我國政府信息公開中的例外事項及其完善

黃志輝

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理系，湖北 武漢430072）

引言

政府信息公開中的“例外事項”是指在公開信息為原則的基礎(chǔ)之上，政府信息公開相關(guān)法律所規(guī)定的免于公開的事項。“例外事項”是政府信息公開的界限，它從反向界定和落實政府信息公開制度，其本質(zhì)在于協(xié)調(diào)公民知情權(quán)與其他法律權(quán)益間的沖突，以保證政府信息公開制度的運作[1]。

美國1966 年制定的《信息自由法案》最早確立了“以公開為原則，不公開為例外”的信息公開標(biāo)準(zhǔn)，并逐漸為世界各國所借鑒[2]。“以公開為原則”，是指信息公開法律普遍承認(rèn)政府有責(zé)任公開其產(chǎn)生和持有的信息，以及公眾獲得信息的權(quán)利，但必須服從于為某些具有優(yōu)先權(quán)的公共利益而規(guī)定的正當(dāng)?shù)暮蜕鐣梢岳斫獾南拗芠3]，這類限制被稱為“免予公開”即所謂的“例外事項”。

一、政府信息公開中的例外事項分析

根據(jù)法理和世界各國的實踐，政府信息公開例外事項可以概括性地劃分為五類：國家安全信息、個人信息、商業(yè)秘密、公共安全信息和政府內(nèi)部管理等信息。

（一）國家安全信息

國家安全信息顧名思義是指涉及國家安全、國防和外交等方面的信息，具體包括國家安全、防衛(wèi)、國際交往和對外承擔(dān)保密義務(wù)的信息，類似的表達還有國家秘密、國家機密等[4]。從世界范圍內(nèi)國家行政過程的變遷歷史來看，相較于公開而言，保密是一個更為悠久的主題[5]。我國當(dāng)前的保密法律體系主要由《憲法》《檔案法》《保守國家秘密法》《國家安全法》《檔案法實施辦法》《保守國家秘密法實施辦法》和《國家安全法實施細則》等法律法規(guī)構(gòu)成，因受到傳統(tǒng)保密文化的影響，我國政府信息公開與保密關(guān)系明顯失衡。有觀點認(rèn)為中國有壟斷政府信息的傳統(tǒng)，并認(rèn)為在中國兩千多年的官僚歷史中保密已成為一種準(zhǔn)則[6]，對當(dāng)代中國的政府文化影響頗深。但在當(dāng)今國際政治的復(fù)雜格局中，尤其是面對頻繁的地區(qū)沖突和恐怖主義升級等問題，國家安全信息的保密顯得尤為重要，其免于公開的必要性也無可厚非。因此，將國家安全信息排除在信息公開范圍之外，而很少保留自由裁量余地幾乎是已就政府信息公開進行立法的國家通用的做法。需要注意的是如何進行“定密”從而保護真正的國家安全信息，而不是浪費信息資源、增加保密成本[7]。

（二）個人信息

個人信息多指公民個人隱私等方面的信息，因其涉及公民的私密信息關(guān)系到公民的切身利益。追溯歷史則不難發(fā)現(xiàn)，政府信息公開是以人民主權(quán)為本源、知情權(quán)為基礎(chǔ)發(fā)展起來的[8]。從制度經(jīng)濟學(xué)契約理論的角度來講，政府作為國家公權(quán)力的代理人對個人信息進行保護是其義不容辭的責(zé)任。知情權(quán)作為一項普遍的民主權(quán)利為信息公開奠定了基礎(chǔ)，而政府信息公開制度的建立使政府掌握的個人信息在一定程度上屬于公開范圍之內(nèi)，因而“信息公開法就不得不在權(quán)衡知情權(quán)和個人信息權(quán)之間求取平衡，以期在確保知情權(quán)的情況下使個人信息受到保護”[9]。此外，從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，個人信息的保護對于激勵個人進行信息創(chuàng)造，確保信息的產(chǎn)生和傳播質(zhì)量以促進有效社會交流都是必不可少的[10]。因此，在公開此類個人信息會明顯不正當(dāng)?shù)厍址競€人隱私的情況下，政府機關(guān)可以拒絕公開。

