中國與歐盟國家貿易補貼體系比較與啟示

范鵬輝

貿易補貼是本國為了促進自身進出口而采取的政策舉措。歐盟貿易補貼體系較為完善，自《里斯本條約》生效以來，歐盟內部已經建立起一套以對外共同貿易政策、共同關稅稅則和共同貿易保護措施為基本框架的貿易促進體系，為歐盟成員國整體應對外部市場競爭、加強貿易談判能力、開拓國際市場起到至關重要的作用。貿易補貼在WTO的既有規則中具有合理合法性，但運用不當容易與其他國家引起經貿摩擦，因此，借鑒與吸取歐盟國家貿易補貼的經驗和教訓有利于完善我國補貼體系。本文將重點從財政支持、稅收優惠和政策性金融等方面剖析歐盟國家補貼體系以及與我國的對比，并提出相關建議。

一、歐盟貿易補貼政策和舉措

（一）財政支持

直接財政補貼是歐盟促進對外貿易的重要手段，主要包括出口補貼、國內生產和貿易補貼。

出口補貼主要通過各種特定的出口補貼項目實施，包括出口退稅①、庫存銷售和生產者補貼。出口補貼在農業領域表現最為突出。雖然歐盟對WTO做出承諾，將逐步削減對農產品的出口補貼，但歐盟至今仍是世界上最大的農產品出口補貼的實施者，占OECD成員國農業出口補貼的90%左右。

國內生產和貿易補貼是針對某些產業或某些地區制定的相對普適性的補貼政策。這些政策整體上可以歸為四類：地區政策、共同農業政策、產業計劃和其他計劃。其中，其他計劃包括對中小企業、合資企業、漁業和水產業的支持項目。由于歐盟的涉外財稅補貼始終將農業放在非常重要的地位，相關資金在農業領域的投入占比也相當可觀。以共同農業政策為例，自1962年以來，共同農業政策實施所需經費始終占歐盟總預算的45%左右，為歐盟由糧食凈進口地區轉變為主要出口地區發揮了重要作用。

（二）稅收優惠

在促進貿易的稅收政策方面，出口零稅制和稅收減免是歐盟國家較為普遍采用的政策。

出口零稅制表現在兩方面：一是關稅，歐盟已經實現了成員國之間交易的零關稅，并取消了各種限額，實現了區域內商品和勞務的自由流通。對歐盟外的第三國，則統一關稅稅率和稅目，以爭取區域利益的最大化。目前歐盟總體關稅水平為3.5%，處在較低水平。二是增值稅和消費稅，實行完全出口退稅，以保證出口商品以不含稅價格進入國際市場。如德國，對出口免稅產品種類沒有限制，只要符合德國出口管制規定，經報關出口的貨物均不需繳納增值稅。

出口稅收減免方面，法國2006年實施出口業務方面減稅的措施，該政策主要針對中小企業。按照規定，受益公司在招聘員工后24個月內享受不超過4萬歐元減稅額度，該額度不得超過開拓出口業務實際發生費用的50%。該減稅只可享受一次，在公司稅中相應扣減。

（三）政策性金融

目前出口信保和出口信貸是歐盟主要的金融支持工具。歐盟層面主要是“地平線計劃（Horizon）”②下與中小企業融資能力提升相關的政策，包括股權工具貸款擔保便利（LGF，Loan Guarantee Facility）和增長股權便利（EFG，Equity Facility of Growth）。成員國層面，則由歐盟各成員國根據OECD指導方針實施相關政策。下文以歐盟主要國家法國和德國為例對相關政策進行說明。

1、出口信保

德國政府建立了一整套出口信用擔保體系和對外直接投資擔保體系，其中最重要的措施是成立“部際聯合委員會（IMA）”和推出“赫爾梅斯出口信用保險（Hermesdeckung）”，實質上就是德國聯邦政府委托裕利安宜信用保險公司（Euler Hermes）為德國企業提供國家出口信用風險擔保，主要適用于對所謂高風險國家的出口。出口信用保險已經面向德國出口企業實施了約60年。

法國的“業務開拓保險”（Assurance-prospection）項目也來源于法國政府支持，由法國出口信用保險公司（COFACE）負責管理，旨在對中小企業開拓出口業務進行保險。

2、出口信貸

歐盟國家對出口信貸的應用也較為普遍。主要由政府背景的銀行牽頭，在私營機構的充分參與下，對符合條件的出口企業提供信貸支持。

德國政府對出口企業的信貸支持主要通過復興信貸銀行進出口分行和AKA出口信貸有限公司進行。復興信貸銀行進出口分行主要為德國出口企業提供中長期融資解決方案，AKA出口信貸有限公司③本身并不直接提供貸款，而是通過19家股東銀行向出口企業提供融資支持。

