用最好法治保障最優營商環境

中共江蘇省委研究室調研組

習近平總書記指出：“法治是最好的營商環境。”構建市場化、法治化、國際化營商環境，核心在于法治化。我們在省有關部門、市縣基層和民營企業進行了走訪調研，深入了解法治化營商環境情況。企業普遍反映，江蘇的法規較為完備，規則公開透明，監管公平公正，主體合法權益得到平等保護，對今后發展充滿信心。穩定公平透明、可預期的法治化營商環境，正在成為江蘇招商引資的關鍵吸引力、區域競爭的核心競爭力，是江蘇高質量發展走在前列不可或缺的重要保障。

健全法規政策體系，架構維護市場主體權益的防護網

優化營商環境不是一時之計，而是以法規制度固化的長久之策。江蘇以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，形成了一系列事關營商環境的法規制度規范，基本實現市場主體權利保障的法治化。

頂層設計地方性立法。立法在優化法治化營商環境中發揮引領和推動、規范和保障作用。思路上，江蘇堅持既貫徹中央要求，又體現江蘇特色;既立足國內實際，又銜接國際規則，確保形成保障高水平貿易和投資自由化、便利化的法規政策。操作上，既注重把握發展階段性特征的“大方向”，又聚焦市場主體關注的“小切口”，通過“試點—成功—立法”的漸進模式，初步架構起較為完整的營商環境法規體系。近年來，江蘇先后制定出臺了《江蘇省社會信用條例》《江蘇省中小企業促進條例（修訂）》《江蘇省開發區管理條例》《江蘇省行政執法監督條例》等地方性法規，優化營商環境的綱領性地方立法《江蘇省營商環境優化辦法》也已進入征求意見環節。江蘇省商務廳委托安永企業咨詢公司調研形成的《江蘇省外商投資營商環境調查報告》顯示，超過97%的受訪企業認為江蘇省的法律法規健全程度較高。

因地制宜出臺配套政策。如果說地方性立法為法治化營商環境建立“四梁八柱”，那么各地方黨委、政府制定的地方性政策就是“磚瓦石料”。實踐中，各級各部門競相出臺了一系列“出到點子上”、極具“含金量”的政策舉措，對企業辦理商事登記、行政許可、項目報建等事項，明確行政機關辦理的權力責任與法定時限，規范行政自由裁量權，提高法規規章制定的可操作性和實施的透明度。省級層面出臺了《加快推進“不見面審批（服務）”進一步優化營商環境的實施意見》，要求到2019年底，開辦企業、不動產登記、辦理施工許可、納稅、獲得信貸等指標力爭達到國際先進水平。南京市聚焦企業反映強烈的10個重點事項，研究出臺《南京市優化營商環境100條》，15條措施為全國首創，30條在國內處于領先水平，并提出要努力做到“受理前服務指導最優，受理后辦結時限最短”。海安、丹陽等地也深挖政策空間，從降低運行成本、完善產業政策、創新扶持方式、提供資金保障等方面，出臺了配套文件，想方設法主動作為，為民營企業發展提供全方位的政策服務。

積極探索制度創新。法律的滯后性與市場經濟快速發展之間存在天然鴻溝，需要制度創新進行適度的彌合。地方政府直接與企業“打交道”，對營商環境中的“痛點”“堵點”“難點”感受得更早，解放思想、沖破制度藩籬制約的創新實踐也最為積極主動。徐州市首創《2019年提升營商環境評價辦法（暫行）》，科學設置一級指標20個、二級指標89個，將“有求必應、無事不擾”的服務企業工作機制以制度形式固定下來。昆山市在全國縣級市中率先制定發布《昆山市營商環境建設白皮書》，推出優化營商環境23條政策和10項配套措施，形成了昆山版“1330”不見面審批服務模式。在經濟下行壓力增大、區域競爭日趨激烈的宏觀形勢倒逼下，越來越多的地方通過“人無我有、人有我優、人優我特”的制度創新，在塑環境、抓改革、優服務上下功夫、動真格，讓各類市場主體有更多的獲得感、歸屬感。

