社會(huì)管理、社會(huì)治理到法治社會(huì)的發(fā)展邏輯

孟曉樂

摘要：從社會(huì)管理演化到社會(huì)治理，再到法治社會(huì)的提出，有其深刻的時(shí)代背景和內(nèi)在的發(fā)展邏輯。這其中經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、行政體制的變革和社會(huì)形態(tài)及社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變成為不斷推進(jìn)社會(huì)治理方略進(jìn)步的動(dòng)力源。法治社會(huì)已成為當(dāng)下中國的治理之路，也是法治中國一體化建設(shè)中的重要內(nèi)容，它必將推進(jìn)社會(huì)治理更好更快地邁向“善治”。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理;社會(huì)治理;法治社會(huì);發(fā)展邏輯

中圖分類號(hào)：C916? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1674-9324（2019）50-0106-03

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展并躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體、人均GDP跨過8千美元，且日益受到世人關(guān)注，我們也毫無例外地進(jìn)入了后工業(yè)社會(huì)時(shí)代（或風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)）。黨中央國務(wù)院審時(shí)度勢，早在黨的十六大就提出了轉(zhuǎn)變政府職能，把“社會(huì)管理”確定為政府管理的重要內(nèi)容。在黨的十七大及其之后的系列會(huì)議中，又提出要不斷加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、完善社會(huì)管理的重要方針。而黨的十八大提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平”。十八屆三中全會(huì)則進(jìn)一步要求：“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步細(xì)化了法治社會(huì)的內(nèi)容，即“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九大提出：“全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。”從首先提出“社會(huì)管理”，到逐步轉(zhuǎn)向“社會(huì)治理”，再到提出“法治社會(huì)”有一個(gè)漸進(jìn)的過程，這中間有什么區(qū)別、存在什么樣邏輯呢？筆者擬以此問題進(jìn)行探討。

一、社會(huì)管理到社會(huì)治理的邏輯

在工業(yè)化的進(jìn)程中，市民社會(huì)的興起是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分化的標(biāo)志。然而，20世紀(jì)以來，人類社會(huì)開始了后工業(yè)化的進(jìn)程。以非政府組織為標(biāo)志的市民社會(huì)繁榮，架起了公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域無障礙互通的橋梁，逐漸打破了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限，逐漸消弭了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的鴻溝。“20世紀(jì)后期，人類開始了后工業(yè)化的進(jìn)程，與這一進(jìn)程相適應(yīng)，人類社會(huì)的治理也正在發(fā)生變革。正在從工業(yè)社會(huì)以政府為中心的控制導(dǎo)向的治理向合作治理轉(zhuǎn)變。”[1]

隨著改革開放的逐步深入，尤其是隨著漸進(jìn)式改革中全面法人化制度的推進(jìn)，即從企業(yè)法人、協(xié)會(huì)法人、社區(qū)法人、事業(yè)單位法人等逐步確立到轉(zhuǎn)向法人化策略的完善，即表現(xiàn)為法人的逐步獨(dú)立■，在社會(huì)主義中國多元主體共存共治的共同體已經(jīng)逐步形成。[2]這樣，中國由政府主導(dǎo)的社會(huì)管理模式正在發(fā)生著深刻的變化。這一變化的主要方向是政府—社會(huì)合作的社會(huì)管理模式的發(fā)展，也被學(xué)者們稱之為“社會(huì)行政管理模式”。

政府與社會(huì)合作的社會(huì)管理模式更多地體現(xiàn)在社會(huì)政策制定、實(shí)施、評估等各個(gè)環(huán)節(jié)都是政府與社會(huì)力量合作的結(jié)果。具體表現(xiàn)為：政策制定更加關(guān)注社會(huì)組織和公民的參與，同時(shí)以法律形式固化了社會(huì)組織和公民參與的法律地位;政策實(shí)施更多地運(yùn)用科學(xué)方法和法定程序，特別是社會(huì)服務(wù)的技術(shù)方法;政策評估更加注重社會(huì)管理效果、效益和經(jīng)濟(jì)，改變了只注重籠統(tǒng)的結(jié)果的模式;政策監(jiān)督更注重自下而上的方式和多元監(jiān)督主體的參與，改變了以往的政府自上而下的檢查、自下而上的匯報(bào)的模式。“在很長時(shí)期，政府壟斷了全部社會(huì)管理職責(zé)。從政府單一主體的社會(huì)管理到多元主體共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，這是人類治理史上的一場巨大變革過程。”[3]

為此，尋求社會(huì)管理的戰(zhàn)略變革又一次擺在政府面前。“對于中國這個(gè)超大社會(huì)來說，一個(gè)良好的社會(huì)管理戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)善于處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中遇到的各類矛盾和挑戰(zhàn)，提出綱領(lǐng)性社會(huì)管理戰(zhàn)略加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是一種公共管理戰(zhàn)略。”[4]正是基于對中國社會(huì)管理形勢的清醒認(rèn)識(shí)，對社會(huì)管理創(chuàng)新的準(zhǔn)確把握，適時(shí)變革也就成為我們黨和政府創(chuàng)新社會(huì)管理的主旋律。為此，黨的十八大提出了：“城鄉(xiāng)社區(qū)治理和加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。”

