“一帶一路”基礎設施項目建設如何應對全球化競爭

高國力　申現杰

“一帶一路”倡議提出近六年以來，我國與沿線國家的基礎設施項目投資合作不斷增多，成為我國推進“一帶一路”建設的先行軍和主戰場。分析研判我國“一帶一路”基礎設施項目建設模式如何，是否能夠適應“一帶一路”沿線國家需求并取得信任，如何提升我國“一帶一路”基礎設施項目建設的全球競爭力，對于推動“一帶一路”從“大寫意”走向“工筆畫”、實現高質量發展具有重要意義。

一、國際上以美國、日本為代表的兩類對外基礎設施項目建設模式對比

（一）美國以附加嚴苛政治經濟條件為特點的對外基礎設施項目建設模式

美國的對外基礎設施項目建設很大程度上利用對外援助資金來實施。二戰后初期，美國對西歐國家采取的政府資金援助是要求西歐國家必須購買美國產品，以消化美國的過剩產能。20世紀70—80年代，則要求受援國必須進行私有化、市場化改革，以有利于美國資本的全球擴張。冷戰結束之后，美國的對外資金援助則更加強調民主、人權、非營利組織等制度形式，要求符合新自由主義的政治意識形態。以美國為主導的世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊開發機構，均采取含有附加條件的貸款模式，通常要求貸款國增加稅收、削減開支、提高利率、限制信貸、私有化、放松監管等，對借款國的經濟主權構成干預。

歷史上美國的對外貸款援助及其掌控的國際多邊組織對外援助不僅無助于發展中國家解決經濟問題，往往又增加了所在國負擔，如上世紀70年代菲律賓政府因接受世界銀行貸款及其附屬條件導致經濟崩潰，印度尼西亞接受IMF及其附加條件導致國內暴亂;上世紀90年代拉美國家的經濟危機也與美國政府強制其進行新自由主義的經濟改革有著密切的關系。總體上看，援助資金附加的政治經濟條件較為嚴苛、商業貸款利息成本相對較高，使得美國對外基礎設施項目建設模式難以取得發展中國家認同。

（二）日本以官方援助與民企投資相結合為特點的對外基礎設施項目建設模式

日本對外援助通常是先由國際合作銀行和貿易振興機構等組織對受援國的資源稟賦和產業布局做出全面評估，在此基礎上，由政府出面推動與受援國協商談判具體的援助項目，一般都是向受援國提供日元優惠貸款，重點推動援建基礎設施項目，然后由相關企業跟進投資并實施生產轉移。日本企業的直接投資可以給援助對象國帶來經濟社會利益，也有助于日本企業產能輸出以構建海外基地，獲取投資回報并完成全球價值鏈的布局。日本的對外援助資金方式逐漸從援助早期以無償援助為主轉變為優惠貸款為主，依托低息長期貸款對東道國基礎設施和民生項目建設予以支持。目前，低息貸款約占日本對外官方開發援助的85%，技術援助約占15%。

同時，日本也十分重視援助項目的監管和評估，外務省負責事前政策和方案評估，國際協力機構負責事后有效性評估，并形成評估報告向社會公開。日元貸款項目均采用國際競標模式，由于日本在項目援助過程中參與受援國法律制度、行業標準的建設，并對受援國人員進行培訓，比較有利于日本企業中標。鑒于公共基礎設施項目不容易實現盈利，為防止受援國遭受債務風險，日本往往采取綜合商業模式來實現盈虧的平衡，通過將虧損的業務和同一家公司旗下其他盈利業務相結合，實現其他盈利對虧損業務的彌補。

日本海外項目合作中一般比較照顧受援國的現實情況，既能以經濟援助為先導建立兩國政府層面的互信機制、密切雙邊合作，取得東道國政府對日本投資企業的支持乃至優惠政策，又能拉近與民眾的心理距離，增進民眾對于日本國家形象的認可度和對日本投資企業的親近感。總體上看，以政府開發援助為先導、資金相對低成本、實行國際化公開競標、采用綜合商業模式平衡盈虧，日本的對外基礎設施項目建設模式更容易得到發展中國家認可。特別是近些年日本提出的高質量基礎設施合作伙伴關系計劃更將與我國“一帶一路”基礎設施項目建設形成激烈競爭。

