小農戶發展的國際比較與經驗借鑒

張學彪，黃艷芳，劉洪霞，馬曉敏，聶鳳英

(中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081)

研究表明，小農戶在確保國家糧食安全、維護生物多樣性以及實現農業可持續發展等方面貢獻突出，是農業生產系統的重要組成部分。20世紀70年代末，我國確立起以家庭為基本單位的小農戶經營模式，極大地解放了農業生產力，推動了農業農村發展。進入21世紀以來，受新型城鎮化、工業化等因素影響，我國大量農村勞動力加快轉移，農戶經營規模逐漸擴大，小農戶發展逐步呈現出新的階段性特征，但小農戶仍是現階段我國農業生產經營的主體。隨著鄉村振興戰略的實施，推動小農戶與現代農業有機銜接成為實現農業農村現代化的重要歷史任務。

1 關于小農戶的概念界定

在國際學術界，小農戶對應的英文是“Small farms”“Smallholder farms”等，有時也被稱為“Family farms”，即家庭農場，這與國內對家庭農場的定義截然不同，正視小農戶和家庭農場的差異是正確制定農業政策的根本前提。在我國，家庭農場屬于新型農業經營主體，于2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中首次提出，之后2012年黨的十八大報告中第一次提出“新型農業經營體系”的概念，2013年的中央1號文件把“發展規模經營主體”改為“構建新型農業經營體系”和“培育新型農業經營主體”，并列出三種新型農業經營主體，即專業大戶、家庭農場和農民合作社，十八屆三中全會把農業企業也加入進來。因此，我國新型農業經營主體包括家庭農場和專業大戶、農民合作社、農業企業四種形式，是一個具有中國特色的現代農業經營體系。

2013年以來，我國家庭農場發展迅速，引起國內學者廣泛關注，研究內容多集中在家庭農場的概念界定及特征討論。為推進家庭農場統計及運行監測工作，2014年農業農村部明確提出家庭農場的概念，發布《關于促進家庭農場發展的指導意見》以指導各地家庭農場發展，《意見》指出家庭農場必須具有三大基本特征，即家庭經營、專業務農和規模適度，并指出在相當長時期內普通農戶仍是農業生產經營的基礎。綜合來看，國內對家庭農場的定義主要涉及到家庭經營、規模適度、專業經營等明顯特征，并且需要登記認定，屬于比普通農戶高級的一種生產經營形式，并不包括經營規模較小的小農戶。由于資源稟賦較好，美國、巴西農戶經營規模較大，均采用家庭農場的概念，并認為家庭農場的主要特征是使用家庭勞動力，而非雇工經營，即滿足條件“FLU(Family labor units)>HLU(hired labor units)”，至于經營規模等因素并不重要。Eastwood等對家庭農場的定義中強調至少要有1/3的永久勞動力是家庭成員。

Lowder等認為，全球范圍內超過90%的農場可以稱為家庭農場，而84%的農場是小規模農場，即小農戶(指經營耕地規模低于2hm2的農戶，世界銀行2003年關于小農戶的定義)，兩個概念有重疊，但并不相同，家庭農場經營著全球約75%的農地，而小農戶經營農地占比僅為12%。根據世界農業普查結果，目前全球范圍內經營耕地面積低于2hm2的小農戶數量約為4.75億～5億，其中約87%的小農戶分布在亞洲和太平洋地區。我國有近2億小農戶，約占世界小農戶總量的38.6%。因此，在國際上家庭農場的范疇要大于小農戶，存在概念重疊問題，而在國內，家庭農場是小農戶發展到一定程度的更高級形式，不存在概念重疊問題，但家庭農場的范疇明顯小于小農戶。本文主要研究國外小農戶的發展，小農戶指經營規模相對較小的農戶或家庭農場。

