淺談統籌金融基礎設施監管

孫樹強 張新宜

2019年9月9日，中央全面深化改革委員會（以下簡稱“深改委”）召開了第十次會議，會上審議通過了《統籌監管金融基礎設施工作方案》，指出金融基礎設施是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手，要加強對重要金融基礎設施的統籌監管。這標志著我國對金融基礎設施的統籌監管即將進入具體實施階段。

雖然方案尚未公布，很多細節問題還無法有的放矢地進行討論，但從近幾年來相關部門在多個場合對金融基礎設施監管的關注，以及本次深改委會議對于金融基礎設施監管的表述，我們依然可以從宏觀角度對金融基礎設施監管相關問題進行分析研究。此外，一些發達國家和地區對金融基礎設施監管已經進行了探索實踐，我國可以根據金融體系的實際情況，借鑒國際上對金融基礎設施監管的有益經驗，構建我國金融基礎設施的統籌監管框架。

金融基礎設施的界定及我國的監管脈絡

顧名思義，金融基礎設施是在金融體系中發揮基礎性作用的相關機構、制度和規則。目前，關于金融基礎設施并沒有理論上一致公認的定義，國際組織及各國更多地是從功能上對其進行了界定。而且，鑒于金融市場在金融體系中的重要性，各國更著重地討論了金融市場基礎設施的概念。詳細來看，金融基礎設施和金融市場基礎設施二者之間必定存在一定差別，但權威機構和學者對其進行辨析的較少，有時不加區別地使用兩個概念。鑒于此，我們在本文中并不嚴格區分金融基礎設施和金融市場基礎設施這兩個概念，而是根據具體情況交替使用二者。

在以往討論金融基礎設施時，較多地引用支付和結算體系委員會（CPSS）及國際證監會組織（IOSCO）于2012年4月發布的《金融市場基礎設施原則》（PFMI，以下簡稱《原則》），文件提出了金融市場基礎設施安全高效運行的24條具體的基本原則，并要求其成員盡快將《原則》落實到位。《原則》將金融市場基礎設施定義為參與機構之間用于清算、結算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統，包含重要支付系統、中央證券存管、證券結算系統、中央對手和交易數據庫等五類金融公共設施。

《原則》僅從功能上對金融市場基礎設施進行了定義，描述了金融市場基礎設施所發揮的作用，屬于狹義的范疇。一般來說，更廣義的定義還應包括金融基礎設施運行的制度環境、法律基礎及遵循的基本規則。另外，金融科技快速發展，正在重構金融基礎設施的形態和運行方式，金融基礎設施的概念也相應地發生了改變，一些大型金融科技公司承擔了部分金融基礎設施的功能，如支付、征信等。

從我國的金融基礎設施概念界定來看，目前為止官方并沒有明確具體包含哪些內容，預計《統籌監管金融基礎設施工作方案》會給出明確定義和說明，但從目前的討論和研究來看，我國金融基礎設施包括支付系統、中央證券存管與證券結算系統、中央對手方、交易報告庫和其他金融市場基礎設施等五個方面，與《原則》的定義相近。

我國作為支付和結算體系委員會及國際證監會組織的會員國，有義務落實《原則》的要求。2013年中國人民銀行辦公廳發布關于實施《金融市場基礎設施原則》有關事項的通知（銀辦發[2013]187號），對《原則》進行了簡要介紹，并對落實《原則》做出了具體安排。但此時還僅限于落實國際組織的監管要求，我國并沒有對金融基礎設施統籌構建自己的監管體系和措施，此次深改委會議通過的《統籌監管金融基礎設施工作方案》則拉開了我國金融基礎設施統籌監管的帷幕。

實際上，在此次深改委會議之前，相關會議、文件及人民銀行已經對金融基礎設施及監管有所關注。例如，2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》較早地提出加強金融基礎設施建設，保障金融市場高效運行和整體穩定;2017年6月，人民銀行印發《中國金融業信息技術“十三五”發展規劃》，確立了“十三五”期間金融業信息技術工作的發展目標，包括金融業信息基礎設施達到國際先進水平;2017年，中國人民銀行等五部委聯合發布《金融業標準化體系建設發展規劃2016-2020》，提出要統籌監管金融控股公司和重要金融基礎設施;2018年6月初，人民銀行黨委舉行中心組集體學習，會議提到了要統籌監管好金融業重要基礎設施，做到關口前移，防患于未然，有效防控互聯網領域金融風險;2019年初，人民銀行金融市場工作會議提出，要加強金融基礎設施統籌監管，做好機構監測和風險防范。

