緊抓農業面源污染防范治理 推進淮河流域生態經濟發展

李秀香

淮河地處南北氣候過渡帶，是南北方的分界線，與長江、黃河一樣都被譽為中華民族的母親河。淮河干流全長約1000公里，流域面積27萬多平方公里。淮河流域包括湖北、河南、安徽、山東、江蘇5省40個地（市），181個縣（市），輻射人口1.65億，人口密度611人/km2（為全國平均人口密度122人/km2的4.8倍，居各大江大河流域人口密度之首）。2018年10月《淮河生態經濟帶發展規劃》（以下簡稱“規劃”）獲得國務院批復，至此淮河生態經濟帶發展上升為國家戰略。《規劃》以淮河干流、一級支流以及下游沂沭泗水系流經的地區為規劃范圍，規劃面積24.3萬平方公里，涉及江蘇、安徽、山東、河南、湖北5個省份的25個地市4個縣（市）。《規劃》的建設目標是將淮河生態經濟帶建成流域生態文明建設示范帶、特色產業創新發展帶、新型城鎮化示范帶以及中東部合作發展先行區，建成美麗宜居、充滿活力、和諧有序的生態經濟帶。但目前淮河生態經濟帶人口眾多，是我國農業生產的重要區域，農業面源污染依然嚴重。為了深入調查了解淮河流域面源污染治理情況，民建中央能源資源環境委員會組成多個調研組奔赴河南、江蘇、安徽等省市進行調研。通過多次召開座談會，調查走訪農業生產大戶、農業生產者，深入田間地頭、河岸、水域及農業生產區等實地進行調研，調研組對淮河流域面源污染治理情況有了比較全面的了解和認識，在廣泛聽取意見建議的基礎上，形成此調研報告。

一、淮河流域面源污染治理取得積極進展

淮河流域內日照時間長，光熱資源充足，氣候溫和，發展農業條件優越。淮河流域耕地面積1.9億畝，約占全國耕地面積的12%，是國家重要的商品糧棉油基地，也是國家糧食產能建設重點核心區，主要作物有小麥、水稻、玉米、薯類、大豆、棉花和油菜等。但與此同時，淮河流域的農業面源污染嚴重一直是該地區經濟騰飛的掣肘因素之一。農業面源污染主要是土壤中的農業投入品（化肥、農藥等）、未經處理的農村居民生活污水和垃圾以及分散式畜禽養殖產生的污染物等在降雨或灌溉過程中，經地表徑流、農田排水、地下滲漏等途徑進入水體，造成水體污染。值得強調的是，近年來，隨著國家生態環境保護力度加大，以及淮河流域各地方政府的積極努力，淮河流域農業面源污染治理取得了明顯成效，成績可圈可點。2018年全流域主要污染物化學需氧量和氨氮入河排放量分別為26.71萬噸和1.96萬噸，比2017年分別下降19.87%和27.82%。同年淮河流域重要水功能區水質達標率為70.8%，省界斷面水質達標率為51.7%，分別比2017年上升0.9%和7.9%。淮河流域農業面源污染治理工作主要有以下一些亮點：

一是扎牢法律與制度管理籠子。淮河農業面源污染之所以具有長期性，最重要的一個原因就是很多污染行為逃離了法制和制度的籠子。為此，國家和淮河流域地方政府在治理淮河面源污染問題時一直在牢牢抓住法制管理這個“牛鼻子”，邊立法邊規制邊落實。1995年8月8日國務院發布第一部流域性水污染防治法規就是《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確提出，1997年實現全流域工業污染源達標排放;2000年淮河流域各主要河段、湖泊、水庫的水質達到淮河流域水污染防治規劃的要求，實現淮河水體變清的治理目標。到2004年，前國家環境保護總局與河南、安徽、山東、江蘇四省人民政府分別簽訂了淮河流域水污染防治目標責任書，要求到2010年，淮河流域主要污染物質COD入河排放量削減到46.6萬噸，氨氮入河排放量削減到9.1萬噸。水利部在2017年、2019年分別下達了《水功能區監督管理辦法》和《關于印發2019年河湖管理工作要點的通知》等重要的管理辦法和規范性文件，強調對相關水功能區（包括淮河流域）監督管理要實行流域管理與行政區域管理相結合的強有力管理模式，使水功能區的污染防治工作得到強化。

