鞏固優化營商環境最重要的成果

任啟明

2019年10月經黨中央、國務院批準，國家發展改革委、商務部正式印發了《市場準入負面清單（2019年版）》（以下簡稱《清單（2019年版）》）。此次《清單（2019年版）》的正式發布，是我國繼續深化改革，轉變政府職能的體現，是優化營商環境的進一步重要舉措，對貫徹落實、完善優化市場準入負面清單制度，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用具有重要意義。

一、《清單（2019年版）》的發布是全面實施市場準入負面清單制度的體現

黨的十八屆三中全會提出“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。市場準入負面清單是統一的市場準入制度的實現載體，而以市場準入負面清單為基礎的市場準入負面清單制度則是一項系統工程。在《市場準入負面清單（2018年版）》（以下簡稱《清單（2018年版）》）發布時，國家發展改革委的領導同志就指出，要建立清單動態調整機制，將按照有關工作安排，研究制定清單動態調整工作方案，明確和細化清單調整頻次、方式、流程，通過動態調整機制進一步縮減清單事項，優化清單結構，推動市場準入不斷放寬，增強清單事項的科學性、規范性和權威性。

自《清單（2018年版）》正式發布至《清單（2019年版）》正式發布，短短10個月的時間之中，國家發展改革委經過實地調研，征詢市場主體意見，針對各部門、地方的清單調整意見，與各需要調整的清單事項的主管部門的反復溝通，并邀請研究機構等第三方進行具體事項的研討與論證等多個環節，在《清單（2018年版）》基礎之上，正式發布《清單（2019年版）》。可以說《清單（2019年版）》的修訂并非僅僅是每年例行工作、“形式文章”，而是在準確把握市場準入負面清單制度的功能與定位，積極回應市場發展與管理需求，對我國市場準入管理的進一步有效探索。

（一）本次修訂多方共同參與，創新了清單修訂工作的協同機制

自2018年12月市場準入負面清單正式發布，國家發展改革委和相關研究機構就前往天津、內蒙古、吉林、陜西、山東、廣東等多個地方進行調研，在調研的過程中，多次與市場主體座談，在座談中了解了市場經營者對市場準入環節改革需求，整理了針對市場準入負面清單的制度建議。此外，在清單實施以來，國家發展改革委、商務部還通過各種渠道匯總市場主體的意見與建議。市場準入負面清單制度，是堅持社會主義市場經濟改革方向，把激發市場活力同加強市場監管統籌起來，構建市場開放公平、規范有序，企業自主決策、平等競爭，政府權責清晰、監管有力的市場準入管理新體制。在清單修訂工作中，首先聽取市場主體的意見和建議，積極調研市場需求，正是市場準入負面清單制度實施的內在要求，也是市場準入管理制度的目標所在。

在充分發揮市場主體積極性的同時，本次清單修訂過程之中，還特別關注各地區、各部門對清單制度的反饋。在清單修訂中，國家發展改革委除赴各地區調研外，還組織了各省匯總清單修訂建議，并經過多方評估，在《清單（2019年版）》中把各地區意見反映了出來，增列了部分地方事項。同時，各部門作為清單事項的主管機關，是如何發揮好政府作用的關鍵所在，在《清單（2019年版）》的修訂過程之中，國家發展改革委、商務部多次與各部門就清單的修訂需求、需要修訂的清單事項等進行充分的溝通與交流。并在《清單（2019年版）》之中，特別增加了主管部門一列，進一步確保列入清單的事項權力明確、責任明晰，一方面有利于市場主體平等進入市場，另一方面也為政府部門對市場的有效監管厘清了邊界。

（二）本次修訂延用清單結構，優化了清單的穩定性和適應性

市場準入負面清單制度的功能與價值之一，就是通過優化和整合我國在市場準入環節的管理措施，將其匯集于一張清單之中并向市場公布，穩定市場主體的預期。可以說“穩定性”是市場準入負面清單制度的核心要義。

