瀾湄產能與投資合作的成效、機遇及政策建議

韋斯斯

國際產能合作是“一帶一路”建設的重要內容和實體支撐，深入開展國際產能合作是“一帶一路”建設走深走實、行穩致遠的關鍵。瀾湄國家產能與投資合作（以下簡稱“瀾湄產能合作”）作為瀾滄江—湄公河合作的重要支柱，是瀾湄合作最初重點擴展的領域。隨著瀾湄國家產能合作聯合工作組機制的啟動，瀾湄六國產能合作步入了新的發展階段，成為“‘一帶一路進程中次區域合作的典范”不斷取得務實成效，迎來新的發展機遇;但同時，隨著瀾湄國家交往逐漸頻繁，受多種因素制約，地區間摩擦及風險也逐漸凸顯，瀾湄產能合作面臨諸多挑戰。基于此，本文將總結瀾湄產能合作中業已取得的成效，在分析該機制面臨的多重機遇與挑戰的基礎上，對推進瀾湄國家產能與投資合作提出合理的政策建議。

一、瀾湄國家產能與投資合作的成效

長期以來，我國與瀾湄五國（柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南）一直保持著密切的經貿合作關系，國際產能合作具備一定基礎。在中國—東盟自貿區和大湄公河次區域經濟合作深入開展的前提下，隨著瀾湄合作機制建立，經過六國協同努力，次區域內產能合作取得長足進展，主要成效體現為以下三個方面。

（一）次區域產能合作規模和質量不斷攀升

第一，次區域內部貿易投資增量較大。根據聯合國經社理事部統計，中國和瀾湄五國貨物貿易進出口關系變化呈現如下特點：一方面，中國與瀾湄五國的貿易關系更加緊密。中國成為柬埔寨和緬甸、越南的最大進口國，是老撾、緬甸的最大出口國。另一方面，柬老泰緬越五國之間的貿易關系也獲得充分發展。泰國成為老撾第一大進口國、柬埔寨第二大進口國;越南是柬埔寨和老撾的第三大出口國等等。瀾湄六國之間日益密切的貿易往來，為六國的產能和投資合作打下堅實的基礎。整體來看，中國和瀾湄五國的進出口貿易占比、中國在該地區的直接投資量和占比如表1所示。

根據表1，目前，我國是柬埔寨、老撾、緬甸的第一大外資來源國，是泰國、越南的重要外資來源國。在六國日益密切的貿易投資往來基礎上，中國在瀾湄合作機制下有力推動著次區域貿易發展：2015—2017年，我國直接投資流量從每年22.1億美元增至36.5億美元，增長了65%。工程承包新簽合同額由每年159.9億美元增至192.1億美元，增長了20%。2018年，中國同瀾湄五國貿易額達2615億美元，比三年前增長30%以上;中國對湄公河國家直接投資存量達322億美元，比三年前增長近60%。持續擴大的中國投資規模成為瀾湄國家經濟增長新動力。

第二，瀾湄多層次對話合作機制建設不斷深化。2018年1月，瀾湄合作第二次領導人會議發表了《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃（2018—2022）》（以下簡稱《五年計劃》）重要合作文件?！段迥暧媱潯泛w20多個合作領域，并將“3+5”合作框架升級為“3+5+X”，進一步拓展合作領域，得到湄公河國家領導人的積極響應。首次領導人會議上提出的45個早期收獲項目和之后在第二次外長會期間提出的13個合作倡議，目前大多已完成或取得實質進展。

第三，瀾湄重大合作項目不斷推進。瀾湄五國境內，由中國主導投建的柬埔寨西哈努克港經濟特區、老撾萬象塞色塔綜合開發區、越南龍江工業園正順利開展;在我國，深圳—海防經貿合作區、泰中羅勇工業園等產業園區也順利建設中，為中國企業擴大對瀾湄五國投資提供了良好平臺。此外，緬甸皎漂經濟特區也正在籌建。六國開展了鐵路、公路、水電站、經濟開發區建設等近30個大型項目，使瀾湄產能合作從概念變成現實。