規范政府依法行政，當好維護市場經濟秩序守夜人

調研中，企業家們普遍反映，相比特殊政策照顧，民營企業更渴望公平公正的市場秩序，更希望政府能夠嚴格依法行政，減少不必要的審批辦事折騰。江蘇以“放管服”改革為突破口，推進行政權力運行法治化，使政府在市場活動中扮演好監管者、調控者和服務者的角色。實踐中大家反映“放管服”改革產生了三個“沒想到”的效果。

沒想到審批這么快。“時間意味著利潤”，審批多耗一分鐘，企業就多增加一分成本。江蘇以行政程序法治化和政務服務法治化為重點，通過再造優化、協同、高效的審批流程，最大限度地降低審批時間。實現審批流程再造，首先就是“放權”。2013年以來，江蘇省政府累計取消行政權力事項789項、下放273項、委托市縣行使126項，并全面清理省級部門原有的224項非行政許可審批事項;賦予國家級開發區220項設區市級經濟社會管理權限，賦予經濟發達鎮409項縣級經濟社會管理權限。同時，還要“確權”。自2016年起，江蘇啟動“權力大普查”，編制完成《省市縣（市、區）政府部門行政權力清單》，實現“三級四同”即相同行政權力事項在省市縣三級的權力名稱、類型、依據、編碼相統一，讓政府權力運行納入法治軌道。在此基礎上，江蘇以自我革命的勇氣，打造以“網上辦、集中批、聯合審、區域評、幫代辦、快遞送”等為主要方式的“不見面”審批改革，用政府減權限權換取市場活力和社會創造力的釋放。根據《2018年營商環境評價》，江蘇開辦企業、不動產交易登記、辦理建設項目施工許可的審批時間分別為1.42個、1.08個、13.2個工作日，遠超“3550”改革目標。李克強總理稱贊，“不見面審批”已成為江蘇的一張靚麗名片，是“放管服”改革的一大突破。

沒想到成本這么低。“企業包袱減得更輕了，發展后勁更強了”。相較于審批效率提升帶來的間接成本降低，減稅降費則讓企業直接感受到“真金白銀”的政策紅利。逐條對照國家出臺的小微企業稅收優惠、增值稅改革、社保費率下調等一系列減稅降費政策，江蘇以本省實體經濟需求為導向，研究出臺物流降本增效34條、降低企業負擔28條等一攬子相關措施，從人工、土地、融資、科研等方面降低企業成本，切實提升減稅降費政策的“執行力”“知曉率”“到達率”，把政策“溫暖”和惠企“禮包”直接傳遞到企業。常州東風農機集團反映，2018年增值稅留抵退稅新政實施后，公司拿到的8000多萬元退稅款成了新品新廠建設生產的啟動資金。據了解，2019年上半年江蘇新增減稅降費規模1085.6億元，位居全國首位，企業景氣指數和企業家信心指數保持高位運行。在落實減稅降費政策的同時，針對中小微民企普遍反映的融資難、融資成本高的問題，江蘇出臺《促進金融高質量服務民營企業的若干政策》，設立省級融資擔保貸款風險代償補償資金池，三年內實現對中小微企業和民營企業500億元的融資擔保責任余額;打通共享省級企業征信平臺和工信、市監、稅務、科技、知識產權等領域的企業信用數據，實現小微企業首貸率提高到5%以上。

沒想到環境這么公平。公平公正的法治環境，讓企業在同一“跑道”上平等參與競爭，遇到問題時同一“尺度”加以解決;而信息的公開透明，讓市場行為都在陽光下進行，實質性扭轉各類暗箱操作，形成公平競爭的市場環境。目前，江蘇以建設公平公正的法治環境為目標，實施公平競爭審查、市場準入負面清單等制度，全面清理違反公平、開放市場規則的地方性法規和政策文件，加快產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變;全面推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核，推進“雙隨機、一公開”監管與信用監管、重點監管等結合;全面深化社會信用體系建設，加大失信懲戒力度，營造誠信江蘇環境，讓各類市場主體得到公平對待，平等分享各種資源，放開手腳參與市場競爭。丹陽萬新光學集團反映，市場環境的改善是顯而易見的，政府相關部門做好市場準入、市場導向及市場環境的監管，出臺并落實強有力的政策措施，加大制假造假監管力度，抑制假冒偽劣產品泛濫，讓整個鏡片市場越來越健康。徐鋼集團認為，中央和省委民營企業家座談會以來，市場準入門檻的“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”正在加速打破，在市場準入、審批許可、經營運行、招投標、軍民融合等方面，民營企業受到越來越公平的對待。

