人民監督權力的法治化路徑

文/趙培顯

趙培顯 國家檢察官學院講師，訴訟法學博士

人民是權力的來源，權力必須受到人民監督，不受監督的權力必然發生異化。人民監督權力的實現依賴于監督機制的法治化。人民監督權力的法治化路徑主要是通過立法或者改善法律，將公民的知情權、表達權、參與權、監督權等在法律規定中予以明確，使人民監督權力有法律依據，操作有法律程序，運行有法律保障，救濟有法律支持。王的主權中派生出來的，相反的，國王的主權倒是以人民的權利為基礎的。恩格斯在總結巴黎公社的經驗時指出，為了防止國家和國家機關由社會公仆變成社會主人，……公社采取了兩個可靠的辦法，其中之一就是它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。”列寧認為，人民群眾是國家權力的基礎。正如其在《三種憲法或三種國家制度》的提綱中所說：“全體人民享有全部權力”。

權力必須受到監督。人大監督、司法監督與紀檢監督是通過“權力監督權力”，人民群眾直接行使的監督權，指向的是“以權利監督權力”。用權利監督權力，不僅是保障人民當家作主的必由之路，也是實現全面依法治國的必然要求。權利監督權力的有效運行，關鍵是通過制度建設和法律完善，將權利監督的主體、方式、內容、路徑、責任、保障逐步法治化，使其制度化、規范化，保證其長期正常穩定運行。在全面推進依法治國實踐中，從法治的角度認真研究人民監督權力的理論基礎、監督的方式、監督的法治化路徑就顯得十分必要。

人民監督權力的理論基礎和法律依據

（一）人民監督權力的理論基礎是馬克思主義權力觀

馬克思在批判黑格爾的君主主權思想時指出：“人民的主權不是從國毛澤東同志指出：“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力。”“我們的權力是誰給的？是工人階級給的，是貧下中農給的，是占人口百分之九十以上的廣大勞動群眾給的。” 所以說，馬克思主義權力觀的核心是權力來自于人民，權力要服務于人民，權力要對人民負責。因此，權力必須接受人民監督。

（二）人民監督權力的法律依據是憲法規定

在我國，憲法是根本法，是制定其他法律法規的依據。憲法規定為人民監督權力提供了憲法依據。憲法第2條規定：“國家的一切權力屬于人民。”第3條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”由此，公民有權對權力機關及“一府兩院”進行監督。憲法第27條規定了人民監督的具體方式。從我國人民監督權的具體實踐來看，實現的主要有舉報、信訪、輿論監督、訴訟等途徑。憲法第41條具體規定了人民監督權類型，即批評建議權、申訴控告權、檢舉權等。批評建議權和檢舉權是對政府機關實施的監督，包括對社會、政治、生活各方面的問題提出的批評、建議；控告權是人民群眾對國家機關及其工作人員違法失職行為提出指控的權利；申訴權是人民對監督國家機關及其工作人員的不公正處理進行申訴的權利。

人民監督權力的方式

人民監督權力的方式多種多樣，有官方認可的監督方式，有法律規定的監督方式，也有人民群眾在實踐中摸索出來的監督方式。黨十八大報告中表述的四種監督方式——黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，都內含有人民監督權力的方式。但是，嚴格意義上講，黨內監督主要是黨的紀律檢查委員會的監督，屬于權力制約權力，而普通黨員行使監督權利即是人民監督。民主監督包含了人民代表大會的監督和人民代表的監督，人民代表大會的監督屬于權力監督，而人民代表的監督才屬于嚴格意義上的人民監督。法律監督一般指的是司法監督，也應當屬于權力監督的范疇，而公民個人通過法定程序的監督則是人民監督。輿論監督主要是指新聞媒體通過輿論工具所進行的監督，主要是黨的監督、政府監督，其中也包括公民的自由監督，特別是隨著網絡技術的飛速發展，人民監督權力的形式越來越多，本文所說的人民監督中的大部分都是這種通過網絡形式的人民監督。現代輿論監督權是公民依法享有的不可剝奪的、不受任何利益集團左右的、自覺的、普遍的、平等的民主監督權利，它是對以官僚主義等級差異為標準所形成的權力大小進行監督權分配的否定，同時也是對以財產多寡確定擁有監督權比重的顛覆。可以說，輿論監督既是人類不斷社會化的過程，又是社會化過程中最重要的產物。

