社會救助制度發展困境和完善路徑探究*
——基于生存救助到發展救助轉換的視角

柏莉娟

(黔南民族師范學院，貴州 都勻 558000)

一、社會救助制度存在問題研究

隨著經濟轉型的逐漸推進和改革開放逐漸步入攻堅區和深水區，我國社會發展和經濟進步遇到的新矛盾新問題，新情況層出不窮，貧窮主體也發生了改變。對于貧困人口，貧困地區以及貧困原因等問題的研究，也出現了新的轉機和新的方向，如何結合這些內容對社會制度進行相關的改革，結合這些新需求，維持最低保障，努力促進物質補償的有效性，是相關學著正在著力解決的問題。過去傳統模式下所采取的生存型社會救助模式，儼然已經沒有辦法滿足時代的新需求，很多時候都是疲于應付。因此，結合國內外相關研究以及西方發達國家社會救助體系發展來看，將發展型的社會救助制度引入到我國的實際業務開展當中去，非常有利于解決現階段所存在的問題，也有利于滿足社會的新需求和新需要，筆者正是基于這樣的目的展開了相關研究。

二、我國社會救助制度的基本框架、存在問題和解決策略研究

(一)我國社會救助制度的基本框架

從筆者的實際研究來看，在40年的改革開放發展過程中，我國社會救助制度逐漸形成了比較穩定的基本框架，主要包括最低生活保障、醫療救助和教育制度等制度安排。與此同時也有相關的活動以及涉及與之匹配，這為城鄉貧困群體構建起了一張基本的安全生活網和危機發生的防護堤。在社會主義市場經濟發展以及體制改革中起到了非常重要的保障作用，促進了社會的和諧穩定和發展。我國社會救助保障制度的基本框架，主要是為了滿足社會轉型時期和國企轉制時期所帶來的問題而建立的，在過去主要包括針對對象是三無人員、下崗失業人員以及家庭人均收入低于最低生活保障就業人員，在2007年則加入了農村最低生活保障制度。隨著城鄉居民最低生活保障制度的不斷完善和發展，我國又于2014年頒布了社會救助暫行辦法，其中提出了整體的基礎框架，在我國新提出的社會救助制度基本框架中，主要包括三類人群，長期收獲了救助人員、專項分類救助人員，再次是臨時應急類救助人員。在長期生活中主要指的是包括最低生活保障、特困人員供養在內的救助，而專項分類救助中，則主要指的是醫療救助群體、教育救助群體、住房救助群體和就業居住群體，在臨時應急救助中主要指的是受災人員救助群體和臨時救助人員群體，這就構成了我國社會救助制度的基本框架。

(二)我國社會救助制度存在的問題

我國社會救助制度面臨的主要發展困境主要包括以下幾個方面。

第一個問題，救助理念消極。大部分救助強調單向救助，無法讓受助者實現助人自助，盡管最低生活保障制度和醫療救助等救助項目，在很大程度上緩解了貧困群體的生存危機，但是對于貧困群體而言最重要的就是自主，而不是一直依靠著保障和社會救助，因為這將難以獲得持續的發展，事實上，自上而下的單向他助過程是純粹的給予和接受。在這個過程中政府部門通常是以家長式的姿態向申請救助者置于一種消極被動的弱勢地位，把他們看作無助的、只能依靠政府社會或其他人給予救助的受主體，對于受助對象的主觀能動性以及個人發展則沒有太多的關注。在城市居民最低生活保障條例以及社會救助暫行辦法中，都可以得到相關的驗證，這類被動的對于整體的救助群體發展而言是不利的。正如輸血型救助，不但無助于發掘受助者自身的潛能，導致其擺脫困境，沒有辦法實現助人自助，也會導致他們長期形成錯位關系，進而構建起非常依賴的效果。

第二個問題則集中在救助方式的落后上。我國社會救助制度非常重視事后救助，使得受助者難以徹底擺脫貧困的干擾。結合我國社會保障制度發展史可以發現，我國社會救助制度大部分是為了應對社會突發問題而建立的應急性制度。比如，城市最低生活保障制度最開始建立的初衷就是為了解決國企轉制中的下崗失業人員生存危機，這類的亡羊補牢式做法，看起來確實可以幫助當時的問題，但是對于長久的發展潛在的問題而言，則是沒有太大的幫助作用。因此，救助方式的落后，尤其是注重事后救援，對于整體的發展而言是非常不利的。以最新提出的低保為例，根據民政部的相關研究數字顯示，2008年，中央政府對六省調查結果，整體上超過70%的城市調查對象享受了兩年以上的保障待遇，超過35%的調查對象享受了五年以上的保障待遇，超過30%的農村調查對象享受了超過兩年以上的低保待遇，由此可以看出，弱勢群體在低保問題上存在著一定的滯后性，對于整體的事后救援的比例過高，對于整體的救助制度，效率關注則不是很足夠。在2014年，全國城市低保制度的退出率非常低，全國各省份城市低保當月退出率大多數在1%到3%之間，而全國當月低保退出率均值為1.82%，新疆生產建設兵團退保率只有0.2%，低保對象長期停留在低保行列中難以退出，由此可以看出依賴性的部分群體，甚至會陷入持續貧困的陷阱之中，對于社會救助的長效發展而言，是需要解決的挑戰。