（三）商業(yè)秘密

政府信息公開中所指的商業(yè)秘密是指個人向政府提供的涉及金融、貿(mào)易等具有一定經(jīng)濟價值和私人利益的秘密信息。商業(yè)秘密從其特征而言是不為公眾所知、具有一定使用價值且能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益的信息，因其對于信息所有者而言具有很大的財產(chǎn)價值，在本質(zhì)上屬于私人財產(chǎn)。政府作為市場經(jīng)濟的重要主體，為發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能需要掌握并管理大量的商業(yè)秘密，如果隨意公開勢必干擾市場公平競爭，損害政府公信力，也有礙于獲取真實信息以有效行使其職權(quán)。因此，目前通過民商法等私法將商業(yè)秘密列入政府信息公開例外事項行列加以保護的做法在世界各國都十分普遍。我國目前涉“商業(yè)秘密”信息公開的案件還不多，但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、公民權(quán)利意識的不斷增強，涉“商業(yè)秘密”信息公開制度將成為迫切需要完成的課題之一[11]。

（四）公共安全信息

公共安全通常是指多數(shù)人生命、健康和公私財產(chǎn)的安全，是公眾最基本的利益[12]。出于對維護公共安全的考慮，政府通常會將涉及公共安全的信息納入到例外范圍之內(nèi)。公共安全常常與社會穩(wěn)定相聯(lián)系，社會穩(wěn)定是一種安定和諧的動態(tài)平衡狀態(tài)，其表現(xiàn)形式多種多樣，包括政治局勢穩(wěn)定、經(jīng)濟形勢穩(wěn)定、思想情緒穩(wěn)定、社會秩序穩(wěn)定，囊括一個社會系統(tǒng)的多個方面[13]。由于是否危害公共安全往往視具體情況而定，因此許多國家法律規(guī)定行政機關(guān)對相關(guān)信息公開與否享有一定程度的自由裁量權(quán)。在公共安全信息公開的考量中，公共安全問題的解決和社會穩(wěn)定的維護成為政府信息公開的首要目標(biāo)，甚至成為政府職權(quán)行使的終極價值目標(biāo)。不過在信息公開的實際過程中，政府極有可能以“維護社會穩(wěn)定”為由，濫用自由裁量權(quán)，將原本應(yīng)當(dāng)公開的信息納入免于公開的公共安全信息范圍之內(nèi)，從而影響信息公開應(yīng)有效果的發(fā)揮。

（五）政府內(nèi)部管理等信息

國務(wù)院辦公廳2010 年1 月12 日發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出：“行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查過程中的信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”。政府信息公開的出發(fā)點是為了保障公民依法獲得政府信息的權(quán)利，更好地實現(xiàn)公共利益，但如果對政府內(nèi)部管理等與此目的無關(guān)的信息進行公開，反而會對政府內(nèi)部運行的程序造成干擾。因此，為保證政府維持其正常運轉(zhuǎn)，高效實現(xiàn)其職能，賦予其不公開某些內(nèi)部信息的權(quán)力也幾乎是國際上通行的做法。這一類信息一般包括：（1）行政機關(guān)內(nèi)部人事檔案、規(guī)則和制度，“對于公眾而言并無知曉的必要，且知曉之后會對行政機關(guān)的運轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重的干擾，因而有必要豁免公開”[14]；（2）尚未形成的文件，包括行政機關(guān)內(nèi)部調(diào)查、咨詢、商議等行政過程中產(chǎn)生的文件；它們并非行政機關(guān)的最終決策，其最終內(nèi)容形式均不確定，公開反而容易造成誤導(dǎo)；（3）涉及行政機關(guān)的內(nèi)部聯(lián)系，主要是為了保證行政機關(guān)內(nèi)部討論程序不受干擾；（4）行政機關(guān)以保密為前提從他人處獲得的信息，公開則違反行政機關(guān)保密義務(wù)，也會對信息提供者造成不良影響，損害政府公信力。

二、我國例外事項規(guī)定面臨的問題

（一）例外事項概念界定模糊與濫用

概念界定模糊是我國信息公開例外事項存在的一大問題，其后果往往是概念的濫用。《條例》第一章第八條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。”該條款被稱為“三安全一穩(wěn)定”。但對于何為“三安全一穩(wěn)定”卻找不到統(tǒng)一明確的定義，這些信息包括哪些因素、其判定標(biāo)準(zhǔn)如何都缺乏具體規(guī)定。又如《條例》第二章第十四條規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”《中華人民共和國保密法》曾對國家機密作出解釋，《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第十條第三款則對“商業(yè)機密”作出規(guī)定，但迄今為止我國沒有一部法律或法規(guī)對“隱私”做出明確規(guī)定；此外，對于何為“公共利益”也缺乏統(tǒng)一明確的法律表述。“粗糙”的規(guī)定對公民信息公開申請和相關(guān)案件的司法認(rèn)定都造成很大的困擾。概念界定模糊的另一個后果就是例外項目規(guī)定的濫用，“國家安全”“國家秘密”和“社會穩(wěn)定”等概念常被政府作為其逃避公開義務(wù)的“擋箭牌”，導(dǎo)致政府公信力倍受質(zhì)疑。