二是建立協商合作平臺。2019年4月在江蘇淮安召開的淮河生態經濟帶省際聯席會議上，江蘇、安徽、山東、河南、湖北五省共同簽署省際協同推進合作框架協議，建立省際協商合作機制與平臺，建立省際聯席會議制度和市縣聯動推進機制，加快推動淮河生態經濟帶高質量發展。省際聯席會議按照江蘇、安徽、山東、河南、湖北五省順序輪流承辦，研究協調規劃實施中跨省的重大事項，原則上每年召開1次。此外，淮河生態經濟帶城市合作市長會商會成員為25市4縣，按照相關制度組織開展活動，城市合作市長會商會為城市合作決策機構，每年召開1次會議。再加上以前就成立的淮河流域水資源保護局（簡稱“淮河水保局”）、淮河水利委員會（簡稱“淮委”）等機構，共同為淮河流域協同預防和合作治理農業面源污染搭建了積極有效的工作平臺。

三是完善流域河湖長工作體系。近年來在淮委的大力推動下，淮河流域河湖長制度體系不斷完善。淮委制定了《淮河流域全面推進河長制工作指導意見》等一批制度。到2018年底，流域五省4級河長制體系全面建立，4級工作方案全部出臺，6項配套制度基本建立，縣級以上重要河湖“一河一策”編制完成。河南省把河長制、四水同治、百城提質、改善農村人居環境同水污染防治攻堅有機結合起來，統籌推進水污染防治、水資源管理和水生態修復與保護工作。2018年在河湖長制約束下，河南省河流監控斷面化學需氧量、氨氮和總磷濃度同比不斷下降;江蘇省淮安市關停化工企業30家，搬遷3家，重組6家，升級49家。所以河湖長制管理制度，為全面控制農業面源污染找到了制度管理的最佳路徑。

四是突破入河口監管瓶頸。入河口是淮河農業面源污染的最大源頭，由于入河口情況復雜，也是長期以來治理面源污染的瓶頸。近年來，中央政府及淮河流域各地政府加大了入河排污口復核、檢查和監督管理力度。2017年，淮委核查和監測入河排污口2319個，“飛檢（無人機監督檢查）”入河排污口708個（次），督促查處4個超標嚴重的入河排污口，實現淮河流域394個重要水功能區和51個省界斷面水質監測全覆蓋，及時發現并處置8條跨省河流省界斷面水質嚴重超標情況，對99家重點企業實施污染限排。2018年，淮河水保局監督監測入河排污口1326個（次），向地方環保部門和河長辦通報了12起嚴重超標排污情況，提出污染治理要求;核查入河排污3582個，完成了直管河道范圍內的56個入河排污口現場調查復核工作;聯合生態環境部華東督察局對江蘇淮安5個入河排污口開展監督監測，對1家排污企業進行現場檢查。目前，流域各省入河排污口整治已初見成效。

五是找準農藥化肥減量化途徑。國家高度重視淮河流域的農藥化肥造成的面源污染治理工作，積極督促淮河流域各省市加快農藥化肥減量化工作安排。河南、江蘇等地采取的“稻蝦共作”新模式，使用農業立體生態技術，既肥田又能降低水稻的病蟲害，大大減少了農用化肥農藥的使用量。河南省2018年籌措資金5.5億元，圍繞糧食生產，集中連片推廣綠色生態高效現代農業生產方式，推動化肥農藥減量增效。由表1所示的2015—2017年淮河流域各省農藥使用量及農用化肥施用量減少情況可知，除了河南省個別年份個別指標有增加外，其他4省所有指標均逐年下降，其中湖北省2017年農藥使用量同比下降6.65%，在5省中排位第一。

