統籌年度計劃指標予以重點傾斜保障。四是鼓勵產城融合。在合理范圍內，允許園區內規劃建設部分居住用地，為企業員工解決居住問題。

（四）優化營商環境

一是全面落實國務院要求，復制自貿區政策在“飛地經濟”園區推廣。優化行政審批流程，進一步提升審批辦結效率。二是“飛地經濟”園區統一組織規劃、環評等各項評估評審，區域內項目共享區域評估評審結果。三是鼓勵“飛地經濟”園區內企業申報遼寧名牌產品，加大支持園區內企業質量精準幫扶力度。在稅收分享期內，飛入地企業變更各種資質、品牌等，免收相關行業事業性收費;既有企業可以保持原飛出地企業名稱、各種資質、品牌等。四是對于“飛地經濟”涉及的園區用地，開展勘測定界、征地補償安置等前期準備工作，開啟綠色通道。采取容缺受理方式對申請用地材料進行審查，實現在最短時間內完成用地審批程序，保障園區用地需求。

（五）人才鼓勵政策

一是根據“飛地經濟”發展需要，指導當地職業培訓機構大規模開展相關職業（工種）的職業技能培訓，將符合條件的急需緊缺工種納入職業培訓政府補貼范圍。二是積極為“飛地經濟”各類企事業單位、研發機構引進人才提供政策支撐。在稅收分享期內，對引進人才所繳納的個人所得稅飛入地所得部分，由受益財政全額獎勵給納稅人，并落實各項引進人才生活保障待遇。三是“飛地經濟”各類企事業單位、研發機構在遼寧成功設立博士后科研工作站、省創新實踐基地的，按照規定給予10萬—15萬元經費資助。給予其新招收的博士后研究人員每人10萬元生活補貼。

四、考評獎勵機制

將各市“飛地經濟”園區建設情況納入績效考核，從2019年起，每年底由省政府督察室會同省直相關部門，對產業園區當年實現利稅總額增加值、當年完成固定資產投資、單位面積利稅額、規模以上工業增加值四個方面進行考核，匯總排序后予以通報。對排名靠前的“飛地經濟”園區給予獎勵資金，用于園區提高經濟運行質量、開展基礎設施建設、精準招商引資、促進產業升級和新舊動能轉換等;對在園區建設、招商引資做出貢獻的機構個人給予獎勵。

（作者單位：遼寧省信息中心）