從結構上看，《清單（2019年版）》延續了“說明”“清單”“附件”三個部分的基本結構，在清單之中，則延續了“禁止準入類”和“許可準入類”兩大部分，“地方許可措施”一項欄目。從內容上看，《清單（2019年版）》實現了85%以上的事項的穩定與連續。此外，《清單（2019年版）》還繼續就強化清單自身的定位與功能的審查與梳理，力求做到屬于清單范圍的應該列入清單，不屬于清單定位的事項則應當移出清單，以保證市場準入負面清單制度的精準適用。如在本次修訂過程中，有一些措施即因為不符合清單定位要求而與主管部門協商后移出清單，這包括“制造、更新改造、購置、進口的從事捕撈作業的船舶強制檢驗”“全國糧食流通及倉儲、加工設施項目審批”“船舶安全檢驗證書核發”等。市場準入負面清單制度是針對市場主體進入相關行業、領域業務展開經營的管理機制，其核心在于針對市場主體進入我國境內市場的經營性活動，屬于經濟規制的內容。通過清單修訂將大量社會規制、國家安全規制等其他目標的規制移出清單，一方面精準了清單的適用范圍，另一方面也更加確保了清單的穩定性與連續性。可以說，這些做法，對市場準入負面清單制度形成與發展具有重要意義，對穩定市場主體預期也具有重要價值。

但是市場經濟的發展并非靜態的，如何有效的回應市場發展的變化，有效規范市場監管的變化，提升市場準入負面清單制度的“適應性”，也是市場準入負面清單制度的應有之義。對此，本次清單在根據清單定位對清單事項進行刪減之外，還針對市場需求進行了增減調整。

有觀點認為，市場準入負面清單應該越薄越好。這實際上是對市場準入負面清單制度的誤解。作為準入規制的市場準入制度，對其評價的核心標準，應該是與市場發展需求以及政府服務功能相匹配。在本次清單修訂過程之中，通過充分的調研與溝通，我們發現在現行市場階段，一些行業和領域急需更為有效的市場管理。為此，本次修訂中增列了“地方資產管理公司”“幼兒園”等方面的事項。

當然，從加強事中事后監管，放開市場準入的原則來看，根據市場發展狀況，對充分市場化的行業、領域、業務進行進一步放開也是根據市場發展進行清單調整適應的體現。為此，在本次修訂中，《清單（2019年版）》移除了諸如“禁止成立涉外婚姻介紹機構、禁止從事或變相從事涉外婚姻介紹業務”等事項。在這些行業領域之中，充分尊重市場配置的基礎作用，將市場管理的重點從事前轉移到事中事后上來。

二、《清單（2019年版）》是我國繼續深化改革，轉變政府職能的體現

市場準入負面清單制度就是要改革我國政府傳統過多依賴于事前市場監管的監管理念，放寬市場準入的管理措施，將“正面清單”式的市場管理措施轉變為“負面清單”式的市場準入監管機制。因此，從這個意義上來看，市場準入負面清單制度從屬于我國繼續深化改革、轉變政府職能的總的要求之下。

（一）吸收“放管服”改革措施，有助于市場主體明晰改革成果

具體到清單的制定與修訂之中，就要求清單要與“放管服”改革進展密切聯系在一起。“放管服”改革是黨和國家為進一步深化改革，尊重市場基礎配置作用，優化政府服務職能的重要改革舉措，其中涉及到政府管理的各方面，就市場領域而言，有市場準入環節的管理措施，也有事中事后監管措施，同時也包括政府服務措施等。在《清單（2018年版）》制訂之時，就對我國“放管服”改革之中涉及到市場準入環節的改革措施進行了總結與反應。在《清單（2019年版）》的修訂之中，也及時地與“放管服”改革進行了聯動性的修改。如本次清單根據“放管服”改革進展情況放開了“假肢和矯形器生產裝配企業資格的認定”“長江駁運船舶轉運海關監管的進出口貨物審批”等管理措施。

通過修訂對放管服改革中涉及市場準入環節的措施進行刪減，一方面是深化改革、轉變政府職能的體現，另一方面，將分散發布且散見于不同文件之中的改革措施，通過一份清單的方式呈現出來，也有益于市場主體能夠更為清晰、明確的了解到改革成果，享受市場改革的紅利。

（二）增設“事項編碼”與“主管部門”，有利于進一步推動政府部門轉變職能

同時，把握市場準入負面清單制度也需要將目光放在整體市場管理體制的改革之中。2019年9月，國務院發布了《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》。其中明確，要“堅持放管結合、并重，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來，落實監管責任，健全監管規則，創新監管方式”。市場準入負面清單制度，正是整體性地將政府對市場的監管從事前審批向事中事后監管轉變。這就意味著：第一，市場準入應當在公平、透明、公開的基礎上進一步放寬，轉變政府職能;第二，在市場準入環節，審批部門也應當明確、公開與透明。為此，《清單（2019年版）》增加了兩個新的欄目，即“事項編碼”與“主管部門”。事項編碼，使得市場準入管理措施，尤其是許可準入類措施，一個事項對應唯一一項編碼，有助于形成統一的審批數據庫，充分利用和發揮現代科技手段，依托政務云，做到從源頭上依法管理政府的審批權限。而“主管部門”的公布則有利于明確監管權限。市場準入負面清單制度的建立原因之一，就在于傳統上，我國在市場監管之中存在政府部門職能不清、重疊等問題。將主管部門列出，一方面有利于市場主體清晰地獲知市場準入的政府服務部門，另一方面也有利于從整體上、宏觀上把控我國市場準入的管理情況;最后，放開市場準入，并不意味著不進行市場管理，而是應當更多地以事中事后監管進行更為有效的管理。這也就意味著，配合加強事中事后監管的改革，真正做到市場準入負面清單制度放開，就在于事中事后監管環節規范和加強。唯有如此，才能夠真正做到轉變市場職能，發揮市場基礎配置作用和更好地發揮政府作用。