二、我國“一帶一路”基礎設施項目建設的主要特點

（一）“一帶一路”基礎設施項目合作建設具有較強的政府背景因素

我國提出的“一帶一路”倡議秉持共商共建共享和市場主導的合作原則，也不排斥政府力量的合理運用。“一帶一路”倡議下基礎設施項目建設形式主要分為企業自主建設、政府援建、援建與市場結合三種。在企業自主建設形式下，一般由沿線國家發布項目需求，中國企業參與投標，中標后與項目發包方簽署協議。資金主要由項目發包方解決，如申請亞投行、中國進出口銀行、國家開發銀行等貸款。一般而言，來自中國政策性銀行的貸款能占到項目總投資的80%—90%左右，而剩余的10%—20%一般由項目所在國出資。在政府援建形式下，一般中方負責項目建設的全過程直到竣工交付受援方使用，資金主要來源于中國政府無償援助、無息貸款或優惠貸款等。除了政府為主導的援建，中國企業也經常按受援方需求無償進行項目規劃建設，僅在后續運營配套上收取相應費用。在援建與市場結合形式下，企業在競標成功后，項目資金全部或部分來自于中國政府的優惠貸款或援助資金，采取“項目管理+工程總承包”管理模式。

（二）“一帶一路”基礎設施項目建設具有符合沿線國家國情、性價比高、包容性強、無附加政治條件等優勢

與歐美發達國家相比，我國“一帶一路”基礎設施項目建設模式具有三方面優勢：一是符合沿線國家國情。中國政府經歷過發展初期的資本、技術與經驗短缺困難，在“一帶一路”項目合作建設中可以借鑒沿海開放、西部開發等經驗模式，將有限的政府資金和技術用于滿足關鍵需求，在重點領域和區域謀劃實施一批重大開發項目，以撬動更多社會資本跟進投資，更加符合沿線國家國情。二是資金性價比高且不附加任何政治條件。依托共商共建共享機制，中國政府提供不包含任何政治條件的政府援助，通過無償援助、無息貸款或低息貸款等方式，推動沿線國家重大標志型項目的開發建設。中國對外貸款利率和期限相對優于歐美等西方發達國家，也將國內較為成熟的園區經驗和優勢產能推廣到沿線國家，為項目所在國就業、脫貧、醫療、教育等領域做出較大貢獻。三是包容開放性較高。與歐美印等國家排他性合作相比，中國“一帶一路”融資致力于為現有國際多邊機構提供有益補充，致力于構筑容納發達國家企業在內的第三方市場合作新模式，推動中國優勢產能、發達國家先進技術和廣大發展中國家發展需求有效對接。

（三）“一帶一路”基礎設施項目建設在國際接軌、市場化商業標準、風險防范、后續營利能力等方面存在不足

“一帶一路”沿線國家與中國政治經濟體制、市場運作機制、貿易投資政策、民族文化、適用法律、發展基礎等方面存在巨大差異，這使得我國開展對外基礎設施項目建設面臨很大的風險挑戰，主要存在以下問題：

一是慣性采取國內做法難以實現國際接軌。我國企業“走出去”開展項目合作習慣于采用國內運作模式，有些做法不符合國際慣例而又溝通宣傳不到位，造成一些負面的國際影響。

二是項目上急于求成而忽視市場化商業標準。由于部分企業急于“走出去”占領國際市場，行為有時偏離現存的市場化商業標準，如超低價競標，趕工期急于求成，缺乏透明的投資程序，不考慮必要的前期調研費用，對合同與法律的嚴肅性認識不夠，忽視與社會和環境責任準則的一致性和債務可持續性等。

三是項目經營中的風險防范能力不強。與發達國家相比，中國企業“走出去”歷史不長，易受國際視野不寬、國際法律不熟、國際人才短缺等因素的影響，對國際經營中的風險缺乏足夠理解，在應對債務、匯率、違約、價格、環保、政治等風險方面，存在防范意識不夠、市場化應對能力不強、事后利用國際法律救濟機制不足等問題，難以規避項目建設存在的可能風險。