二、淮河流域面源污染治理中存在的問題及原因

隨著淮河流域人口增加和經濟的快速發展，淮河流域農業面臨污染治理依然存在很多不足和困難。2014—2017年淮河監測斷面中水質為Ⅰ類的斷面為零，普遍集中在Ⅲ、Ⅳ類水質。在2017年監測的180個淮河流域斷面中，Ⅱ類水質占比6.7%，Ⅲ類水質占比39.4%，Ⅳ類水質占比36.7%，Ⅴ類水質占比8.9%，劣Ⅴ類水質占比8.3%，詳細情況如表2所示。可見，淮河監測斷面中水質還有很大的提升空間。此外，局部地區黑臭水體情況還依然存在。2018年10月26日，江蘇省第二環保督察組向淮安市反饋督察情況，指出淮安市黑臭水體整治嚴重滯后，建成區列入整治任務的49條黑臭水體僅完成治理5條，未達到江蘇省工作要求，蘇州河、團結大溝等水體黑臭嚴重。2019年淮安市建成區共有黑臭水體51條，其中重度黑臭21條，輕度黑臭18條，季節性黑臭12條，總長164.3公里。

以上數據反映的淮河水質情況不理想，其影響因素眾多，但是農業面源污染未能得到根治是最為重要的因素之一。而農業面源污染未能得到根治，原因也眾多，最為重要的無非以下幾方面：

一是流域內地方政府農業面源防治的法規制度及標準尚不完善。雖然我國現有的法規對農用化學品污染防治作了一系列規定，如《環境保護法》《農業法》《基本農田保護條例》以及地方出臺的農業環境保護專門條例、規定或管理辦法等，但專門針對農業面源污染防治的法規體系仍然不夠完善。雖然農業農村部等部門關于農業面源污染防治的工作意見和實施方案都有，但是在國家立法層面專門針對農業面源污染治理的法律尚未出臺，地方政府關于農業面源污染治理、防范的制度、標準體系也需要完善。只有相關法律法規、制度體系和工作標準健全，才能真正根治農業面源污染問題。

二是農業傳統生產方式難以短期改變。面源污染的形成與農業生產方式直接相關。長期以來淮河流域是平原地區，農業生產經營規模較小，農民群眾環保知識缺乏，未能采用科學的種養殖方式，加上片面追求經濟利益，一方面過量使用農藥、化肥、除草劑和抗生素;另一方面，畜禽養殖缺乏規模化和規范化管理措施，很多養殖場所排放的廢水和糞便沒有經過集中處理，直接進入河流、湖庫，導致農村面源污染積累性問題嚴重，短期內徹底解決問題難度大，需要的人財物壓力大。此外，淮河流域現有的許多水利設施（特別是一些支流以及人工河道上的水利設施）已經失去抗洪和灌溉的功能，多成為內源污染的罪魁禍首和隱患。

三是小城鎮和農村人口聚集量大，生活污染治理困難。嚴格的環保政策管住了城市大中型企業工業廢水以及城市生活污水的排放，或實施了有效處理，而對于一些分散于鄉鎮的小型企業以及農戶的生活污水（垃圾）卻難以有效監管和控制。淮河流域的人口約1億人在鄉鎮居住和生活。如此多的農村人口生活在幾乎沒有較大落差的平原地區極易造成面源污染和內源污染的積聚，一旦物理、化學及環境條件成熟，即會對中下游地區的水體造成災難性破壞。

四是局部地區多頭管理依然存在，管理缺乏深耕細作。淮河流域一些省市的個別部門，環境保護認識不到位，且疏于協調，致使環境保護責任落實不到位。2018年5月，宿遷市263專項督查組接到群眾舉報，流經洋河新區洋河鎮的水道中溝水體黑臭，嚴重影響居民生活。督查組現場發現，水體顏色趨于奶白色，距離很遠就聞得見陣陣惡臭味。洋河鎮相關負責人以行政區劃不清、職責分工不明確為由多次推諉。2018年8月發生在洪澤湖的嚴重水體污染事件，實際上是一起典型的面源和內源污染事件，由于該起污染事件跨省和跨地區，也造成相關部門和地區相互指責并推卸責任的情況發生。

五是各地方政府專項投入嚴重不足。市場機制不能有效解決面源污染控制的所有投入，必須有一定的政府支持，特別是淮河流域農村面源污染點多面廣量大，歷史欠賬多，各類基礎設施建設嚴重滯后（排水管網、生活污水排放、垃圾堆運、污水處理等設施建設不配套等），又因流域內很多地區經濟欠發達，各級政府經費投入嚴重不足，治理農村面源污染治困難重重。

三、加強淮河流域面源污染治理的建議

綜上所述，要徹底解決淮河流域水質污染問題，就一定要繃緊農業面源污染防范與治理這根弦，長期努力、綜合施策，方能實現淮河流域人民富裕，生態優美，天藍、水清、岸綠的生態經濟發展目標，具體建議如下：