三、《清單（2019年版）》的發布是我國優化營商環境的進一步重要舉措

市場準入負面清單制度也是在市場準入環節進一步優化營商環境的體現。2019年10月國務院制定了《優化營商環境條例》。根據條例第2條的規定，“營商環境”是指企業等市場主體在市場經濟活動中涉及到的體制機制因素和條件。優化營商環境，正是對企業等市場主體在市場經濟活動中涉及到的體制機制因素和條件的優化。對于我國現階段的目標，正是持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度的減少政府對市場活動的直接干預，加強和規范事中事后監管，著力提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本，更大激發市場活力和社會創造力。

優化市場在市場經濟互動中涉及到的體制機制因素和條件，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度的減少政府對市場活動的直接干預，大力激發市場活力和社會創造力，這些目標的基礎和前提正在于首先讓市場主體能夠平等、開放地進入市場之中展開經營。因此可以說優化營商環境的前提就是市場準入機制的優化。《清單（2019年版）》修訂中移出、放開了部分管理措施，意味著相應市場準入環節的放開，正是從源頭上改革市場準入的制度和機制因素，進一步優化營商環境。

在《清單（2019年版）》修訂中，還針對相關措施進行了修訂，如“收購珍貴及限制收購的林木種子、采集或采伐國家重點保護的天然種質資源審批”修訂為“采集或采伐國家重點保護的天然種質資源審批”，實質上相當于取消了“收購珍貴及限制收購的林木種子審批”，放寬了市場準入，優化了營商環境。再如“客運、貨運道路運輸經營許可;道路客運班線許可”修訂為“道路旅客運輸許可、道路貨運經營許可（不包含總質量4500千克及以下普通貨運車輛從事普通貨運經營）”、“危險貨物為運輸許可”，實質上相當于取消了“使用總質量4500千克及以下普通貨運車輛從事普通貨運經營”的審批，放寬了市場準入的限制，進一步優化了營商環境。

除了這些實質上放寬市場準入的修訂之外，也還有部分措施，根據法律法規的表述進行了更為精準的修改，如“專利代理機構注冊證的頒發”修改為“專利代理機構執業許可證的頒發”，系根據《專利代理條例》的原文表述的修訂。“經營勞務派遣業務許可”修改為“勞務派遣經營許可”，系為了與《國家政府服務事項基本目錄清單》事項名稱保持一致。這些細節的修訂，對于保證市場準入負面清單制度的嚴肅性與標準型具有重要意義與價值，同時，對于使市場主體能夠更為清晰、明確的明晰市場準入環節的管理措施也具有重要意義與價值。

總體上看，《清單（2019年版）》的發布，實現了市場準入負面清單制度中“一年一修，動態調整”的目標，確立了市場準入負面清單修訂的工作機制，為推動進一步深化改革，轉變政府服務職能，進一步優化營商環境都具有重要的意義與價值。當然，也應該認識到，市場準入負面清單制度的全面實施，不僅依靠于清單的修訂，更在于強化責任與具體落實。通過動態調整機制，定期發布清單修訂版本，通過完善清單結構，精準適用范圍，保持清單穩定性與適用性，將市場準入負面清單制度“立”起來。但是，在將清單“立”起來外，真正實現清單之中“非禁即入，非限即入”的制度目標，也還需要配合以針對清單之外的市場準入監管措施的全方面梳理，針對清單之外的實質性禁止、限制市場主體進入市場的變相許可，變相禁止問題的全面清查。

因此，可以說作為一項制度創新，《清單（2019年版）》的發布，既是市場準入負面清單制度自2018年全面實施以來的周年禮，也是市場準入負面清單制度走向全面實施的成年禮。進一步深化改革，進一步優化營商環境，未來的探索道路還很長，《清單（2019年版）》的發布，無疑為未來的探索與發展奠定了非常堅實的基礎。

（作者單位：中國政法大學）