歐盟機構對“一帶一路”倡議的認知以及中國的應對策略
——認知與權限類別基礎上的多重對接

王振玲

（1.外交學院，北京 100037）

歐洲位于“絲綢之路經濟帶”和“海上絲綢之路”的一端，也是“一帶一路”沿線發達國家非常集中的地區，對“一帶一路”倡議的成功推進發揮著重要的作用。習近平主席于2014年3月底訪歐期間提出，“我們還要積極探討把中歐合作和絲綢之路經濟帶建設結合起來，以構建亞歐大市場為目標，讓亞歐兩大洲人員、企業、資金、技術活起來、火起來，使中國和歐盟成為世界經濟增長的雙引擎。”①“習近平在布魯日歐洲學院的演講”，新華網，2014 年 4 月 1 日，http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014-04／01／c_1110054309.htm。這是中國首次提出將歐盟正式納入“一帶一路”倡議。①Frans-Paul van der Putten， John Seaman， Mikko Huotari，etc.eds.， “Europe and China’ s New Silk Roads”， the European Think-tank Network on China（ENTC） Report， December 2016， p.6，https：／／www.clingendael.org／sites／default／files／pdfs／Europe_and_Chinas_New_Silk_Roads_0.pdf7.在這次訪問期間雙方發布的中歐聯合聲明中，歐盟官方表達了對“絲綢之路經濟帶”的興趣。②“關于深化互利共贏中歐全面戰略伙伴關系的聯合聲明（全文）”，新華網，2014年 3 月 31日，http：／／www.xinhuanet.com／world ／2014-03 ／31 ／c_1110032731.htm。2014年10月第十次亞歐會議期間，歐盟和中方領導人達成一致意見，認為“一帶一路”的兩端分別是中國和歐洲，雙方需要采取整合的方式發展，并初步同意將互聯互通平臺作為雙方合作的框架。③同①，p.68。但是，歐盟前期的回應僅限于言辭，其對接“一帶一路”倡議的實質性努力始于第十七次中歐領導人會晤。2015年6月，在布魯塞爾舉行的第十七次中歐領導人會晤中，中歐決定對接中國“一帶一路”倡議和歐洲戰略投資計劃（即容克計劃），并決定建立“互聯互通平臺”，挖掘“一帶一路”倡議和“泛歐交通運輸網絡”的合作機遇。同時，雙方在《聯合聲明》中確定2015年9月的中歐經貿高層對話要探討建立中歐共同投資基金、開展數字經濟合作等內容。④“第十七次中國歐盟領導人會晤聯合聲明——中歐40年合作后的前進之路”，新華網，2015年 6月 30日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2015-06／30／c_1115774915.htm； “ EU-China Summit Joint Statement—the Way Forward after Forty Years of EUChina Cooperation”， European Commission， June 29， 2015， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／eu-china_summit_2015_joint_statement.pdf.自此，歐盟對接“一帶一路”倡議的努力開始從言辭轉向實質性的戰略和制度對接。

如今，“一帶一路”倡議提出已經五年有余，中歐“一帶一路”合作也已經開展三年多。但是，歐盟層面對中國“分而治之”的抱怨和加強歐盟內部政策一致性的呼聲不斷。事實上，在中歐“一帶一路”合作中，歐盟機構在基礎設施建設、貿易、投資和金融領域都擁有重要權限，其作用不可低估和忽視。2017年春天，歐盟開始對于作為“一帶一路”倡議在中東歐的旗艦型項目“匈塞鐵路”展開調查，⑤“陳晨晨：匈塞鐵路調查背后反映出歐盟的中東歐‘焦慮’”，環球網，2017年 2月 24日，http：／／opinion.huanqiu.com／opinion_world／2017-02／10193442.html？ agt＝ 15435。至今其匈牙利境內路段的開工依然面臨問題。⑥“匈外長稱匈塞鐵路項目匈牙利段預計2020年底開工”，新華網，2017 年 11 月27 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2017-11／27／c_1122017692.htm。這凸顯了歐盟在中歐“一帶一路”合作過程中的重要作用。因此，中國需要熟知歐盟機構對于中歐“一帶一路”合作的權限范圍，并深入分析歐盟機構對“一帶一路”倡議的認知和態度，這有利于更好地理解歐盟對“一帶一路”倡議的應對，并為切實推進中歐“一帶一路”合作的政策選擇提供合理的依據。