四是對項目的后續營利能力關注不夠。部分企業在“一帶一路”沿線國家的公共基礎設施項目，僅僅注重項目建設過程中的貸款融資、項目建設和移交，而對項目的后續可持續經營較少關注。由于債務數額巨大，公共基礎設施項目一般又很難營利，項目所在國債務壓力加大，容易成為西方國家抹黑中國制造“債務陷阱”的把柄。

三、提升我國“一帶一路”基礎設施項目建設全球競爭力的對策建議

（一）引入歐美日機構加強第三方市場合作

深化與歐盟亞歐互聯互通戰略、日本高質量基礎設施合作伙伴關系的對接，擴大第三方市場國際合作的廣度與深度，在項目合作過程中保持透明規范操作，并允許歐美日等國家企業參與相關項目的競標，共同參與基礎設施項目規劃建設和運營，同時在項目融資過程中引入更多融資主體，降低中資占股比例，既可以分擔經濟風險，也可以分擔政治風險，還可以幫助中國贏得項目所在國及國際社會的信任。

（二）強化對國際通行市場化商業規則的遵守

按照市場化規則運作的原則，及時出臺我國企業境外參與“一帶一路”項目建設的準則要求，要求企業在海外項目投資合作之前必須進行政治經濟風險評估與項目可行性論證。借鑒國際通行的一般準則，明確制定關于透明的投資程序、與當地社會和環境責任準則的一致性、債務可持續性、國際仲裁、人口安置、生態與環境保護等領域的相關行為準則，倒逼企業自覺學習和遵守國際通行規則，強化企業對當地生態環保、就業提供、扶貧開發、教育等方面的社會責任。

（三）創新項目合作模式，規避當地債務風險

充分考慮項目建設過程中當地的財政收入能力和項目綜合開發運營的營利能力，將債務可持續標準等設置為債務紅線。借鑒日本交通企業集團在公共基礎設施開發建設中的綜合商業模式，鼓勵中國企業為項目所在國提供緩解債務壓力的綜合方案，實現公共基礎設施項目建設完成移交后項目所在國的自我造血式發展。同時也應對債務持開放包容態度，積極采取延期支付、引入新貸款者、綜合商業開發等多種方式，慎重實施項目債轉股方案，以免被冠以“新殖民主義、資源掠奪”之名授人以柄。

（四）提升我國媒體機構對外宣傳的感召力和影響力

強化中國媒體與境外當地媒體在項目合作、人員交流、資源共享等方面的合作，支持“一帶一路”沿線國家和地區新聞媒體建設，提升中國媒體多語種傳播的深度與廣度，提升項目建設信息發布的及時性、透明性，鼓勵“一帶一路”沿線國家媒體選用中國稿件。在內容報道上，要更多從人性、情感與普世價值領域對中國“一帶一路”的項目建設進行傳播，超越意識形態和政治體制的藩籬。借助開展與英、法等國第三方市場合作引進相關新聞媒體，增強境外媒體參與“一帶一路”項目宣傳的主動性和積極性，提升對中國“一帶一路”項目建設報道的透明度與客觀性。

（五）建立“一帶一路”政治敏感地區外交部聯合會簽審批機制

目前我國企業境外投資項目建設的管理部門主要涉及國家發改委、商務部、國家外匯管理局、國資委四個部門。現有企業境外投資項目審批機制過于強調經濟因素，缺乏政治因素的考量把控。因此，建議在“一帶一路”地緣政治風險較高地區的項目投資，將外交部作為管理部門納入審批流程，建立與其他經濟部門聯合會簽審批機制，加強對境外項目投資的政治風險評估，形成綜合考慮經濟、政治和外交等因素的可行性評價體系，避免由于忽視地緣政治和外交因素而帶來的項目建設風險。

（高國力，中國宏觀經濟研究院國地所所長、研究員。申現杰，中國宏觀經濟研究院經濟所助理研究員）