（二）例外事項范圍較小且列舉不全

《人民日報》2010 年5 月13 日發(fā)布的一項網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果顯示：有76%的網(wǎng)友認(rèn)為目前我國政府信息公開最大的問題在于“行政機關(guān)以各種名義拒絕公開”[15]。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因除了各種概念界定的模糊以外，例外事項范圍過小、列舉不全也給政府逃避信息公開責(zé)任提供了空間。現(xiàn)行的政府信息公開條例及實施辦法雖然明確要求國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等最為重大、也是最為常見的例外項目，但這些項目與國外尤其是發(fā)達國家相比范圍仍然較小。其次，《意見》雖然明確行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查過程中的信息不予公開，但由于列舉不全，政府在合理拒絕公開屬于“討論過程信息”和“執(zhí)法信息”時，難以證明自己是正確的。這種情況很可能導(dǎo)致公眾的不滿并影響他們對《條例》甚至政府本身的信任。當(dāng)然，一方面中國的信息公開制度是依照信息公開條例這一行政法規(guī)建立起來的，其法律地位不如美日英等國的國家法律，其范圍也只包括政府部門，但就條例中規(guī)定的例外事項進行科學(xué)界定，并在已知條件下進行盡可能詳盡的列舉應(yīng)是完善政府信息公開制度的應(yīng)有之義。

（三）自由裁量權(quán)缺乏限制

2009 年上海律師嚴(yán)義明向國家發(fā)改委和財政部申請公開國家4 萬億擴大內(nèi)需資金去向，卻被有關(guān)部門以“不宜公開”為由斷然拒絕，一時間成為輿論焦點[16]。“信息不存在”“不宜公開”等理由似乎逐漸成為了政府拒絕公開的慣用借口，然而這些理由并無法律依據(jù)可循，“不宜公開”中何為“不宜”作為申請人的公眾也常常無從得知。自由裁量權(quán)過大為行政機關(guān)提供了躲避信息公開的空間，也制約著我國信息公開的正常發(fā)展。究其原因，一方面在于政府在拒絕公開中不負舉證責(zé)任，導(dǎo)致政府得以借口“不宜公開”等非正當(dāng)理由拒絕公開；另一方面也體現(xiàn)出我國例外事項審查制度的缺失，從而導(dǎo)致對于信息能否公開的判斷權(quán)完全委托到行政機關(guān)負責(zé)人手中，決斷者要么出于根深蒂固的保密觀念、要么出于在利益問題上“多一事不如少一事”的考慮拒絕原本合理合法的信息公開申請。

（四）信息公開救濟相關(guān)規(guī)定不健全

“有權(quán)利必有救濟，無救濟則無權(quán)利”[17]，公民申請信息公開是受法律保障的一項權(quán)利，救濟的缺乏自然會導(dǎo)致合法權(quán)利受到侵害。《條例》第三十三條第2 款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵害其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”這表明行政復(fù)議和行政訴訟是政府信息公開救濟的主陣地。但自我國建立行政復(fù)議和行政訴訟制度以來，圍繞行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍的爭論就一直未停歇，這也就造成行政復(fù)議和行政訴訟受理機關(guān)在受理工作上的困擾。除此之外，根據(jù)這一規(guī)定，申請人可以在行政復(fù)議和行政訴訟之間自由選擇，這就容易造成行政復(fù)議制度空置，也會出現(xiàn)法院工作負擔(dān)加重的問題；但如果規(guī)定行政復(fù)議前置，即當(dāng)事人對具體行政行為不服時，應(yīng)先提起行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服再提起行政訴訟，司法對行政的有限監(jiān)督也會使司法最終裁決的法律效力大打折扣[18]。因此，如何在行政復(fù)議和行政訴訟之間進行銜接，是完善信息公開救濟制度的另一個關(guān)鍵問題。