社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的蓬勃展開，以及全國各地社會(huì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)不斷的匯總，為進(jìn)一步豐富社會(huì)管理的內(nèi)容打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為此，黨的十八屆三中全會(huì)則適時(shí)提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”、“提高社會(huì)治理水平”。至此，“社會(huì)管理”則完全被“社會(huì)治理”所替代。雖然“治理”和“管理”只有一字之差，但體現(xiàn)的內(nèi)涵卻完全不同。具體說來，從參與治理的主體而言，“社會(huì)治理”強(qiáng)調(diào)主體的多元化、主體地位的平等化以及對于參與者的重視與回應(yīng);就治理的方式而言，“社會(huì)治理”強(qiáng)調(diào)的是黨政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織、市場主體以及個(gè)人的共治，借助信息技術(shù)進(jìn)行自上而下或自下而上的多渠道參與路徑和多樣化的參與方法;就社會(huì)治理的內(nèi)容而言，“社會(huì)治理”的領(lǐng)域由僅限于社會(huì)治安到整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，再到國家治理的層面。其治理目標(biāo)由保持社會(huì)穩(wěn)定到增強(qiáng)社會(huì)各主體的活力和創(chuàng)造力，再到國家治理能力的現(xiàn)代化;就社會(huì)治理的規(guī)范化而言，“社會(huì)治理”更強(qiáng)調(diào)制度化、法制化，即更注重社會(huì)治理的載體固化與法治進(jìn)程;就治理的政策工具而言，“社會(huì)治理”注重綜合采取政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、社會(huì)的、文化的、法律的等多樣化手段，使用打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造等多層次治理工具，創(chuàng)新性應(yīng)用了“四前工作法”、“四先四早”、“大調(diào)解機(jī)制”、“網(wǎng)格化管理”等治理手段和工具。

不僅如此，黨的十八屆三中全會(huì)的決定還進(jìn)一步闡述了社會(huì)治理和治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，即要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理”、“堅(jiān)持依法治理”、“堅(jiān)持源頭治理”、“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理”。具體說來，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序;社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力增強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就扎實(shí)了;社會(huì)治理的重要任務(wù)就是激發(fā)社會(huì)組織活力和創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，社會(huì)組織發(fā)揮了作用，社會(huì)矛盾就會(huì)緩和，社會(huì)才能安定有序，人民才能安居樂業(yè)，中國才能和諧平安。

二、社會(huì)治理到法治社會(huì)的邏輯

如前所述，當(dāng)今中國已經(jīng)進(jìn)入了多元主體共存的共同體。“在多元治理主體并存的條件下，共同開展的社會(huì)治理行動(dòng)必然是合作。然而，只要在政府中存在著哪怕是任何一種形式或程度的行政傲慢，都會(huì)對合作構(gòu)成巨大威脅，都會(huì)妨礙政府與其他社會(huì)主體間的合作。”[3]貝克在論述風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)存在的所謂“有組織地不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象時(shí)解釋說：“在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，那些由晚期工業(yè)社會(huì)產(chǎn)生的危險(xiǎn)或人為制造的不確定性與那些由內(nèi)容和形式都植根于早期工業(yè)社會(huì)之中的定義關(guān)系之間存在一種錯(cuò)誤匹配。”[5]為此，引入規(guī)則意識(shí)、制定法律、依據(jù)法律規(guī)范、強(qiáng)化規(guī)范約束和監(jiān)督則成為共同體治理中多元主體的共同愿望，既是減低風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)的根本所在，也是根治“有組織地不負(fù)責(zé)任”的唯一選擇。只有有了通過共同體各方參與制定的法律規(guī)范，并形成相互監(jiān)督與自律相結(jié)合的約束機(jī)制，共同體各方才能有共存共治的和諧秩序。這是因?yàn)椋诙嘣黧w并存的共同體中，在保證了各個(gè)主體不同利益訴求的同時(shí)，也必然存在價(jià)值觀的分歧和利益的沖突。而緩解和解決這些分歧與沖突最有效的辦法就是法治。

在由社會(huì)治理到法治社會(huì)的轉(zhuǎn)換邏輯中，法治政府是先驅(qū)，因?yàn)榉ㄖ握欠ㄖ紊鐣?huì)的保障和基礎(chǔ)。具體來說，政府是社會(huì)的管理者，政府是社會(huì)的表率，政府是法治社會(huì)的指導(dǎo)者和推動(dòng)者，政府是社會(huì)公平正義的保障和基礎(chǔ)。[6]顯然，沒有法律規(guī)范和約束政府的行為，政府則必然會(huì)有行政傲慢，也就必然會(huì)破壞政府與其他社會(huì)主體的合作共治;而法治社會(huì)又是法治政府的目標(biāo)，這是因?yàn)檎a(chǎn)生于社會(huì)，并服務(wù)于社會(huì);規(guī)范政府權(quán)力、建設(shè)法治政府的一個(gè)重要目標(biāo)就是社會(huì)和諧、人民幸福安康。顯然，不能依法規(guī)范社會(huì)建設(shè)和社會(huì)組織的運(yùn)行，也就無法保證法治政府理想狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。而法治社會(huì)、法治政府都屬于法治國家的重要內(nèi)容。只有實(shí)現(xiàn)了法治政府、法治社會(huì)，才能稱得上法治國家，也才能實(shí)現(xiàn)法治中國的理想狀態(tài)。