維護司法公平正義，托起調節利益糾紛與訴訟的公平秤

司法是國家為市場主體提供的最為理性、平和的權利救濟方式，也為優化營商環境提供了有力的司法服務保障。江蘇司法部門牢固樹立謙抑、審慎、善意、文明、規范的辦案理念，充分發揮司法示范、引領和保障作用，通過公平正義的司法裁判穩定預期，提振信心，激發活力，促進發展。

司法服務更有精度。司法機關不單單是法律的“仲裁者”“執劍人”，更是法治化營商環境的“把脈者”“服務者”。實踐中，江蘇司法機關充分發揮司法服務的前瞻性和主動性，針對江蘇司法實踐，制定出臺加強產權司法保護、支持中小微企業健康發展、促進金融秩序穩定、加強生態環境保護等方面的規范性文件;針對訴訟中發現的法律風險，及時發送司法建議;針對企業關注的熱點領域，定期發布公司、金融、破產、保險、知識產權等審判白皮書以及典型案例，為市場主體提供行為指南與規則指引，促進政府依法行政，企業合法經營。江蘇省高級人民法院反映南京多家知名企業因資金鏈風險引發多起訴訟的情況報告，受到江蘇省委書記婁勤儉同志重視并做出批示。江蘇省高級人民檢察院與省工商聯聯合成立民營企業維權平臺，省稅務局建立稅法執行咨詢委員會平臺，得到民營企業家的一致好評。無錫市中級人民法院開展“連心富民、聯企強市”、連云港市中級人民法院開展“法進千企”、淮安市中級人民法院開展“法潤民企”等活動，通過法律培訓、提供咨詢等方式，幫助解決企業實際困難。

司法辦案更有力度。一個鮮活司法案例的出現，就是一次營商環境的優化。在公益訴訟方面，江蘇省高級人民法院二審審結的江蘇省政府作為原告提起的生態環境損害賠償案，判決被告企業分期賠償環境修復費用5400余萬元，入選最高人民法院、中央電視臺2018年度十大推進法治進程案件和2018年度人民法院十大民事行政案件。在知識產權保護方面，江蘇省高級人民法院審結涉巴洛克地板侵害商標權及不正當競爭糾紛案，全額支持權利人主張的1000萬元賠償，讓侵權者付出高額的侵權成本。在企業破產保護方面，長航油運集團重整案系全國首例退市央企破產重整案，重整讓長航油運115.46億元債券得到全額保護，3064名職工以及12.1萬戶中小股東權益得到維護，重整后的長航油運連續三年實現盈利，2019年成為A股首家退市后重新上市的企業。在金融類糾紛方面，嚴格依法遏制民間借貸高利貸和投機化傾向，妥善處理股權融資、保理合同、讓與擔保等新型糾紛案件，審結非法吸收公眾存款、貸款詐騙、信用卡詐騙、票據詐騙等擾亂破壞金融市場秩序刑事案件3716件，有效維護市場金融秩序。司法機關通過提供及時有效的司法救濟，讓市場主體在每一個司法案件中感受到公平正義。

司法裁判更有溫度。調研中，不少企業家講道：很多民營企業的運行主要依靠企業家個人組織推動，一旦企業家遭受強制措施，企業就要面臨破產倒閉，工人就要面臨失業下崗。對此，江蘇省檢察機關制定出臺服務保障民營企業健康發展的20條意見，既堅決打擊侵害企業利益的各類違法犯罪行為，又切實轉變司法理念和辦案方式，對涉民營企業案件準確把握罪與非罪的界限，慎重批捕、起訴，努力實現辦案的最佳效果。江蘇滿運軟件科技公司和某某公司是國內“互聯網+物流”產業兩大巨頭，雙方因業務上競爭激烈，后者竊取對方數據涉嫌犯罪。南京市雨花臺區人民檢察院堅持穩妥辦理，積極以案釋法，引導雙方和解并實施戰略合并，基于犯罪行為所破壞的社會關系修復，依法對12人作出不起訴決定。揚州市江都區人民檢察院在辦理滕某非法買賣制毒物品案中，發現涉案公司符合相關司法解釋中的“出罪條款”，遂對該案作出不起訴決定，并移送行政機關進行行政處罰。調研組了解到，服務民營企業，江蘇省各級檢察機關把握三點：不輕易使用逮捕和羈押的強制措施;在適用法律上，樹立平等保護不同所有制企業的理念;堅決依法糾正冤假錯案，實實在在地保障企業的合法利益。