廣義的人民監督就是指充分發揮人民群眾的力量，集中四面八方的聲音，發揚廣泛的基層民主，采用不同的形式，“自下而上”向權力機構獻言獻策，提供合理化建議、批評等的監督方式。人民監督的表現形式中主要有：1.黨員行使黨內民主監督權，是指黨員對各級黨組織和黨員有批評的權利，有揭發、檢舉各級黨組織和黨員違法違紀問題的權利；2.人民群眾的來信來訪權，是指人民群眾向各級黨的信訪部門、權力機關的信訪部門等以來信或上訪的形式表達利益訴求，要求信訪部門解決問題的權利；3.公民申請公務信息公開權利，是指公民要求公權力機關依法公開法律要求公開的信息的權利；4.公民參與公共事務聽證權，是指公民對公權力機關就關乎自己切身利益的決策、決定的合理性、合法性要求舉行聽證并要求舉行聽證會的權利；5.網絡批評權，是指公民利用互聯網就國家機關及其工作人員違法違紀問題發表個人批評意見的權利；6.人民代表行使代表權利，是指人民代表以個人名義對公權力機關及其工作人員行使權力情況進行評議的權利；7.匿名舉報權，是指公民對國家機關及其工作人員的違法違紀的行為匿名向國家機關舉報的權利；8.實名舉報權，是指公民對國家機關及其工作人員的違法違紀行為實名向國家機關舉報的權利；9.公民參與政務評議權利，是指公民對行政機關及其工作人員的行政行為、決定、決策進行評議和發表意見的權利；10.基層民主選舉權，是指公民直接行使權力選舉權，選舉符合人民要求、代表人民利益的代表的權利。

人民監督權力的法治化路徑

人民監督權力的法治化路徑主要是通過立法或者完善法律的方式，將公民的知情權、表達權、監督權、參與權等權利落實到法律中，使其行使有法律依據，操作有法律程序，運行有法律保障，救濟有法律支持。

（一）制定信息公開法，落實人民的知情權

知情權是指公民享有的了解和知悉有關國家的重大決策、政府的重要事務和社會上發生的與公民個人有密切相關的重大事件等方面信息的權利。知情權的實現要靠知情權制度和政府信息公開制度的法律支撐。但目前將知情權作為公民的一項基本權利進行保障的法律條文尚未出現。同時，與保障知情權相匹配的政府信息公開條例的法律位階低、內容模糊等，造成法律保障知情權的不充分。知情權的法治化，需要將現有的行政法規《信息公開條例》升級為《中華人民共和國信息公開法》。制定《中華人民共和國信息公開法》，應該包括以下方面：明確規定行政機關和法律、行政法規授權的組織為信息公開主體；明確規定信息公開主體不及時公開信息的，將受到行政責任和（或）黨內責任；法律應采取列舉方式明確表述信息公開的范圍和內容；信息發布主體應建立門戶網站，及時將公開的信息發布到網站上；建立官方微信、微博，將公開的信息發布到官方微信、微博上；建立信息公開查閱室，公民有權免費查閱；信息公開主體應當公開而未公開信息的，公民可提起行政復議、行政訴訟，以實現權利救濟。

（二）建立健全法律，保障公民表達權

公民表達權實質上就是公民表達自由或者公民表達自由權，是指人們通過一定的方式將自己內心的精神活動公諸于外部的自由或權利。為保障人民的表達權，發揮人民監督權力的作用，應在以下方面實現法治化：

1.修改完善刑法。刑法是規定犯罪與刑罰的基本法，應當在刑法層面對侮辱、誹謗罪的規定進行修改完善：一是明確規定追究侮辱罪、誹謗罪的刑事責任，除了有侮辱、誹謗行為，還要有嚴重的后果，立法機關要采用列舉的方式明確規定具體的嚴重后果；二是國家機關以名譽受到嚴重損害、社會秩序受到嚴重危害為由追究批評人的刑事責任時，應負有證明政府的聲譽、地方的形象受到嚴重損害的責任。

2.修改刑事訴訟法。刑事訴訟法是規范司法機關辦案的程序法，對于規范司法權力的行使具有重要作用。保障人民的表達權，刑事訴訟法需要明確規定：一是侮辱、誹謗罪作為公訴案件辦理時，必須要有嚴重危害社會秩序、危害國家利益的后果，否則侮辱、誹謗罪只能作為自訴案件，由當事人向法院提起自訴。當國家機關以名譽受損要求追究批評人刑事責任時，要實行辦案機關異地管轄制度，即由事發地以外的公安機關辦理；二是拘留、逮捕批評人時，應由案件發生地公安機關的上一級的公安機關決定是否拘留犯罪嫌疑人，需要逮捕的，應由上一級公安機關對應的檢察機關審查批捕。

