平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地差別化供應(yīng)政策探索

許琳琳

摘 要：該文以平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為例，總結(jié)了“先租后讓，彈性年限出讓”模式的成效，分析了存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)用地;差別化供地;先租后讓;供地政策;平潭

中圖分類號 F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2019）24-0007-02

1 引言

近年來，差別化管理已成為了國土資源管理的一個熱門詞匯，自然資源部（前國土資源部）多次引導(dǎo)各地探索差別化土地管理政策。差別化土地管理是提高資源配置效率的精細(xì)化管理，可推動土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從而實(shí)現(xiàn)國土資源部門參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等目標(biāo)。其中，產(chǎn)業(yè)差別化是針對不同類型、規(guī)模、發(fā)展階段、節(jié)約集約程度的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，從用地指標(biāo)、供地方式、土地稅費(fèi)等方面制定差別化政策[1]。產(chǎn)業(yè)用地差別化供應(yīng)是其中的重點(diǎn)，是指針對不同產(chǎn)業(yè)用地類型采取和創(chuàng)新土地供應(yīng)的方式。

平潭，簡稱“嵐”，位于福建省東部，是大陸距離臺灣最近的島嶼。2009年7月，正式建立“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”。2014年12月平潭被列入新一輪自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)試點(diǎn);同年，平潭實(shí)施了土地綜合改革，建立了促進(jìn)節(jié)約集約用地的引導(dǎo)機(jī)制，改進(jìn)差別化的產(chǎn)業(yè)用地使用年限制度，探索差別化供地政策。

2 平潭產(chǎn)業(yè)用地差別化供應(yīng)政策的創(chuàng)新點(diǎn)

2.1 政策創(chuàng)新點(diǎn) 2015年起，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)積極探索差別化的產(chǎn)業(yè)供地政策，陸續(xù)出臺了《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)工業(yè)用地供地管理規(guī)定》等文件，在福建省率先推出工業(yè)用地差別化供應(yīng)方式，主要包括以下4種：彈性年限出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合。推行彈性年限出讓，最高不超過法定年限50年，新增工業(yè)用地出讓原則不超過20年。“先租后讓”供地方式得到了大力推廣，“先租后讓”將供地分為2個階段，通過招拍掛方式取得土地使用權(quán)，中標(biāo)人或競得人與國土資源部門簽訂土地租賃合同，在合同中明確5年租賃期，租金，以及由出租轉(zhuǎn)為出讓的約定條件。租賃期滿，若達(dá)到約定條件，可采取協(xié)議方式轉(zhuǎn)為出讓，若未達(dá)到約定，政府有權(quán)無償收回土地，不退還租金，地上建筑物、構(gòu)筑物，不予補(bǔ)償。根據(jù)文件規(guī)定5年租金不低于工業(yè)用地最低標(biāo)準(zhǔn)的5%，平潭土地等別為13等，最低標(biāo)準(zhǔn)為96元/m2，由此換算年租金為48000元/hm2[1]。目前，平潭已有11宗工業(yè)用地采取”先租后讓”方式供地，面積24.72hm2，租金共計(jì)1706.1萬元。行業(yè)類型涉及農(nóng)副食品加工業(yè)、專業(yè)設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)等。2019年，平潭出臺《文化健康養(yǎng)老教育等產(chǎn)業(yè)供地管理規(guī)定（試行）》，將“先租后讓”模式推廣至教育、科研、養(yǎng)老、文化設(shè)施等營利性公共管理與公共服務(wù)用地。

2.2 政策紅利 通過“先租后讓”的供應(yīng)方式，承租人可根據(jù)自身意愿申請接觸租賃合同，租期內(nèi)政府也可視項(xiàng)目執(zhí)行情況收回土地，政府對土地的把控更為主動靈活[2]。對租賃期的企業(yè)進(jìn)行考核，有利于將土地有選擇性地出讓給優(yōu)質(zhì)企業(yè)，可淘汰落后和低效的產(chǎn)能，保障土地的退出機(jī)制。同時，精簡供地流程，掛牌出讓供地，通常從發(fā)布出讓公告到土地成交，最少需要33d，采取先租后讓方式，可減少至12d，促進(jìn)項(xiàng)目更快的落地。對企業(yè)來說，可降低其前期用地成本，以一風(fēng)力發(fā)電水冷系統(tǒng)基地項(xiàng)目為例，若按直接出讓，企業(yè)需繳納170余萬元，采取先租后讓方式，則只需先繳納25萬元土地租金，從而緩解了企業(yè)的前期資金壓力，可將節(jié)省下來的資金投入建設(shè)生產(chǎn)。同時，也對企業(yè)自身的發(fā)展水平提出了更高的要求，企業(yè)必須在租賃期滿，達(dá)到各項(xiàng)考核指標(biāo)，如果做不到，后期用地將限制企業(yè)發(fā)展，所以“先租后讓”政策也是倒逼企業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)自身實(shí)力的好政策。