濃厚全面守法氛圍，打出一系列尊法普法組合拳

法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。江蘇把構筑法治化營商環境作為一項系統工程，強化立法、執法、司法、守法等各項法治工作，引導國家機關、社會組織和公民個人共同參與法治化營商環境建設，營造全社會尊法、知法、守法、護法的法治化營商環境。

建成法治宣傳、法治教育的普法體系。全民守法、尊崇法治，是法治化營商環境賴以構筑的土壤，是地區發展核心競爭力的重要標志。江蘇始終將培育公民法治信仰作為法治建設的先導性、基礎性工作，圍繞“誰執法誰普法”“以案釋法”“媒體公益普法”三大機制和領導干部、青少年、企業經營管理人員三大重點對象，出臺了以《江蘇省法治宣傳教育第七個五年規劃實施情況考核驗收辦法》為核心，以《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》、貫徹落實《青少年法治教育大綱實施意見》《江蘇省企業社會責任建設指導意見》《江蘇省“法律進家族”工作指導大綱（2017—2020年）》為主線，以《江蘇省國家機關“誰執法誰普法”責任制實施辦法》《法治宣傳教育重點單位普法責任清單》《國家工作人員學法“一本通”》《關于加強媒體公益普法宣傳的實施辦法》等為補充的規范性文件，形成了較為完備的“323”普法責任體系，推動普法由“軟任務”向“硬指標”轉變。

打造帶頭學法、模范守法的法治政府。政府尤其是基層政府是否依法行政，直接關系市場主體合法權益的保障和法治化營商環境的形成。江蘇始終把政府工作全面納入法治軌道，依法設定、行使、制約、監督權力：以政府權力清單制度為基礎，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化;以構建法治化的決策機制為目標，在全國率先推進重大行政決策規范化管理試點，確保決策制度科學，程序正當，過程公開，責任明確;以完善執法程序為重點，改進執法方式，實現執法要求與執法形式相統一，執法效果與社會效果相統一;以加強行政權力制約監督為保障，不斷提升行政執法標準化、行政復議規范化工作水平，更好地發揮政府在宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等領域的職能。南通化工企業反映，現在南通市環保執法越來越規范了，“一刀切”的做法越來越少，政府對有能力整改到位的企業，給予一定的整改期限，對在環境方面做得好的企業也有鼓勵、獎勵。

形成守法光榮、違法可恥的社會共識。法治化營商環境的一個重要內容便是市場主體法治信仰和遵法觀念的全面樹立。市場主體自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，在法治化營商環境下應當是一種常態。目前，國家機關領導干部、企業家、普通職工等各類市場主體的法治意識越來越強，遵法守序觀念正在成為內化于心的思維自覺。廣義的“遵法”不僅包括對“硬法”的遵循，還包括對“軟法”的維護，在法律規定比較原則或存在空白的情形下，企業也能夠自覺遵守誠實守信這一市場交易的基本原則，積極援用公共秩序要求、區域內各類習慣進行市場交易和管理。海安鐵貓玻璃集團曾經因忽視知識產權保護，陷入有關案件糾紛;丹陽萬新光學集團也曾因隨意為人擔保，陷入“套路貸”的泥潭。兩家企業痛定思痛，深刻認識到法律的重要性，紛紛設立法務顧問，幫助企業保護權益，規避風險。而徐州天裕化工集團，在環保改造停產、現金流減少10個億的巨大壓力下，仍然嚴格落實《勞動法》要求，為企業員工交齊“五險一金”，并籌措6000萬元用于2500個職工依法解除用工合同，體現了企業強烈的誠信意識和守法自覺。

營商環境沒有最好，只有更好。在新時代的語境下，優化營商環境是一場全球競爭，也是一項系統再造工程。構建穩定公開透明、可預期的法治化營商環境絕非易事，需要繼續深化改革，拆除傳統制度藩籬，不斷提升治理能力和水平。2019年10月國務院正式頒布《優化營商環境條例》，從國家層面出臺優化營商環境的基礎性行政法規，確立了對各類市場主體一視同仁的營商環境基本制度規范，為營造法治化營商環境奠定基礎，必將促進我國營商環境再上新臺階。結合國務院《優化營商環境條例》的實施，對于江蘇法治化營商環境建設，提出以下建議。