3.制定《網絡監督法》。應明確規定網民權利和義務、加強網站建設、管理。一是規范網民的行為，任何人可以在網上依法發表評論，禁止在網上發布侮辱、誹謗言論；二是明確網絡執法主體是公安機關，網絡執法要依法、規范、理性、文明；三是規定網民具體的權利和義務，網民應依法行使權利、履行義務，禁止濫用權利或侵犯他人權益。

（三）完善聽證制度，保障公民的參與權

參與權是指公民有權根據法律的規定參與國家政治、經濟、文化事務方面的管理和決策的權利。公民有表達自己的意志，并將其意志轉變為對人民有利的公共政策的權利。人民通過有效的參與國家管理和決策，監督公權力機關決策權、執行權的依法行使。所以，參與權是人民行使監督權的前提。參與權在憲法上體現為選舉與被選舉權，在行政法領域主要體現為聽證的權利。行政聽證制度是社會民眾以聽證會的形式參與關系到自身利益的行政決策過程之中，以此來影響行政決策，從而改變過去只由行政機關單獨決定的局面。擴大民眾參與，不僅有利于廣泛吸收社會各個層面的不同意見和建議，實現行政決策民主化和科學化的目標，而且也有利于實現政府和社會民眾的有效溝通。

公權力機關舉行聽證會是為了最廣泛聽取人民的意見和建議，其中聽取意見和建議就成為關鍵的環節，而提出意見和建議的聽證代表就顯得尤為重要。聽證代表是社會公眾的代言人，在聽證會上可以把行政相對人的意見和建議反映給行政機關，從而對行政決策產生影響。當前，許多聽證會的代表不具有廣泛性、人民性，經過聽證作出的決定不能體現人民的要求。因此，要進一步完善有關聽證會的法律，特別是要在法律法規中明確規定行政聽證參加人的范圍，主要應有當事人及其代理人、行政機關調查人員、相關的專家、人大代表、政協委員、法律人、基層群眾等，有利害關系的單位或個人應實行回避。同時，要公正，公開、合理地選擇聽證代表，以保證代表產生過程的公開性和透明性以及代表群體間的合理比例，不斷改善聽證代表的代表性與廣泛性不足狀況。要明確規定聽證事項的具體范圍和效力，應舉行而沒有舉行聽證會的，行政機關所作決定無效。

（四）制定公民監督法，保障人民的監督權

人民監督權是指公民享有監督各級國家機關及其工作人員的公務活動，并對違法失職行為控告、檢舉，請求有關機關予以處理的權利，是最具活力的一種監督權利。人民監督權有公民自己直接行使的監督權和公民通過自己選舉的國家代表機關代表間接行使的監督權，本文所說的監督權主要是指公民直接行使的監督權，人民陪審員制度的人民監督、人民監督員制度的人民監督、政府聘請的廉政監督員等是公民直接行使的對審判機關的審判權、檢察機關的檢察權、行政機關的行政權的監督。公法意義上的監督權是參政權的一項內容，是一種直接的政治監督權，它主要包括四項內容，即批評權、建議權、控告權、檢舉權。目前，我國還沒有制定獨立的“公民監督法”。因而，人民監督法治化的重點是應該制定一部獨立的《公民監督法》，明確界定公民監督的權利、范圍、程序、方式以及法律責任，以保證更好地發揮人民監督權力的效力，真正讓權力在陽光下運行。

制定《公民監督法》時，要注意以下幾個方面：1.公民監督權力的對象。應明確規定其監督對象是所有的公權力，包括權力機關、行政機關、審判機關、軍事機關、執政黨、各級政協、國有企業、事業單位等機關和組織及其工作人員的權力。2.公民行使監督的權利。包括黨員行使的民主監督權、人民群眾來信來訪權、公民申請公務信息公開權、公民參與公共事務聽證權、網絡批評權、匿名舉報權、實名舉報權、公民參與政務評議權、基層民主選舉權。3.人民行使監督權利的程序。必須明確規定，人民必須依法行使權利，不得危害國家正常的社會秩序等。4.人民監督權利的范圍。需明確規定，只要是公權力機關具體的公務活動，都屬于公民監督的范圍，但是，國防、外交、軍事行為不屬于監督的范圍。5.人民監督權力的方式。應該以書面的監督方式為準，以口頭為例外。6.對人民監督權的回應。各級國家機關對人民監督的具體事項，要及時作出回應。7.人民行使監督權利的法律責任。需明確規定，如果公民以非法的行為行使監督權，如誣告、陷害、捏造事實等造成嚴重后果的，應依法承擔相應的刑事、民事、行政責任。