2 世界小農戶發展特點

2.1 區域特點

當前，小農戶仍是全球農業生產系統的重要構成，中大規模農戶所占比重相對偏低。據統計，全球合計約有5.7億個農場，根據世界銀行關于小農戶的定義，小規模農場(即小農戶)占比高達84.8%，中大規模農戶占比不足2成(圖1)。受資源稟賦、經濟發展及人口規模等因素影響，發達國家農戶經營規模普遍偏大，發展中國家則主要以小規模經營為主。分地區來看，亞非地區經營規模低于2hm2的家庭農場占比超過9成，小農戶是農業生產的絕對主體；在歐洲地區，小規模家庭農場數量較多，經營規模為2～100hm2的位居其次，大于100hm2的農場數量偏少；在北美洲地區，經營規模為20～100hm2的家庭農場數量較多，小農戶所占比重不足40%，大規模農場在農業生產中發揮著至關重要的作用；在大洋洲地區，農業經營以大規模農戶為主，小農戶數量偏少，占比約為2成；南美洲地區的不同規模農戶數量分布較為均衡。

圖1 農戶分類 注：分類標準為面積，資料來源于81個國家的農業普查結果(FAO，Investing in smallholder agriculture for food security，a report by the high level panel of exports on food security and nutrition.2013)

2.2 國別特點

近幾十年來，發展中國家小農戶的絕對數量一直呈增長趨勢，而多數發達國家小農戶數量則在不斷縮減。據統計，1960—2000年期間，多數中低等以及低收入水平國家(如南亞等地)平均農場規模是縮減的，而中高等及高收入水平國家平均農場規模是增加的。其中，拉丁美洲和加勒比海地區平均農場規模則以1990年為界呈現出“V”字型變化[8]。美國家庭農場經營規模大，專業化程度高。自20世紀中期以來，隨著農業機械化的發展以及農業遙感等信息技術的應用，美國農場加速合并，數量迅速減少，農場規模穩步增加，至20世紀90年代，農場規模增長近1倍。之后，受農產品生產過剩以及農場休耕等因素影響，美國農場規模增速放緩，基本穩定在440hm2左右。據美農部統計，2016年美國約有204.9萬個農場，其中小規模農場(現金總收入低于35萬美元)約占90%(圖2)。日本農場經營規模偏小，略呈增勢，兼業農戶數量居多。自20世紀70年代以來，由于大量農業政策法規的實施，日本戶均耕地規模由1965年的0.97hm2增至2013年的2.12hm2，但除北海道外，其他各地戶均經營規模僅1.52hm2，小農戶仍占主導地位，這也客觀促進了大量兼業農戶的出現(圖3)。在歐盟地區，以德、法、英等三國為例，三國農場規模變化趨勢基本類似(圖4)。自2005年以來，隨著農業科技的進步及政策體系的完善，三國農場數量均有減少，其中英國減幅最大，而平均農場規模均有增加。此外，從農地分布視角出發，發達國家農地分布較發展中國家更加不平衡，非洲地區約75.4%的小農戶經營了1/4的農地，歐盟地區約69.1%的小農戶僅經營了6.8%的農地(圖5)。

圖2 美國農場變化趨勢數據來源：USDA

圖3 日本農戶變化趨勢數據來源：日本農林水產省

2.3 收入渠道

圖4 歐盟農地分布

圖5 非洲農地分布

國際發展經驗表明，多數國家在農業現代化進程中產生了農戶兼業的經營模式，客觀上促進了農戶收入來源的多元化。研究表明，非農收入是小農戶家庭經營收入的重要來源，具體包括政府補貼、社會保障金、退休金、紅利、利息及租金等。美國小規模家庭農場的兼業化現象十分普遍。據統計，2016年美國約38%的家庭農場收入低于全國平均水平，且主要是休耕農場及低銷售型農場，這就表明小規模農場若要維持正常生計，必須依賴農業以外的收入來源，其中休耕農場獲得的非農收入占比高達94%。整體而言，非農收入約占美國農場總收入的79%，其中工資性收入是最為主要的非農收入，約占非農總收入的70.5%。與大中規模家庭農場相比，小規模農場獲得的政府補貼相對偏低，主要是因為美國的政府補貼多與農作物收獲面積成正比。兼業農戶在日本占據重要地位，占農戶總數的比重超過70%，是日本農業發展的一個重要特征。據日本農林普查數據顯示，2014年日本兼業農戶數量約為100.6萬戶，占農民總數的71.3%，其中，50%以上的農戶以非農收入為主，以農業收入為主的農戶僅占10%左右。