處理好審慎立法和先行先試關系，構建更加系統的法規體系。目前，國家層面已經出臺了《優化營商環境條例》，遼寧、河北、黑龍江等地也出臺了地方性的《優化營商環境條例》。江蘇應充分借鑒各省立法經驗，廣泛聽取各方市場主體立法意見及訴求表達，總結“放管服”等改革試點經驗，經過嚴謹的科學論證和民主討論后，盡快出臺《優化營商環境條例》的“江蘇版”。同時，作為全國民營企業發展大省，江蘇也應更加積極主動創新，對營商環境建設中遇到的問題進行系統總結梳理，支持自貿區、開發區等積極開展法治化營商環境試點創新，為法治化營商環境建設提供更多“江蘇經驗”。

處理好剛性執法和柔性執法關系，實施更加有效的法律監管。不少企業家反映，江蘇干部貫徹落實法律法規態度堅決、措施得力，但是有的執行過于機械，對執法標準過度拔高，對執法領域的業務也不甚了解，實踐中重執法、輕整改的現象還較為普遍存在。建議，各級地方政府在執法過程中，應在理解吃透中央精神的基礎上，從有利于高質量發展、維護企業合法權益、主動擔當作為的角度出發，既嚴厲打擊各類嚴重侵害群眾利益、影響市場秩序的違法行為，也注重保護企業正常經營生產秩序，主動幫助企業制定整改落實方案，不斷提升執法人員的業務素質和法律素養，嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法，堅決避免集中停工、停業、停產等簡單粗暴行為，讓監管真正管到“點子上”，改到“關鍵處”。

處理好司法裁判和司法執行關系，形成更具獲得感的司法效果。一些企業家指出，他們遇上糾紛，常常需要通過法律途徑來解決，但耗時長、執行難讓人“頭疼”，特別是一些知識產權案件，“贏了官司丟了市場”的現象頗為普遍。建議，司法機關嚴格審限管理和流程節點跟蹤，定期通報商事審判質效指標，防止案件久拖不決。推進建立失信聯合懲戒機制，深入推進執行財產處置機制改革，推動“基本解決執行難”改革措施落地見效，促進商事裁判勝訴當事人權益及時實現。對于知識產權侵害，也應從市場價值來確定侵權賠償，更好地兼顧和平衡知識產權創造、運用的創新激勵，讓企業家真正從每一個司法案件中都感受到公平正義的光輝。

處理好“親”和“清”關系，構建更加融洽的政商環境。政商關系“親”，企業投資創業熱情就足;政商關系“清”，企業便可一心一意謀發展。建設法治化營商環境，應該把構建“親”“清”政商關系放在更為重要的位置。一方面，公權力必須依法行使、受到制約，做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，讓“權力在陽光下運行”，斬斷“權力尋租”“權錢交易”的可能性，這是構建“親”“清”關系的基礎。另一方面，紀檢監察機關也應劃出政商交往的最新尺度，列出“可為”與“不可為”的清單，明確政商互動邊界，收集整理典型案例，幫助干部在服務企業、交往企業家過程中清楚把握什么該做、什么不該做，并旗幟鮮明地為敢于擔當、敢闖敢試、不謀私利的干部撐腰鼓勁，真正讓干部服務企業更加放心，更有底氣。

好的營商環境就像陽光、水和空氣，須臾不能缺少。越來越多的地方把優化營商環境作為經濟發展的“先手棋”，通過栽好法律政策的梧桐樹，引得人才資金的鳳凰來。期望江蘇能夠繼續“出重拳”“出實招”，以走在前列的魄力和勇氣，持續建設與經濟地位相匹配的最優營商環境，提升地方信譽度、投資美譽度，不斷激發江蘇高質量發展的經濟活力，努力打造法規最健全、市場最公平、服務最便捷、司法最公正的法治化營商環境。

（調研組成員：朱雪華、臧佩洪、周興年、許潔冰、王海軍、姜維、王琢）

責任編輯：戴群英