（二）“瀾湄特色”塑造次區域新型國際關系典范

瀾湄產能合作創造了令人矚目的“瀾湄特色”。其一，“瀾湄效率”和“瀾湄速度”顯示出次區域國家間的共識互信。自2016年3月首次領導人會議至2018年初，瀾湄產能合作迅速在多領域取得豐富成果，會議上確定的45個早期收獲項目全部按計劃推進，50億美元產能合作專項貸款超額完成。其二，瀾湄產能合作契合各國產能需求。我國優質產能與瀾湄五國產業基礎具有很高的互補性。目前，在各國經濟發展規劃基礎上，瀾湄六國對產業發展、尤其是對制造業的發展規劃不謀而合。其三，瀾湄產能合作形成了“領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與”的格局。按照政府引導、多方參與、項目為本的模式，瀾湄產能合作切實響應王毅外長“不做高大上的‘清談館、要做接地氣的‘推土機”理念，建設以合作共贏為特征的新型國際關系典范。

（三）基于國情的特色產能合作項目建設

瀾湄各國國情迥異，中國與瀾湄五國的產能與投資合作也各具特色。例如，中柬在產能合作領域，特別是農業、能源、交通等領域高度互補。中國對老撾投資主要領域包括水電、礦產、農林、家電和車輛組裝以及服務業等。中緬產能合作范圍較廣，涉及水電、礦產、農業、紡織業、房地產業、酒店、零售業等多個領域;作為與中國“一帶一路”倡議對接的重點板塊，泰國“經濟走廊”建設為中泰產能合作創造良好契機;中越產能合作則將重點關注電力產業、建材業、電子制造業和輔助工業等領域。

二、瀾湄產能合作的機遇和挑戰

（一）面臨的機遇

一是中柬在完善軟硬件設施配套方面潛力較大。柬埔寨長期施行“四角戰略”，經濟重點關注農業生產、私人經濟、基礎設施建設及人才培養，這些都是將來我國與之開展產能合作的重點方向。此外，隨著我國企業對柬投資和游客赴柬旅游增量迅速，在推動金融合作，提高經貿合作便利化水平等方面，中柬存在較大合作空間。

二是中老圍繞重點基礎設施建設合作前景可期。老撾近年來大力推進“變陸鎖國為陸聯國戰略”和“過境服務中心戰略”，為中老產能合作提供新契機，有望與我國圍繞中老鐵路和衛星等相關產業及領域開展合作。此外，老撾政府有較強的金融貨幣避險需求，這無疑有利于我國進一步加強對赴老投資和產能合作項目的金融保障，為重點項目實施提供更強金融支持。

三是緬方推動“中緬經濟走廊”建設的積極性提升。通過規劃與建設“中緬經濟走廊”，緬甸有意加強與我國的發展協同規劃，同時推動戰略項目及“短平快”中小項目合作。以此為契機，中緬有望合力推動在鐵路、公路、橋梁、工業園區、邊境經濟合作區、皎漂港（經濟特區）、機場等重大項目合作，提高兩國產業合作水平;同時，在緬甸民盟政府急于改善民生的背景下，通過加強中緬在農副產品種植與加工制造業、中小基礎設施建設等有利于緬甸民生發展領域的合作，為中緬合作奠定良好的社會環境和民眾基礎。

四是中泰在產業規劃對接方面大有可為。近年來，泰國政府大力推展東部海岸線經濟走廊計劃，希望通過吸引外資、推動大型基建等項目，提升泰國產業結構，促進泰國經濟可持續發展。我國與泰國在基礎設施建設、交通與物流倉儲、自動化和機器人、醫藥、生物、高端旅游等多項產業上有望對接合作。雙方在協調產業規劃，提升“政策溝通”和“設施聯通”水平等方面有很多“共同語言”。

五是我國產業優勢為中越產業合作提供新動力。我國在農林水產等領域和奶制品、大米、豬肉、生禽、水果等產品具有明顯優勢;此外，我國高科技、環保、綠色經濟等行業發展也得到越南重點關注，為中越雙方企業在基建、交通運輸、環保、綠色能源、技術轉移、應對氣侯變化、跨境勞動管理等領域合作提供了強勁動力。在此基礎上推動兩國金融機構為條件成熟的合作項目提供融資支持，也有利于進一步豐富中越金融合作。