2.4 科技、政策等支撐

發達國家農業發展經驗表明，雖然小農戶是農業生產的主體，但是隨著經濟社會發展、農業科技進步以及城鎮化的快速推進，農戶經營規模呈擴大趨勢，期間得到了相應政策及農業科技的強有力支撐。美國約4/5的家庭農場實現了高新技術與傳統農業機械設備的良好對接，加快推進了農業生產經營的智能化、信息化管理，提高了農業生產的機械化水平，有效地促進了家庭農場的規?；洜I與高效運營的相匹配。自20世紀80年代以來，日本不斷推廣以生物技術等高新技術為主、小型機械化精耕細作為輔的經營模式，推動小農戶的可持續健康發展，極大地緩解了人多地少的矛盾。此外，日本還建立了農業科技開發區及農業技術示范區，不斷提高土地生產率，促進現代農業發展。法國則采用典型的“家庭農場+企業”經營模式，推廣先進農業技術，并將農場的耕種、田間管理、收獲、運輸、儲藏等環節委托農場外企業承擔，提高了家庭農場專業化水平，也為農場規?；洜I奠定了良好基礎。相關配套政策的制定與執行在推進農地規?；洜I的過程中也發揮著重要作用，如美國、日本在促進耕地流轉方面出臺的政策，德國頒布的《農地法》《土地交易法》等，均通過明確耕地產權、降低流轉費用等措施促進家庭農場經營規模的擴大。

1數據來源：國務院發展研究中心

3 對我國的啟示

近年來，隨著我國農地“三權分置”改革及新型農業經營主體的快速發展，農業經營規?；潭扔兴岣?，但小規模經營占主體地位的現狀并未明顯變化。發達國家農戶經營規模的變遷趨勢，以及在推動家庭農場發展、維護農民利益等方面的經驗做法，對推動新時期我國農業經營體系建設具有重要的參考價值。

3.1 因地制宜，正視小農戶長期存在的客觀現實

首先，人多地少的基本國情決定了小規模經營仍是我國今后一段時期內農業發展的必然選擇，目前，我國戶均耕地面積不足0.67hm2，且地塊零碎1。其次，小農戶經營規模小，經營方式靈活，在一定程度上能緩解工業化、城鎮化帶來的沖擊，發揮“社會穩定器”的作用。因此，要真正實現農業現代化，需要依靠擴大農場規模的美國模式不適合我國國情，必須因地制宜，正視小農戶長期存在的客觀現實，推進適度規模經營。

3.2 揚長避短，推進小農戶經營的多元化發展

我國小農戶在生產技術、信息渠道、金融服務等各方面能力有限，在新型產業的興起及融合發展中受到極大的限制。目前，在農業農村現代化進程中，促進小農戶健康發展，最根本的途徑是推動小農戶的多元化發展。充分利用當地自然資源優勢，大力發展鄉村旅游和休閑農業，拓寬小農戶增收渠道。大力發展農產品電子商務等新業態，實現產銷一體化；加大資金投入，促進農產品深加工等新興產業的崛起，打造特色品牌，發展綠色產業。通過促進一二三產業融合發展，帶動小農戶的轉型升級。

3.3 提質增效，加強對小農戶的科技支撐

當前，我國小農戶發展水平相對較低，農業科技成果應用不足，這是制約小農戶轉型升級的主要障礙，迫切需要農業科技的強有力支撐。因此，要圍繞小農戶經營模式及特點，加強現代農業科技的推廣應用，著力提升小農戶產前、產中以及產后各環節的科技水平，同時加大針對小農戶的培訓力度，鼓勵小農戶采用農業新技術，做好新技術推廣培訓服務和咨詢服務。

3.4 分類施策，促進不同類型小農戶的均衡發展

實現小農戶與現代農業有機銜接，既要明確引導小農戶發展的總體方向，又要區分不同類型、不同區域小農戶發展的不同路徑。針對不同類型的小農戶，大力培育新型職業農民的同時要鼓勵兼業農戶的多元化發展；針對不同區域的小農戶，制定分地區的農業補貼、貸款、金融支持等政策；在培育農業專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體的同時，要積極發揮小農戶經營的基礎性作用?！?/p>