江蘇高質量發展的先進制造業布局

張睿

2019年8月，在中央財經委員會第五次會議上，習近平總書記強調，要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子，落實主體功能區戰略，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。江蘇是長江經濟帶、長三角地區的重要組成部分，制造業規模總量、創新能力、運行質效居于全國前列。然而，從總體上看，江蘇產業空間布局還存在“局部貪大求全”“產出效率偏低”和“南北差距較大”等突出問題。隨著新發展理念的深入人心和生態文明建設的不斷深入，傳統的同質化、分散式布局結構難以適應高質量發展的新要求，江蘇迫切需要通過全省統籌、省市聯動的方式，推動形成優勢互補高質量發展的先進制造業布局。

一、江蘇產業布局的“痛點”

“局部貪大求全”。長期以來，受經濟發展壓力、績效考核機制等影響，地方政府產業選擇往往偏向于追求“大而全”“小而全”。從江蘇省內各地區的產業規劃布局看，大多數地區主導產業超過五個。如生物醫藥，全省共有11個設區市將其作為重點發展產業，但目前具備一定發展基礎的地區也僅有南京、蘇州、泰州、連云港等少數地區。新能源汽車，共9個設區市將其作為規劃發展重點，但實際具備產業基礎的地區只有南京、蘇州、揚州和鹽城等地。這導致區域間缺乏差異化競爭和協同合作，新興產業到處開花、扎堆布局，也一定程度上影響了江蘇產業地標的打造。

“產出效率偏低”。江蘇人多地少，人口密度在全國省份中最高，產業用地可拓展空間十分有限，特別是作為江蘇制造業基地的沿江地區，產業用地開發已經由增量時代進入存量時代。然而，由于產業布局分散，主導產業雷同，江蘇產業用地的產出效率與國際先進水平還有一定差距。2017年，德國路德維希化工區每平方公里產出超過20億美元，新加坡裕廊島化工區每平方公里產出近15億美元，而江蘇131家省級以上開發區每平方公里產出僅2.3億美元。江蘇制造業依靠資源消耗和投資拉動的發展模式尚未根本轉變，調結構、促轉型依然任重道遠。

“南北差距較大”。由于基礎設施的空間差異，以及產業布局以沿江、沿滬寧線為重點，因而江蘇蘇南、蘇中、蘇北三個板塊經濟發展存在較大差距。從產出來看，2017年，蘇南、蘇中、蘇北的地區生產總值分別為50175億元、17544億元、20269億元，占全省比例分別為57%、20%、23%，蘇南地區生產總值超過蘇中、蘇北地區生產總值之和;人均地區生產總值分別為150200元、106637元、66934元，蘇南地區人均地區生產總值是蘇北地區的兩倍以上。從投資來看，2015—2017年，蘇南、蘇中、蘇北固定資產投資額分別為68223億元、33442億元和46612億元，占全省比例分別為46%、23%、31%。蘇南地區固定資產投資額占比最高，是蘇中地區的兩倍。

造成以上“痛點”的原因有以下幾方面：從規劃來看，全省制造業布局頂層設計和全省統籌還不健全，設區市各自為政，競爭多合作少;從管理來看，區域利益協調機制、綜合治理機制不健全，地方政府績效評價“唯GDP論”仍然盛行;從要素來看，土地、金融、科技等要素政策缺乏統籌和整合，沒有形成推進制造業布局優化的合力，如對于土地產出效率的全面統計以及相應的調整優化方案還存在欠缺。

二、推進全省制造業布局優化的思路和策略

1.江蘇制造業布局優化的思路和目標

推進全省制造業布局優化，需要加強規劃引領，完善體制機制，打破行政區劃對于產業和要素的布局壁壘，依托交通走廊，通過全省統籌、省市聯動的方式，引導各地市克服“我全做”的沖動，遵循“特色化”的要求，集中資源針對重點產業的瓶頸制約和薄弱環節強鏈補鏈，構建與“1+3”重點功能區①相適應的全省制造業總體布局，推動形成分工協作緊密、集群特色鮮明、資源配置最優、整體效能最大的產業發展新格局。

制造業布局優化可以分三個階段實現。到2020年，建立起各功能區、各地市之間資源共享、優勢互補、協同創新、有序競爭的合作機制，完成制造業布局優化相關政策體系和行動方案指定。到2025年，各地市實現特色發展取得成效，產業鏈分工協作大大加強，產業集聚區效率大幅提升;在省市聯動重點產業中，培育一批具備全國影響力的產業地標。到2035年，形成制造業“兩帶兩區”總體空間布局，省市聯動推進布局優化取得重要成果;打造3—5個“拆不散、搬不走、壓不垮”的世界級產業集群。