三、國外政府信息公開例外事項經(jīng)驗借鑒

（一）美國政府信息公開例外事項：建立較早且影響最大

美國是世界上政府信息公開制度比較發(fā)達的國家。1966 年制定《信息自由法案》，建立了公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機關(guān)索取任何材料的制度，1974 年制定的《隱私法》對其進行了必要補充，1996 年，又通過了《電子信息自由法（修正案）》。此前《信息自由法案》也已于1974、1986 年作過兩次修改，逐漸建立起較為完善的政府信息公開制度，對世界各國政府信息公開制度影響較大。

美國稱例外事項為“免除公開條款”，《信息自由法案》規(guī)定了信息公開與否的標(biāo)準(zhǔn)，其中規(guī)定的例外事項包括：（1）保密文件；（2）機關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則與制度；（3）根據(jù)其他法律作為例外的信息；（4）商業(yè)秘密與商業(yè)財務(wù)信息；（5）機關(guān)內(nèi)部和機關(guān)之間的備忘錄；（6）個人隱私；（7）執(zhí)法文件；（8）有關(guān)金融機構(gòu)的信息；（9）地質(zhì)信息。此外，《信息自由法案》第三條還規(guī)定包括可能影響現(xiàn)有執(zhí)法調(diào)查、有關(guān)刑事執(zhí)法部門報關(guān)的在線人資料以及聯(lián)邦調(diào)查局保管的與國外間諜、反間諜或國際恐怖主義有關(guān)的材料[19]三類與執(zhí)法相關(guān)的特殊信息不予公開。

由此可見，《信息自由法案》的規(guī)定內(nèi)容十分詳盡，對于可列舉的事項進行分條闡述，而對于難以詳盡列舉的項目采取“概括式”方法進行規(guī)定。除此之外，《信息自由法案》體現(xiàn)了“可分割性”原則，即凡是可以從豁免公開信息中分離出來的非保密信息，都應(yīng)毫無保留予以提供。除此之外《信息自由法案》也給行政機關(guān)留以一定的自由裁量權(quán)，行政長官和審查會議認(rèn)為公開有利于社會利益，可以決定公開原本屬于豁免范圍信息。

（二）澳大利亞政府信息公開例外事項：詳細列舉以防止例外事項擴大

澳大利亞于1982 年通過《信息自由法》，是英聯(lián)邦中較早建立信息公開制度的國家。《信息公開法》對例外事項進行了詳細列舉和嚴(yán)密定義，規(guī)定凡不屬例外事項的信息一律公開，同時規(guī)定了許多公共利益條款，旨在有效防止例外事項范圍的擴大。

澳大利亞信息公開例外條款可分為兩大范疇：與政府責(zé)任和運作有關(guān)條款，以及旨在保護第三方信息的條款。具體來說，《信息自由法》規(guī)定的例外事項包括：（1）與國家安全有關(guān)的信息；（2）內(nèi)閣和行政文員會文件；（3）考慮過程和內(nèi)部工作文件；（4）法律執(zhí)行和保護公共安全有關(guān)的信息；（5）關(guān)于經(jīng)濟政府財產(chǎn)和財政利益的信息；（6）影響個人隱私的文件；（7）保密信息；（8）法律職業(yè)特權(quán)；（9）涉及商業(yè)活動的信息。除此之外，《信息公開法》中的例外事項大多設(shè)定了公共利益條款，當(dāng)申請者能夠證明公開信息有利于公共利益時，相關(guān)信息不能免于公開；行政機關(guān)如果拒絕公開某類信息，則須證明其有違公共利益[20]。

澳大利亞的例外事項規(guī)定最大特點在于通過嚴(yán)密定義和詳細列舉來達到有效限制例外事項范圍擴大的目的。例如《信息自由法》第四十三條對商業(yè)秘密進行了嚴(yán)密界定，通過該信息的行業(yè)知悉程度、雇員和其他人士知悉程度、保密程度、信息的競爭價值、開發(fā)成本以及他人正當(dāng)獲取的難易程度等進行判定，全面詳盡，一方面有效防止了信息公開例外事項的擴大，另一方面也為政府合理拒絕信息公開申請?zhí)峁┝朔梢罁?jù)。

（三）英國政府信息公開例外事項：一般例外與絕對例外相結(jié)合

英國于2000 年由議會通過《信息自由法》，2002年由女王批準(zhǔn)，2005 年1 月1 日開始實施。現(xiàn)行的信息公開制度依據(jù)《信息自由法》建立，該法共8 章88 條，以保護信息公開申請人獲得公共機構(gòu)的信息的權(quán)利為宗旨。