法國公共投資銀行（BPI）是為中小企業出口提供諸多融資工具的專業銀行，如設立“開拓基金”貸款，支持中小企業提高出口競爭能力。具體實施時，在企業和銀行簽約后，企業可立即獲得總額50%的“開拓獎金”，并在盈利后逐步歸還貸款。如果企業開拓業務失敗，其貸款的償還責任由政府承擔。多年實踐結果證明，該措施對法國外貿發展起到了重要作用。

二、主要特點

一是重視理順管理機制。立法完善、戰略目標明確、行政透明是歐盟國家貿易補貼體系的普遍特點，也為對外貿易發展提供了強有力的支持。以德國為例，在管理機制方面，德國針對出口信用擔保體系和對外直接投資擔保體系，專門成立“部際聯合委員會（IMA）”，由德國聯邦經濟與技術部（BMWi）牽頭，財政部（BMF）、外交部（AA）和經濟合作與發展部（BMZ）參加，其成員還包括審計公司和信用保險公司以及來自對外經濟領域、銀行業界和聯邦審計署的專家代表，確保相關政策和資金得到高效實施和使用。

二是重視協調產業發展。縱觀發達國家貿易政策實踐不難發現，其貿易促進政策體系是適應經濟發展不同階段、不斷變化發展的結果，貿易政策要配合國家產業政策，最終目標是提高整個國家經濟競爭力水平。歐盟國家對外貿易政策體系均立足增加各項科研投入、服務產業結構調整，從根本上提高整個國家的競爭實力，最終帶動對外貿易的不斷發展。

三是重視建立貿易服務體系。從國際貿易條約的發展趨勢來看，貿易促進政策正在由直接補助向間接扶助變化，帶有部分公共產品特性的扶助措施將成為未來國家促進對外貿易的主要手段。如德國“市場開拓計劃”包括5個資助模塊，市場信息、企業展示之旅、市場調查之旅、商業開拓之旅、采購與信息，在該項目下，經濟部每年組織約100場各類活動，并根據企業規模給予500—1000歐元資助。經濟部每年用于資助該項目的資金在380萬—560萬歐元之間。據企業反饋，參與該項目相關活動的企業出口增長在5萬—400萬歐元之間，80%的企業認為該項目對其出口起到很好的促進作用。

三、比較與借鑒

（一）中國與歐盟比較

一國貿易補貼體系與其經濟體制、法律基礎、貿易結構、外貿依存度等因素息息相關。基于此，中國與歐盟國家貿易補貼體系既有相同之處，也有不同之處。相同之處體現在均不斷加大貿易補貼規模的力度，且使用的補貼工具類似。不同之處主要體現在財政資金使用方向、支持主體、政策性金融工具種類、推廣方式、退稅結構等方面。

一是支持方向不同。整體上看，歐盟國家涉外財政資金使用方向多用于公共服務，對出口的支持以提供公共的、促進性的服務為主，包括用于培訓各相關政府機構的貿易促進人員等。我國外經貿領域專項資金大多是通過因素法直接下撥地方，由地方政府負責項目篩選，確定扶持企業名單。

二是支持主體不同。從歐盟國家貿易補貼政策實踐來看，不論是財政資金、稅收優惠，還是金融支持，貿易政策支持對象多以中小企業和小微企業為主。而在我國現行的相關支持政策中，特別是地方政府在方案確定和執行過程中，國有企業和大中型企業作為主要支持對象的思想仍然存在，中小企業受益范圍較窄。

三是出口退稅結構不同。我國出口稅收優惠與歐盟在退稅范圍、稅率分類數量、執行機制等方面有所不同。從是否足額退稅來看，歐盟國家稅收是普惠式，采用足額退稅，我國則以非足額退稅為主;從稅率分類來看，我國出口退稅稅率針對不同行業產品分為5檔，歐盟增值稅征收率檔次較少，退稅率單一;從管理機制來看，我國出口退稅一般采用“先征后退”或“免、抵、返”，歐盟則實行征退一體化，抑制出口騙稅的利益驅動。我國出口退稅涉及多個機構，多重流程，征稅和退稅分離，歐盟國家出口退稅體制獨立于稅務體制。

四是政策性金融工具不同。歐盟國家政策性金融業務開展時間較早，已經形成了較為多樣化的業務支持領域，為企業在國際市場降低風險，提高收益起到重要保障作用。我國政策性金融在機制和優惠幅度上已基本完成與國際接軌，但開展的業務較為單一，為企業提供全方位保障和激勵的能力有限。

（二）借鑒與建議

受到客觀條件影響，我國貿易補貼起步較晚，與歐盟等發達國家相比，還有很多不完善的地方，需要在借鑒主要國家經驗基礎上，調整我國貿易補貼政策，使之朝著有利于產業發展和提高國家競爭力的方向推進。