2.江蘇制造業布局優化的關鍵

推進制造業布局優化，省級層面做好統籌和省市聯動形成合力是關鍵。前者需要分析各地的資源環境、承載能力、現有產業基礎和發展潛力，分區分類施策;后者需要確定聯動的產業種類和聯動方式，最大限度地調動各方積極性。

省級層面做好統籌方面，根據全省各地的資源稟賦、產業基礎，制造業空間初步劃分為“兩帶兩區”，即沿江經濟帶、沿海經濟帶、江淮生態經濟區和淮海經濟區（核心區）。各地根據所在分區確定產業發展的基本定位。沿江經濟帶重點發揮產業基礎雄厚、科教和人才集聚的優勢，構建制造業協同創新體系，推進創新成果轉化應用，布局核心信息技術、前沿新材料、集成電路等戰略性新興產業，打造具備全球競爭力的產業生態圈。沿海經濟帶重點放大江海聯動效應，積極發展臨港經濟，重點發展生物醫藥及醫療器械、節能環保、海工裝備與高技術船舶等產業，拓展藍色經濟發展新空間。江淮生態經濟區突出發展最能體現資源稟賦優勢的特色產業和綠色產業，構建綠色發展產業體系。淮海經濟區（核心區）重點提升徐州區域中心城市輻射帶動能力，加快建設世界級工程機械現代產業集群和全國知名食品飲料生態發展產業鏈。

省市聯動形成合力方面，遵循突出重點、分層推進的原則，將省市聯動產業類型進一步劃分為重點產業、支持產業兩種。重點發展產業是各地市產業中，符合全省產業發展方向，既擁有體量優勢，又具備核心競爭力的產業。這類產業是江蘇先進制造業集群未來取得突破的載體，是打造產業地標的重心，以做大做強為主要方向，采取省市聯合重點發展。支持發展的產業是各地市產業中符合全省產業發展方向、具備一定競爭力和成長潛力的產業。這類產業為重點產業做配套和補充，以做專做精為主要方向。

省市聯動推進制造業布局優化的初步設想圖

三、全省制造業布局優化的舉措建議

推進制造業布局優化是一項系統工程，需要在加強引導、改革攻堅、動能轉換、優化要素、組織協調等方面制定和實施一系列政策舉措。

加強規劃引導，完善布局政策體系。一是加快形成制造業布局優化政策體系。研究出臺《江蘇省制造業優化布局特色發展指導意見》等政策文件，確定全省制造業布局大框架。二是加強省市聯動。全力推動制造強省建設，完善省、市、縣三級聯動機制。三是加快措施落地。各地區結合省級層面政策，圍繞各市發展定位確定重點產業，將其納入地區產業發展“十四五”規劃。

加強改革攻堅，破除區域行政壁壘。深化行政管理體制改革。優化行政層級，實行扁平化管理，提高管理效能和針對性。創新區域利益協調機制。研究建立兼顧企業原址所在地和搬遷改造企業承接地利益的成本分擔、稅收分成、利益共享機制，合理分配稅收分成和節能環保指標。創新區域綜合治理機制。探索創新更加有效的區域治理方式，實施基本公共服務均等、空間治理、污染防治等聯合行動。四是創新考核評價機制。研究出臺基于不同制造業功能分區的配套政策體系和績效考核評價體系。

加強動能轉換，推進產業集約集聚。首先，持續推動制造業新舊動能轉換。加快培育新動能、改造升級舊動能、促進新舊動能平穩接續。其次，推動制造業集群化發展走向深入。在各個產業集群內部，圍繞產業鏈支持大中小企業融通發展、服務業與制造業有機結合，鼓勵企業跨界合作。最后，加強集群核心承載區建設。重點建設完善南京智能裝備、常州新能源、徐州工程機械、泰州大健康、南通海洋工程裝備等產業集群核心承載區。

加強政策創新，優化產業要素供應。一是盤點、盤存、盤活全省土地資源指標，支持符合條件的地區開展土地增減掛鉤節余指標轉讓試點。二是籌劃設立全省協同優勢產業基金①，面向全省制造業重點集群產業鏈，通過產業資本推動布局優化和產業鏈完善。三是加強創新政策配套和實施推進。四是建立健全環境經濟政策體系，完善排污權有償使用和交易管理制度，實施與污染物排放總量掛鉤的財政政策。

加強組織協調，推動區域內外合作。加強對全局性重大問題的統籌、協調和組織實施。在省內建立健全有利于區域協調發展的長效機制和跨地區跨部門重點項目、重大工程、重要事項協調推進機制。加強與周邊區域合作共享。積極對接長江經濟帶、長三角一體化等國家戰略，推進區域之間產業合作，加強與兄弟省市的協同聯動。樹立國際戰略目光。積極主動對接國際一流創新資源，鼓勵全省制造企業“抱團出海”，設立海外研發中心，在融入全球產業鏈同時，進一步融入全球創新鏈。

（作者單位：江蘇省經濟和信息化研究院）

責任編輯：戴群英