3 存在的問題

在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)，彈性年限出讓效果不佳，用地方均按最高年限申請用地，許多企業(yè)反映周邊其他地市對工業(yè)用地試行直接出讓，出讓年限均為50年，且按現(xiàn)有的地價標(biāo)準(zhǔn)，采取彈性年限出讓，與最高年限地價相比，差距并不明顯，對企業(yè)沒有吸引力。壓縮出讓年限，對政策招商不利。此外，按先租后讓”方式取得土地的，大部分企業(yè)認(rèn)為土地使用權(quán)在租賃期內(nèi)不屬于企業(yè)，不能進(jìn)行抵押貸款，從而不利于融資。租賃期滿，若達(dá)到約定的相關(guān)指標(biāo)，政府收回土地，企業(yè)的經(jīng)營成本和固定資產(chǎn)都將受損;若達(dá)到約定的相關(guān)指標(biāo)，可申請轉(zhuǎn)為出讓，又可能面臨租賃期滿，租金和出讓價款上浮的問題，通常城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價2～3年更新1次。土地價格上漲成為了企業(yè)最多的顧慮。若地價上漲，屆時可增加用地成本，抵消政策紅利。

4 對策建議

實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地“先租后讓”、“租讓結(jié)合”、“長期租賃”、“彈性出讓”等政策，從長期看，符合節(jié)約集約用地科學(xué)理念，尤其對平潭這種可開發(fā)面積十分有限的地區(qū)來說，因此，深化差異化的供地政策尤為重要。本文建議從以下幾個方面完善平潭的產(chǎn)業(yè)差別化供地政策：

4.1 建立產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn) 科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)供地目錄，目錄明確各產(chǎn)業(yè)類型的供地方式、規(guī)模限制、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及彈性出讓年限。屬于落后產(chǎn)能的限制供地，屬于淘汰產(chǎn)能的禁止供地;彈性年限出讓方式需根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的用地需求，投資回收期限和生命周期科學(xué)確定年限，一般不超過20年。

4.2 合理確定土地地價 彈性出讓價格在50年期工業(yè)用地價格基礎(chǔ)上按照年期修正系數(shù)進(jìn)行測算[3]。若按先租后讓方式供地，則年租金為50年出讓價的年平均值，租賃轉(zhuǎn)為出讓時應(yīng)繳納的地價為出讓價減去己繳納的租金。

4.3 嚴(yán)格履行批后監(jiān)管職責(zé) 國土資源部門應(yīng)聯(lián)合產(chǎn)業(yè)主管部門、稅務(wù)部門，建立監(jiān)管考核機(jī)制，按照“誰提出標(biāo)準(zhǔn)、誰評估考核、誰履責(zé)監(jiān)管”的原則，對項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。督促企業(yè)按期達(dá)到約定的考核指標(biāo)。

4.4 完善土地續(xù)期考核制度 企業(yè)若租賃期滿，未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門要因企施策，建立完善的土地續(xù)期考核制度，避免“一刀切”統(tǒng)一收回，“誤傷”具有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)。續(xù)期的租金可按照初始租賃約定的年租金續(xù)期。若承租方未提粗續(xù)期使用申請，或經(jīng)考核認(rèn)定不再予以續(xù)期的，則收回土地。

參考文獻(xiàn)

[1]郭冬艷，毛良祥.國內(nèi)外差別化土地政策實(shí)踐與啟示[J]，中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2015（2）：65-68

[2]王孟年，魏巧巧，馬賢磊.工業(yè)用地的差別化供應(yīng)制度研究——以連云港市為例[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2017（10）：45-48

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（責(zé)編：張宏民）