1、健全貿易補貼政策相關的法律法規

從歐盟國家情況來看，一般都建立了相對獨立的戰略目標、財稅支持措施、戰略實行部門和運行機制與方案，制定出具有前瞻性、科學性和可操作性的國家貿易戰略，同時貿易補貼政策相關的法律法規較為明確和規范，與國際標準接軌較為密切。因此，我國需要進一步明確貿易補貼政策的目標，特別是中長期目標，把支持我國“實現由貿易大國向貿易強國的轉變”上升到國家戰略高度。加強貿易補貼相關政策法律體系建設，改變目前各部門和地方政府沒有統一的法律依據、補貼名目繁多、缺乏強制清晰的立法制度等現狀，提高貿易補貼相關政策的穩定性、透明度和可預期性。

2、加強貿易補貼政策與產業發展的協同性

從歐盟國家貿易補貼政策來看，支持政策分為兩種：一是與出口直接相關的政策，旨在幫助中小企業拓展出口機會，且不與企業出口業績掛鉤，構成禁止性補貼的可能性較小;二是通過提高生產力進而擴大出口的政策，側重于對企業研發以及中小企業方面的支持，不與企業出口掛鉤，構成禁止性補貼的可能性較小。因此，我國貿易補貼政策要進一步優化政策工具組合，制定符合行業和企業需求的貿易政策，真正做到精準施策。一是向有利于創新發展轉變，在財政投入、稅收優惠、政府采購三個方面加大對自主創新的支持力度，通過訂單支持方式④，協助企業快速消化研發成本，使其進入正常經營活動，獲得更大出口市場領域。二是向有利于中小企業發展轉變，中小企業是微觀經濟的重要力量，但在貿易競爭中往往處于不利地位，需要在貿易補貼政策中予以必要的扶持，以保持中小企業與社會經濟各方面的協調發展，這也是世界主要國家貿易補貼政策對中小企業的統一做法。三是向有利于產業結構調整的方向轉變，結合國家產業發展戰略，有針對性地制定財稅和金融政策，重點扶持高端制造業和現代服務發展，加快服務貿易出口，實現外貿結構和產業結構調整升級。

3、強化外貿財政資金的公共服務性功能

外貿財政政策體系是公共財政體系的重要組成部分，其職能首先要符合一般公共財政的根本特點，即提供優質的公共產品與公共服務。政府是市場配置資源的補充，要與市場形成合理的分工互補關系才能促進國民經濟健康發展。貿易補貼政策是政府干預市場的表現，在一定程度上可以解決市場失靈，但是如果弱化公共服務性，容易造成政府對產業的過度干預，加劇產能過剩，造成資源浪費，可能形成權力尋租等問題。世界主要國家外貿領域財政資金都比較重視對公共服務的投入，因此，外貿財政資金應當加大公共服務性安排，使企業獲得更實際的貿易便利化服務，包括外貿公共信息服務體系、商務洽談展示平臺、貿易技能培訓、海外投資金融保險服務體系等，而且提供公共性服務符合財政職能定位，屬于提供公共產品范疇，不易引起經貿摩擦。

4、合理規劃貿易相關的稅收和金融支持措施

貿易補貼相關的稅收和金融支持措施主要包括出口退稅、出口信貸、出口信保、稅收減免等政策工具。與發達國家相比，我國涉外稅收和金融措施仍存在波動和產品單一等問題，如出口退稅安排多次變動，外貿企業難以進行長期決策，政策性金融產品雖在規模和機制方面與國際接軌，但產品多樣性不足，無法滿足企業不同需求。因此，要合理規劃貿易相關的稅收和金融支持措施，在出口退稅方面，應堅持穩定、快速、足額的原則，避免出現短期波動或無理由的拖延退稅，維護外貿企業正當權益。政策性金融產品方面，應逐步擴大金融產品范圍、信貸種類和資金規模，不斷拓寬出口融資渠道，歐盟國家均鼓勵更多私人銀行和金融機構參與政府融資和保險計劃，如招募中介機構參與進出口銀行計劃。因此，可以借鑒相關經驗，嘗試吸納社會資本參與出口融資等政策性金融計劃。

注：

①不同于通常意義上的流轉稅出口退稅，而是針對歐盟出口產品價格和國際市場價格的差異給予一定比例的退稅，實質上是一種財政補貼。

②作為落實歐盟2020 戰略的創新政策工具，地平線計劃于2013年12月11啟動、為期7年（2014—2020）。

③由19家德國銀行作為股東設立的二級市場機構。

④訂單支持是美國政府支持重要出口產業的典型做法，政府根據產業特點，尤其是新產品研發成本中初始邊際成本過高的性質，采用直接訂單的辦法消化新產品中的研發成本，加快新產品的普及速度，提高其市場競爭力。

（作者單位：商務部研究院）