（二）主要困難和挑戰

一是合作基礎和模式猶存不足。首先，瀾湄五國經濟發展水平限制了產能合作的規模、水平和強度。目前瀾湄產能合作規劃中，資源開發和基建等大項目占比較大，對合作雙方融資及管理提出較高要求，由此，當地經濟基礎支持不力、基礎設施相對落后、配套服務不足等問題逐步凸顯。

其次，產能合作次區域性規劃協調不足。一方面，瀾湄五國產業發展存在同質性競爭，合作意愿和空間有限;另一方面，我國與瀾湄五國產能合作能力與認知水平有差異，影響政策協調和市場引導效果。目前六國參與企業以中小企業為主，整體企業能力較弱，難以迅速打開局面、樹立合作典范。此外，中企在湄公河國家投資行業多、統籌難，尚未形成合力。

此外，園區發展存在投資回報周期長、收入來源相對單一的問題。這其中，羅勇工業園、西港特區開發時間最長，建設水平相對成功，但由于大部分收入再次投入新園區開發建設，目前尚未形成可觀利潤。

二是政治互信和合作機制效率不高。瀾湄六國經濟在資源稟賦、產業結構等方面相近，普遍存在較強的對外防范。同時，六國間存在一些歷史遺留糾紛及現實利益分歧，這些因素均有所削弱瀾湄六國在共同推進產能合作方面的誠意和力度。此外，作為最復雜的國際流域之一，湄公河流域內多項區域合作機制發展規劃步伐不一、相互影響，多邊合作效率難以提升，不利于參與國與瀾湄合作形成良性互動，可能對瀾湄合作形成一定干擾。

三是內外挑戰交織稀釋合作成效。區域內外挑戰主要體現在以下幾個方面：其一，安全風險較突出。湄公河流域多民族語言、文化、宗教混雜，部分區段跨國犯罪與恐怖主義活動頻發。其二，當地民意有所反彈。美歐等西方國家常以非政府組織之名，行干預湄公河國家內政之實，誘導當地民意抵抗對華合作。其三，外部競爭趨于激烈。湄公河流域是大國競爭激烈地區，除中國外，美國、日本和歐盟均是其外部影響主要來源，近年來韓國政府也開始有所行動，使得湄公河地區機制競爭不斷激化。對于域外國家在本地區的滲透和干涉。湄公河國家雖保持警惕，但也并不希望全面倒向我國，有時在一些具體合作項目上可能出現立場反復等問題。

三、推進瀾湄國家投資與產能合作的政策建議

瀾湄產能合作作為瀾湄合作的優先領域之一，對次區域發展、民生改善和民心相通都起著重要作用。因而，在實踐中探索更高質量的發展路徑對于推動瀾湄國家產能合作具有重要意義。創新高質量發展路徑的總體思路應把握四條主線：一是企業主體;二是綠色永續;三是開放平衡;四是互利共贏。

（一）加強政策溝通與協調

在產能合作過程中共同塑造正面、積極的“瀾湄意識”，促進相互理解與包容。首先，營造瀾湄區域包容向上的人文氛圍。充分引導智庫、媒體、非政府組織等非政府行為體發揮積極作用;其次，構筑人與自然和諧共生的環境安全觀念。鼓勵大型企業進行節能環保研發、參與社區環境治理，共同維護流域生態系統與經濟協調發展;第三，開展聯合研究。中投公司與各國共同開展聯合研究，從優化投資營商環境、促進各國產業優勢互補等角度提出建議，為進一步深化瀾湄產能合作提供參考。

（二）夯實合作機制建設

首先，切實發揮瀾湄國家產能合作聯合工作組溝通、協調、督促等綜合作用。通過定期召開聯合工作組會議，對產能合作規劃進行提案、統籌及跟蹤落實。其次，推動成立瀾湄產能合作促進聯盟。在聯合工作組的指導下，以各國執行機構為初創成員，創立瀾湄產能與投資合作促進聯盟，承擔瀾湄產能合作工作組的日常工作，并逐步拓展聯盟成員。此外，推動建設瀾湄產能與投資合作促進網站。整合建立瀾湄各國信息共享和服務平臺，及時發布各國產業政策、市場需求、項目合作及風險提示等信息。平臺將發揮以下重要功能：第一，整合瀾湄各國分散、獨立的政策信息。第二，線上發布瀾湄六國產能與投資合作促進活動、研究報告及數據，打破傳統信息媒介的局限性。第三，形成瀾湄國家產能合作項目信息庫。第四，以國際經濟走廊建設帶動瀾湄地區經濟發展。