與許多國家相似，英國《信息公開法》也對信息公開例外事項進行了較為詳盡的列舉和定義，并根據(jù)其特殊國情和現(xiàn)實需要進行了增補。《信息自由法》除規(guī)定常規(guī)的國家安全、政府內(nèi)部信息、個人隱私、公共安全有損經(jīng)濟利益和政策制定、法律實施過程有關(guān)信息和政府以保密為前提從信息提供者處獲得的信息免于公開之外，還規(guī)定：可以通過其他方式獲得的信息或者已經(jīng)公開的信息；與審計職能有關(guān)的信息；法律職業(yè)特權(quán)；與女王陛下、其他皇室成員及其家族通信有關(guān)的信息等，共25 條例外事項。其中，如涉及國家安全、損害國際關(guān)系和損害大不列顛聯(lián)合王國內(nèi)部關(guān)系等8 類信息屬于絕對例外，沒有任何評估或者商量余地；另外17 類如與公眾健康、安全有關(guān)的信息，個人有關(guān)的信息、商業(yè)秘密等，若能證明該信息的公開比保密對公共利益更好，則可以被公開，反之則不能公開。此外英國較為有特色的還包括其信息專員和信息公開裁判所制度，為公民信息公開申請?zhí)峁┝擞行Ь葷緩健?/p>

由此可見，英國的信息公開例外事項規(guī)定除了事項列舉全面、切合自身國情以外，將一般例外和絕對例外相結(jié)合是其最大特點。“政府和公共機構(gòu)對絕對例外信息沒有答復(fù)的義務(wù)；對一般例外信息可以答復(fù)是否擁有，但不能透露其內(nèi)容”[21]。絕對例外與相對例外的區(qū)分從一個側(cè)面顯示出了政府在信息公開和信息安全之間的平衡；而信息專員和信息公開裁判所的設(shè)立是對行政復(fù)議和行政訴訟的有效補充，有利于信息公開救濟途徑的完善。

（四）日本政府信息公開例外事項：行政首長自由裁量與咨詢委員會審議相結(jié)合

日本《信息公開法》于1995 年5 月7 日經(jīng)過會議審議正式通過，并于2001 年4 月正式施行。日本的信息公開制度實踐也適于地方，因此作為國家法律的《信息公開法》“在時間方面是對日本至今為止在建立行政信息公開制度方面所進行探索實踐活動的一個總結(jié)，在內(nèi)容方面則構(gòu)成了日本行政信息公開制度的中心”，其目標(biāo)在于建立“對國民開放的和值得信賴的行政”[22]。

其中，《信息公開法》第五條闡述了政府信息不予公開的情況，包括：（1）有關(guān)個人的信息，如姓名、生日及其他可以識別特定個人的信息；（2）有關(guān)法人、團體的商業(yè)信息；（3）有關(guān)國家安全和國際關(guān)系的信息；（4）有關(guān)公共安全的信息；（5）有關(guān)國家機關(guān)和地方政府正在審議、研究、協(xié)商中的信息；（6）有關(guān)國家機關(guān)和地方政府正在實施中的信息。此外第六條規(guī)定了部分公開的情況下，被申請公開的行政文件中，如果有部分依法不公開的內(nèi)容時，可以在刪除該部分后向申請人公開；第七條對裁量公開作了規(guī)定，如果行政機關(guān)首長認(rèn)為在公益上存在特別必要性時，可以向申請人公開原本依法不公開的文件[23]。此外，《信息公開法》要求設(shè)置信息咨詢委員會，并規(guī)定了其相關(guān)職務(wù)和人數(shù)，負責(zé)審議對政府信息公開處分不服的案件，并規(guī)定行政機關(guān)在裁決之前應(yīng)當(dāng)向委員會提出咨詢。

日本政府信息公開例外事項規(guī)定的特點在于規(guī)定不予公開的范圍較為全面，充分體現(xiàn)了日本政府建立“國民開放”和“值得信賴”政府的努力；在處理部分公開和裁量公開時，將公共利益的判斷全權(quán)交由行政機關(guān)首長判斷則明確了其責(zé)任歸屬；此外，信息咨詢委員會的設(shè)置在制衡行政機關(guān)自由裁量和完善信息公開救濟方面都發(fā)揮了很大作用。