金融基礎設施監管的必要性

金融基礎設施是防控系統性風險的重要抓手。金融基礎設施是金融體系的重要組成部分，是金融市場運行的核心支撐，具有跨機構、跨市場、跨地域、跨國界的特征，為金融市場正常運行提供了必要的服務。2008年金融危機使各國認識到危機中持續運行的金融基礎設施對于金融體系和實體經濟的重要性，危機中很多出問題的金融機構是否能夠繼續接受金融基礎設施的服務對其擺脫困境至關重要。安全和高效的金融基礎設施有助于保持和促進金融體系穩定及經濟增長，而如果金融基礎設施出現問題，就可能集聚風險，成為金融沖擊的一個重要來源，如流動性錯位、信貸中斷等。基于上述考慮，國際社會對構建高效、透明、規范、完整的金融市場基礎設施十分重視并達成共識。

金融基礎設施具有公共品的特征，其本身出現問題影響的面更廣，后果更為嚴重。就與我們日常所接觸的基礎設施類似，如交通、電力、環保、衛生等，持續地為我們提供公共服務，任何一個環節出現問題，都可能使我們的生產生活出現極大困難。從金融基礎設施來看，無論是支付系統、證券結算系統還是中央對手方，都是金融機構之間互相聯系的通道（美聯儲前主席伯南克將金融市場基礎設施看作是金融機構之間相互聯系的“管道”），任何一個環節出現風險、停止運行，都會導致金融機構之間的聯系中斷，金融資源及信息無法順利流動，對整個金融系統產生致命沖擊。

金融科技迅速發展，逐漸涵蓋一系列金融產品和服務。中國的金融科技的發展反映了社會整體數字化進程，尤其是手機電子應用程序和社交網絡平臺的大規模使用，如電子錢包、支付平臺等，標志著金融科技與支付體系、清算體系的融合。一方面，金融科技創新存在共性，包括利用網絡效應，經濟規模，通過區塊鏈、大數據分析降低信息不對稱性，提高金融市場基礎設施的服務效率。另一方面，金融科技在金融市場基礎設施領域的應用也存在不可忽視的風險，由于其具有網絡效應，金融科技的衍生風險傳染性較強，一旦出現網絡風險，金融基礎設施的失靈將影響整個金融體系的穩定。

金融基礎設施須加強統籌監管

從近幾年及本次深改委會議的表述來看，談到金融基礎設施監管時都在前面冠以“統籌”二字，本次深改委會議強調，要加強對重要金融基礎設施的統籌監管，統一監管標準，健全準入管理，優化設施布局，健全治理結構，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。那么，如何理解統籌監管呢？

首先，金融基礎設施之間是互相聯通的，需要對不同的基礎設施統籌監管，避免顧此失彼。現代金融體系的一大特點就是錯綜復雜性，不同的金融機構之間通過多種渠道建立起復雜的聯系。金融基礎設施也不例外，彼此之間的聯系更為顯著，某一類基礎設施出現風險波及范圍更加廣泛，影響更為嚴重，因此需要統籌考量金融基礎設施監管，避免分而治之產生的弊端。

其次，目前我國監管機構對金融基礎設施存在分頭監管現象，溝通協調不暢，需要統籌監管，避免監管真空和監管套利。例如，人民銀行負責監管支付系統，上海清算所、上海黃金交易所等中央對手方機構;證監會負責監管證券和期貨市場上的中央對手方、證券存管機構、證券結算系統等;同樣作為中央對手方的上海清算所和中國金融期貨交易所在監管要求、風險管理上存在較大差異。不同的監管機構之間協調性不足，容易造成監管規則和要求不統一，甚至產生監管套利現象，不利于金融市場的平穩運行。因此，需要統籌協調不同的監管機構之間的監管規則和要求，通盤考慮金融基礎設施監管問題。

最后，金融基礎設施與實體經濟中的公共基礎設施類似，也存在如何建設及合理布局問題，從而避免重復建設，有效利用資源。監管部門從源頭健全準入管理，從頂層優化設施布局，統籌規劃、監管金融基礎設施，有助于各項金融基礎設施充分發揮作用，提高資源利用效率，規避重復建設和無序競爭。這就需要監管部門對金融基礎設施進行統籌規劃、有效監管。

金融基礎設施監管國際掠影

從金融基礎設施監管來看，我國并沒有如宏觀審慎政策探索那樣走在了世界的前列，步調稍顯落后。鑒于金融基礎設施對金融系統及金融穩定的重要性，國際組織及一些發達國家在金融危機之后就開始探索對金融基礎設施進行有效監管，美國、英國、加拿大、澳大利亞等國都已經出臺了具體的監管措施。