（三）加快“多國多園”產能合作園區建設

湄公河國家總體處于工業化初期，在農業現代化、產業結構升級等方面對瀾湄產能合作抱有較高期待。我國可考慮推動瀾湄各國共同研究建立“多國多園”發展新模式，創新推動產業園區發展，促進各國政府間園區建立聯系、支撐和協調機制的有效對接。以產業園區建設搭建產能合作平臺，有利于系統推進區域產業與產能的深度融合，推進重點領域合作，給予重點行業更多優惠。可考慮給予參與瀾湄合作中企以政策優惠，包括在勞務、稅收、管理等方面的優惠條件。通過形成瀾湄國家“多國多園”合作園區清單，為園區企業相互交流項目信息和招商引資提供便利。通過重點加強在基礎設施、電力能源、建材、工程機械、輕工業紡織等勞動密集型產業領域的合作，“多國多園”產業園區發展新模式將積極構建區域價值鏈，提升區域產業關聯度，從而實現產業、資源、資本、技術和市場的全面融合。

（四）建立人才培養新機制

通過能力建設項目開展，研究進行金融支持瀾湄國家產能合作及產業發展方面的培訓?？蓮囊韵聨讉€主題出發：一是開展園區培訓項目，為瀾湄六國產能合作搭建經驗分享和信息交流平臺。二是加大非通用語言人才的培養力度。三是加快培育面向全球化綜合高級人才。瀾湄產能合作推進需我國在人才領域“軟實力”的強力支撐。四是提高青年“雙創”能力，激發青年創新性人才活力，壯大瀾湄產能合作科技后備力量。

（五）建立健全風險防控機制

第一，建立風險防控預案。六國需事先協調，對大規模產能合作推進后可能產生的負面影響做好預案。第二，加強立法保護。一方面，完善我國相關法律。借鑒美日等發達國家法律建設經驗，明確企業境外投資的服務管理機構設置，以法律形式確定政策性保障措施，也為政府為企業提供扶持性政策提供法律依據。另一方面，加強我國與所在國政府間聯系的開展和落實，以政府信用提高履約效率、降低企業風險，保障產能合作順利推進。

（六）加快金融支撐體系建設

研究設立瀾湄產能合作基金。目前由中投公司按市場原則推動設立中國—東盟基金，吸引域內外企業、金融機構參與基金設立。未來爭取依托該基金，設立瀾湄國家產能合作子基金，重點關注、參與瀾湄區域投資合作。此外，瀾湄國家可繼續探討推動設立由各國有關企業、金融機構參與的瀾湄產能合作基金。而且，還可以推動瀾湄產能合作基金機制常態化。按照“政府引導、商業運作、多邊合作、互利共贏”原則，由聯合工作組牽頭協同相關國家政府部門、金融機構、相關企業參與瀾湄國家產能合作項目，發揮基金帶動引導作用，吸引更多市場資金參與合作，逐步建立完善的瀾湄國際產能合作金融支撐體系，為經濟走廊產能合作提供資金保障。

（七）提供綜合配套服務

第一，舉辦投資促進活動。以東博會、南博會以及中國其他省區的國際合作平臺為依托，共同舉辦瀾湄國家產能合作項目對接會等投資促進活動，幫助各國企業、金融機構對接合作需求。第二，加強生產性服務業與工業生產的互動融合，提升瀾湄產能合作效率，加強與全球價值鏈耦合。

瀾湄合作機制的成功創建是作為制度倡議方的中國和作為參與方的瀾湄五國基于各國利益與戰略考量共同促成的結果。經過三年發展，瀾湄產能與投資合作制度設計漸趨成熟，項目實施成效初現。盡管重重挑戰與機遇并存，依托瀾湄獨特的區域條件，瀾湄六國將不斷加強政策溝通與協調，在產能合作過程中共同塑造積極的“瀾湄意識”，通過切實發揮瀾湄產能合作聯合工作組效能，夯實合作機制建設，加大專業人才培養力度并健全風險防控機制，發揮瀾湄產能合作機制既有優勢和有利條件，對當前面臨的諸多問題和風險做好充分準備，并持續擴大瀾湄合作的國際影響力。