四、完善我國政府信息公開例外事項規(guī)定的對策探析

（一）明確界定例外事項中的相關(guān)概念

明確界定相關(guān)概念一方面是要完善某些核心概念的規(guī)定，這一目的可以通過法律修訂、新增立法等途徑實現(xiàn)。比如針對面對“隱私”這一概念，我國目前有關(guān)“隱私”的規(guī)定可見于一些專門性的法律法規(guī)，但這些規(guī)定多是從單一角度出發(fā)，信息公開所指的“隱私”應(yīng)當(dāng)是一個寬泛的概念，對其進行統(tǒng)一詳盡的規(guī)定十分必要。可以效仿發(fā)達國家將通過制定專門的個人隱私權(quán)保護法來達到保護公民隱私的目的，甚至將保護公民隱私權(quán)寫入憲法。除此之外對于“公共利益”“社會穩(wěn)定”“內(nèi)部管理信息”等概念也應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一的法律法規(guī)予以解釋，同時在實施的實際過程中不斷修訂完善，防止行政機關(guān)濫用概念躲避信息公開責(zé)任。

（二）概括列舉相結(jié)合，編制例外事項目錄

通過對澳大利亞等國家信息公開制度建設(shè)經(jīng)驗的介紹可以看出，“列舉”與“概括”相結(jié)合的是一種有效界定信息公開例外事項的方法。列舉法要求對屬于里外范圍內(nèi)不予公開的信息進行一一羅列，作為政府決定公開與否的標(biāo)準(zhǔn)，其顯著優(yōu)點在于具體明確、范圍確定、能有效限制行政機關(guān)自由裁量，這也為世界各國經(jīng)驗所證明。面對我國目前仍然采用概括法進行例外事項規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)逐漸在《條例》實施過程中，結(jié)合信息公開實踐經(jīng)驗如行政救濟、司法審查中的案例，通過列舉的方法對例外事項進行修訂。在對例外事項進行列舉和概括的基礎(chǔ)上，可以考慮編制例外事項目錄，目錄的編制不僅有利于公民申請信息公開，也能夠便利政府受理申請的工作，對信息公開狀況的統(tǒng)計、分析和改進也能夠起到積極作用。

（三）限制自由裁量，改進例外事項審查

從信息公開先進國家的經(jīng)驗來看，限制行政機關(guān)及其首長的自由裁量權(quán)力主要可以從規(guī)定行政機關(guān)的舉證責(zé)任和加強例外事項審查兩個方面來達到，成立信息公開審查委員會是加強信息公開審查的重要手段。以美國為例，美國《行政程序法中》雖未明確規(guī)定舉證責(zé)任，但美國法律向來有“誰主張、誰舉證”的基本原則，且眾議院和參議院都會行政機關(guān)負舉證責(zé)任進行了說明，首先是因為政府信息由行政機關(guān)所掌握，其最了解內(nèi)容也最適宜承擔(dān)此責(zé)任，其次也是出于信息公開中申請方和被申請方之間的地位差距的考慮。就例外事項審查而言，建立信息公開審查委員會是一種較為常見的做法，委員會的作用不僅在于限制行政機關(guān)自由裁量，也能作為咨詢機構(gòu)為行政機關(guān)提供審查意見，有效保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

（四）健全相關(guān)法律規(guī)定，完善信息公開救濟制度

首先，應(yīng)當(dāng)明確將政府信息公開案件納入行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍內(nèi)，統(tǒng)一《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中的有關(guān)概念與法律描述。一方面，我國《行政訴訟法》對其受案范圍的肯定性列舉中沒有出現(xiàn)政府信息公開案件的內(nèi)容，而否定性列舉也未將其排除在外，因此，在政府信息公開案件無有效救濟途徑的情況下，明確將其納入兩類救濟的受案范圍內(nèi)也符合救濟的應(yīng)有之義。在這一前提下，也有必要對相關(guān)概念如“合法權(quán)益”“具體行政”進行厘清和統(tǒng)一。此外，從國外經(jīng)驗來看，政府信息公開救濟應(yīng)當(dāng)貫徹“窮盡行政救濟原則”[24]，英國的信息公開裁判所制度、日本的信息公開審查委員會制度等都體現(xiàn)了法律制定者對解決行政復(fù)議和行政訴訟銜接問題的探索。因此，結(jié)合我國的現(xiàn)狀，在行政復(fù)議和行政訴訟之間設(shè)立獨立信息專員、信息公開委員會和裁判所等機構(gòu)的做法對于完善信息公開救濟而言，也不失為一種有價值的嘗試。●