金融危機之后，美國加強對系統重要性金融基礎設施的監管。2010年7月，美國頒布了《多德-弗蘭克法案》，對金融監管進行了全方位的改革。金融基礎設施監管方面，法案提出由美聯儲對系統重要性金融基礎設施進行宏觀審慎監管，并有救助責任;系統重要性金融基礎設施的認定則由金融穩定監管委員會（FSOC）負責。在監管分工上，美聯儲處于統籌地位，與行業監管機構共同對金融基礎設施進行監管。一般情況下，美聯儲并不直接進行監管，而是與金融穩定監管委員會和行業監管機構協商，制定相關的監管措施和標準。

在英國，英格蘭銀行（B0E）作為金融基礎設施的監管者，在設計監管框架時遵循《原則》和歐盟對于金融基礎設施的相關要求。2013年，英格蘭銀行發布了《英格蘭銀行關于金融市場基礎設施的監管措施》，設定了對于金融市場基礎設施的預期及監管目標，并說明了如何評估金融市場基礎設施的狀況。2018年，英格蘭銀行印發《英格蘭銀行對于支付系統服務提供商的監管》，提出要對支付系統發揮重要作用的服務提供商，如IT、信息服務等進行監管。英格蘭銀行在對金融市場基礎設施進行監管時，與其國內的金融行為管理局（FCA）及海外監管者建立良好合作關系。

加拿大、澳大利亞、德國、日本等國家也都探索了對金融基礎設施進行監管，各國央行都在金融基礎設施監管中扮演了重要的角色。

對我國金融基礎設施統籌監管的設想

明確金融基礎設施統籌監管機構。當前，人民銀行、證監會都負有監管金融基礎設施的職責，從未來統籌監管角度考慮，應該賦予一家監管機構更大的職責，協調不同基礎設施的監管，進而達到布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系的目標。從目前我國金融基礎設施監管現狀、各方的猜測及國際監管實踐來看，統籌協調監管金融基礎設施的職責很有可能落在人民銀行。人民銀行作為國務院金融穩定發展委員會（金融委）的辦公室和宏觀審慎政策的制定部門，在維護金融體系穩定方面負有重要職責，鑒于金融基礎設施對金融體系的重要性，由人民銀行來統籌監管金融基礎設施也是應有之義。明確統籌監管機構之后，還要對統籌監管機構與其他監管機構之間的監管職責劃分做出清晰安排。

完善金融基礎設施監管立法。有效監管，立法先行。名不正則言不順，涉及到監管問題，首先要有法可依，無法可依的監管是無效的。美國、瑞士、歐盟等國家（地區）在對金融基礎設施監管之初，都以相關法案作為基礎，明確監管框架。具體到個別的金融基礎設施監管，也需要以相關法律為基礎，闡明一些尚存在的爭議、沖突和模糊的問題。目前，我國在金融基礎設施立法方面還存在很大不足，對金融基礎設施監管較多地集中在部門規章層面，亟須出臺專門針對金融基礎設施監管的法律法規。

統一金融基礎設施監管規則。統籌金融基礎設施監管需要統一監管規則，避免各自為政。政出多門的一個弊端就是各說各話，監管規則不一致，甚至松緊不同，這就可能產生套利空間，使監管效果大為降低，甚至產生風險。統籌金融基礎設施監管的一個抓手就是要統一監管標準，取長補短，修復監管規則差異造成的不良影響，在金融基礎設施準入、治理結構、業務規則、風險防范等方面進行統籌監管。

金融基礎設施監管要兼顧國際銜接。逐漸擴大雙向開放水平是我國金融市場未來的發展方向，2019年7月的金融開放11條、9月的取消QFII＼RQFII額度限制、10月的外資保險準入條件放寬及外資銀行業務范圍擴大，金融市場開放再次加速。隨著我國金融市場的開放程度越來越高，資金及金融機構的進出將成為常態，金融基礎設施勢必要與國際接軌，在相關法律基礎、制度框架、運行規則上應該與國際相統一，這就要求我國在統籌監管國內金融基礎設施時，還要著眼于國際金融基礎設施發展及監管狀況，做到金融基礎設施建設上與國際有效銜接，監管上能夠很好地溝通協調。另外，隨著我國經濟實力的逐漸增強，我國也應該在國際金融市場上發揮越來越重要的作用，這也需要我國金融基礎設施建設及監管要注重國際協調和銜接。

（文章僅代表個人觀點，與所在單位無關）

（作者單位：中國人民銀行沈陽分行，遼寧大學）