實(shí)踐已經(jīng)證明，任何一項(xiàng)制度建設(shè)都是系統(tǒng)化、整體化共同推進(jìn)的結(jié)果，而且也是一個(gè)漸進(jìn)化的過程。法治社會(huì)的建設(shè)同樣也需要一體化的推進(jìn)，需要建立在依法治國、依法行政的基礎(chǔ)上共同推進(jìn)。為此，黨的十八屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。在社會(huì)治理向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)變過程中，除要依賴法治的一體化推進(jìn)外，更要強(qiáng)化社會(huì)領(lǐng)域的法治建設(shè)。具體說來：第一，完善社會(huì)領(lǐng)域各項(xiàng)制度，尤其要強(qiáng)化公民的社會(huì)保障制度的法治化建設(shè);第二，改進(jìn)社會(huì)治理方式，尤其要強(qiáng)化綜合治理的法治化建設(shè);第三，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新社會(huì)組織良性發(fā)展的法治化環(huán)境;第四，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，尤其是要健全風(fēng)險(xiǎn)評估、暢通訴求、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處等制度的法治化。■

當(dāng)然，在推進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)中，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。為此，黨的十八屆四中全會(huì)提出：“加快保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新、法律制度建設(shè)。”具體而言，在社會(huì)治理領(lǐng)域尤其要回應(yīng)民眾的關(guān)切、切實(shí)保障民眾的利益、強(qiáng)化涉及民生事項(xiàng)的立法，即“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展。制定社區(qū)矯正法”。■

三、法治社會(huì)的發(fā)展邏輯

法治社會(huì)是相對于人治社會(huì)而提出的，將法治社會(huì)寫入黨的重要文件顯然是一個(gè)巨大的進(jìn)步。而黨的十八屆四中全會(huì)提出的“推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)”、“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”、“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系”、“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”等具體內(nèi)容，無疑既是我們進(jìn)行法治社會(huì)建設(shè)的依據(jù)和準(zhǔn)繩，也是我國法治社會(huì)的目標(biāo)和愿景。

我們可以展望，在一個(gè)成熟的法治社會(huì)里，應(yīng)該具備精神和制度兩方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。簡言之，法治精神方面主要是指整個(gè)社會(huì)對法律至上的普遍認(rèn)同和堅(jiān)定的支持，養(yǎng)成了自覺遵守法律法規(guī)，并通過法律或司法程序解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面問題的習(xí)慣和意識(shí)。法治精神既包括全民法治觀念的內(nèi)容，即“全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法”，也包括“領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法”、依法用權(quán)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，即法治精神貫穿于全社會(huì)的不同階層和不同領(lǐng)域，深入人心、植入靈魂。而反映法治精神的制度則是指在法治社會(huì)中，法律、法規(guī)和其他制度政策是通過正當(dāng)?shù)拿裰鞒绦蚝涂茖W(xué)精神制定的，并由可以信賴的司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)來實(shí)施，而且這些完備的法律制度在實(shí)施的全過程都受到全社會(huì)的公開監(jiān)督。具體說來，反映法治精神的制度所要達(dá)成的目標(biāo)是國家權(quán)力和社會(huì)關(guān)系都嚴(yán)格按照明確的法律秩序運(yùn)行，社會(huì)矛盾和糾紛都按照嚴(yán)格公正的司法程序來協(xié)調(diào)和解決，法律面前人人平等，人與人之間文明禮讓、和諧共處。這正如我國學(xué)者從制度層面、心理層面和秩序?qū)用嫠枋龅姆ㄖ紊鐣?huì)內(nèi)涵一樣，法治社會(huì)具有法治的融貫性和社會(huì)的共治性兩大特質(zhì)。[7]當(dāng)然，也可以從另一角度來描繪法治社會(huì)的愿景：“法治社會(huì)有終極意義和現(xiàn)實(shí)意義兩個(gè)維度。終極意義的法治社會(huì)是依據(jù)馬克思主義的國家觀，國家消亡后由社會(huì)自治規(guī)范和習(xí)慣治理的社會(huì)狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)層面的法治社會(huì)是法治在社會(huì)領(lǐng)域的拓展和具體體現(xiàn)，是作為法治方略的法治邏輯演進(jìn)的必然。”[8]也可以把法治社會(huì)簡潔地概括為“主要指政黨和其他社會(huì)共同體行使公權(quán)力的法治化”。[6]

注釋：

（1）法人的逐步獨(dú)立表現(xiàn)為法人分離，即政府法人與企業(yè)法人的分離、政府法人與社群法人的分離、政府法人與事業(yè)法人的分離、企業(yè)法人與社群法人的分離、企業(yè)法人與事業(yè)法人的分離、社群法人與事業(yè)法人的分離，等等.

（2）《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過.

（3）《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過.

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