第三個問題則集中在救助標準偏低上。大部分社會救助鑒于最低保障，沒有辦法滿足受護者的基本生活，社會救助作為最低層次的社會保障制度，無論是在俾斯麥制度還是在貝弗里奇模式中，救助標準大部分都是以救助對象的基本生活需要為依據的結合，不同的國家以及社會發展會有不同的差別，但整體上的初衷和實際的做法，基本上都是沒有太大差異的。但結合我國的實際發展，以及相關的最低保障制度制定來看，在2007到2014年的八年之間，我國城鄉低保標準不斷提高，但也只能滿足最低收入戶，95%左右的基本人均城市消費支出，對于農村而言這個數字更低，只有79%左右。由此可以看出，救助的錢款發放以及整體數量上還是偏低的，限于最低保障，沒有辦法滿足受助者的基本生活，相比于西方國家給予的相關保障而言，整體金額上顯得非常低，這也是需要解決的實際問題所在。

(三)我國社會救助制度問題解決辦法研究

首先，需要轉變救助理念，提倡雙向救助，幫助受助者實現助人自助。現行的社會標準理念和目標大部分還維持在收入者的基本生存上，就是消極的、被動的、單向式的救助，對于整體的救助而言是非常不利的。對于受助者實現自主以及實現正常生活也是非常不利的，因此對于這類的救助理念必須要及時的轉變，要樹立起正確積極向上的救助理念，提倡雙向式的、互動式的、促進式的救助發展。結合實際的業務來看，救助部門首先應當以積極的眼光看待受助者，不要有歧視或是其他的不正確心態。大部分求助者都是因為各類不可抗原因而暫時的陷入貧困，只要在政府社會和各類人士的幫助下，他們就可以度過這個困難，進而實現正常的生活，因此，鼓勵他們積極的去尋找生活的可能性，才是正確的做法，而不是一味地給予他們一定的資金和相關的物資。所以，鼓勵他們實現自立自強是非常重要的觀念。政府部門在實際業務執行過程中要實行互動的、雙向的社會救助，不能單靠政府給予資金，也應當為受助者提供一定的勞動機會，使得他們了解到自己最需要什么，進而和受助者之間構建起好的模式，針對性地展開救助，充分挖掘其自身的潛能，使得他們實現自助，進而徹底擺脫貧困。

其次，則是要改善救助方式，注意事前預防，增加受助者的風險抵抗能力。亡羊補牢式的事后救助是不可取的，尤其是在新時期社會發展迅速以及市場經濟改革體制推進之下，任何事后救助方式對于救助整體的成本以及受助者的個人發展而言，都是非常不利的。在觀念的正確指引下，應當結合實際業務逐步建立貧困預警系統，對于那些瀕臨貧困或處于致貧因素，比如失業等高危人群提供事前的物質或者服務支持，以促進他們提升自我的能力以及綜合素質，使得他們能夠通過工作等方式獲得比較好的經濟活動，滿足基礎溫飽需求的前提下，提升自己的職業素養和能力，進而消除貧困。同時要結合社會政策的相關指導，來發掘出導致國民陷于貧困的根本原因，進而對其進行補救。比如，對于農業發展過程中可能存在的，各類自然災害以及實際問題要給予足夠的預警，使得農民避免因為這些問題而產生貧困，這對于整體的社會發展而言非常重要也是結合時代新需求做出的改變做法。

再次，則是要提高社會的救助標準是基本保障，滿足受助者的基本生活需求。上文提到政府不應當一味地給予受助者資金上的援助，應當鼓勵他們自主，但對于受助者在處于貧困階段過程中，政府應當給予足夠的資金支持，滿足他們的基本生活需要，否則很多事情只能是空談。我國社會救助標準偏低救助金僅僅能維持受助者的基本生存，部分地區，比如在農村可能還維持不了受助者的基本生存，因此提升相關的救助金額是非常重要的做法，需要結合社會的發展和實際的需求，做充足的調研基礎之上再來提升相應的數量。除此之外，結合其他方式來提高救助的效率和投入，也是可取的做法。比如開展各類、就業培訓、技能培訓、創業培訓，提升人力資本給各類受助者以勞動的機會，也是非常好的做法。

三、結語

社會救助對于社會穩定和發展都起到重要的保障作用，因此對于實際業務而言必須結合時代需求做出新改變和新調整，解決存在問題提升救助效率，使得各地區的受助者可以真正獲得所需幫助提升生活品質。