（一）完善淮河流域生態保護的法律法規

一要建立大河湖流域水污染防治法律體系。國家層面已經有了《水污染防治法》，但是大河湖流域的水污染防治法律法規尚未出臺，國家應不斷完善大河湖流域水資源保護的法律法規。目前即將出臺的《長江保護法》應該是開了大河湖流域法律系統性保護之先河。因此，黃河、淮河等大河湖流域保護法應逐步進入立法軌道，從而各級政府在大河湖流域水資源保護、污水排放管理及污染治理等方面才能有法可依，法律約束與規制管理將更為高效。

二要完善農業面源污染相關法律法規。國家要制定和完善防治農業面源污染和內源污染的法律和法規;各相關部門應制定配套的法規執行的規范文件和制度體系;各級政府必須制定相關條例、制度和標準等。這些法律法規、制度和標準等應重點包括關于農業環境監測、耕地質量保護、土壤污染防治、農村垃圾治理等方面，如，化肥、農藥最大允許投入量、化肥流失超標收費制度，限定性和推薦性的農業生產技術標準推廣等。與此同時，應強化執法檢查，嚴厲打擊破壞農業生態環境的違法行為。

（二）建立淮河流域農業面源污染聯防聯治機制

一要建立全流域的跨省和跨地區的農業面源污染共同防控機制。要積極面對跨省和跨地區的水污染及農業面源污染預防和整治工作的艱巨性和復雜性，加強地區合作，整合淮河生態經濟帶省際聯席會議、城市合作市長會商會、水利部淮河水利委員會、淮河流域水資源保護局、淮河流域水環境監測中心和治淮工程建設管理局等機構資源，最好整合成一個管理機構，建立全流域農業面源污染治理的長效管理機制，切實增強農業生態保護和修復的針對性、系統性、長期性;建立流域水資源聯防聯控責任體系，落實各地方的責任和義務。

二要逐步理順部門間流域水污染防治聯合管理體制。針對流域相對較長、跨度相對較大的區域水污染防治及農業面源污染治理問題，各相關政府職能部門應整合目前已有的管理機構，加強部門之間的協調合作，避免“九龍治水”現象發生，從而提高流域內農業面源污染防范與治理的整體工作效率和質量。

（三）擴大淮河流域農業面源污染防范與治理資金投入

一要中央及地方應加大對淮河流域農業主產區農業面源污染治理的財政支持。農業面源污染防治具有較強的公益性，要以政府主體投入為主。應建立流域內農業面源污染綜合治理、畜禽糞污資源化利用等方面的試驗示范區，并積極爭取中央財政支持。省財政應下達相關專項資金，將農業面源污染防治作為參考因素，市縣應在審定的框架范圍內自主立項和分配使用。同時，創新政府支持方式，采取以獎代補、先建后補等多種方式，提高資金使用效率。

二要注意廣泛吸收社會資本參與農業面源污染治理。政府可充分發揮政府投資的撬動作用，推動社會資本注入水污染處理、農業面源污染防范與治理等專項基金項目建立中，同時保障社會資本在其中有利可圖，從而使淮河流域農業面源污染防范與治理走上政府與社會良性共治的可持續運轉軌道。

（四）創新淮河流域農業面源污染防范與治理技術

一要推動淮河流域低碳農業生產技術。要積極支持淮河流域內的農藥、化肥、除草劑等生產企業的科技進步，創造低碳產品;研究推行農田最佳養分管理技術。要積極推廣測土配方施肥及化肥深施等平衡施肥技術，并推廣高濃度復合肥和農作物專用配方肥的施用，降低氮肥施用。

二要推廣淮河流域農業面源污染綜合防治技術。一方面要積極推廣鴨稻共養、蝦稻共生、蟹稻共生，以及頻振式物理殺蟲等技術，對農業種植過程中產生的污染進行有效防治;另一方面要構建農業廢棄物分類回收機制，針對能夠進行降解的秸稈、谷殼以及人畜糞便等進行沼氣處理，針對難以降解的農業廢棄物比如地膜、包裝容器等，需要定點設置分類垃圾回收處，統一進行回收處理。

（作者單位：民建中央）