一、歐盟權限與中歐“一帶一路”合作的對應關系

歐盟作為一個具有主權和政府間混合性質的特殊行為體，在不同的政策領域發揮著不同的作用。在不同政策領域，它的決策權限主要有專屬（exclusive competences）、共享（shared competences）和支持（supporting competences）三種。在專屬權限領域，只有歐盟有權制定并通過具有法律約束力的法案，成員國負責執行歐盟法規。在共享權限領域內，歐盟和成員國都可以制定并通過有法律約束力的法案，但是需依據優先適用原則，即成員國只可在歐盟尚未行使其自身權限的范圍內行使權限。在支持權限領域，歐盟僅擁有行使對成員國行動予以支持、協調或補充的行動權限，而不能逾越成員國在這些領域的權限。⑦［比］斯蒂芬·柯克萊勒、［比］湯姆·德爾魯著，劉宏松等譯：《歐盟外交政策》（第二版），上海人民出版社，2017年版，第104-105頁。與此同時，歐盟的政策體系是由兩種決策方式支配的，即“共同體方式”和“政府間方式”。其中，共同體方式適用于共同商業政策、農業和漁業政策以及貨幣政策等，相關決策只需要有效多數通過；政府間方式適用于共同外交與安全政策以及共同安全與防務政策，相關決策需要全體一致通過，也就意味著各國政府保留各自的決策控制權。①［比］斯蒂芬·柯克萊勒、［比］湯姆·德爾魯著，劉宏松等譯：《歐盟外交政策》（第二版），上海人民出版社，2017年版，第65頁。

在“一帶一路”倡議的“五通”②“五通”即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通。中，當前中歐“一帶一路”合作主要涉及的領域有三個：一是貿易、投資和金融合作，二是基礎設施互聯互通建設，三是構建民心相通的人文交流領域。貿易和投資屬于歐盟共同商業政策的核心內容，金融合作是歐元區貨幣政策的內容，歐盟在這些領域的內部和外部政策均享有排他性的專屬權限，③［英］斯蒂芬·伍爾考克著，張曉通等譯：《歐盟經濟外交——歐盟在對外經濟關系中的作用》，上海人民出版社，2015年版，第34頁。主要適用于共同體決策方式。基礎設施領域包括交通運輸、能源和通訊等基礎設施，而中歐目前對接的重點是交通運輸和泛歐交通網絡的合作，這部分屬于歐盟和成員國的共享權限。④The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 4， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.51， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.《歐洲聯盟運行條約》規定，對于泛歐交通運輸網絡涉及的交通、通訊和能源基礎設施領域，歐盟將制定總體的指導方針，設定目標、優先領域，并確定適合的項目；歐盟也可以決定與第三方合作推動共同感興趣的項目，并確保成員國網絡的相互可操作性。⑤The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 171， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.127， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.上述有關泛歐交通運輸網絡的舉措適用于普通立法程序，亦即共同體方式。⑥The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 172， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.127， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.同時，無論貿易、投資和基礎設施互聯互通項目，都受到歐盟共同市場規則的影響，而共同市場是歐盟的專屬權限領域。在人文交流方面，主要涉及的是文化、旅游和教育領域，這方面屬于歐盟的支持權限。⑦The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 6， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.52， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.這就意味著這一領域的決策和行動以成員國為主，歐盟層面僅起到支持或者輔助性作用。

因此，在中歐“一帶一路”合作的核心領域，即貿易、投資、基礎設施互聯互通和金融合作等方面，歐盟擁有專屬或者共享權限。這存在兩個方面的影響：第一，歐盟為成員國和中國的“一帶一路”合作設定了制度和規則框架，即使在尚未制定具體規則的領域，歐盟亦有權利制定并推行新的規則和制度。中歐的“一帶一路”合作，尤其是在歐盟內的合作，需要遵守這樣的制度和規則框架。第二，歐盟對于歐盟內（包括成員國）有關“一帶一路”的決策發揮著重要影響。雖然成員國在與中國開展“一帶一路”合作時會有利益差異，但是鑒于歐盟對成員國法律法規及共同市場競爭政策的影響，歐盟機構的態度和應對戰略是成員國考慮的重要因素，也是它們決策的參考框架。因此，對于中國而言，熟知歐盟權限范圍，深入分析歐盟對“一帶一路”倡議的認知和態度，可以幫助中國根據歐盟的權限和真實認知采取適當策略，推進中歐“一帶一路”合作。

二、認知分析方法與文本分析對象

鑒于歐盟機構對于中歐在歐洲“一帶一路”合作中的重要權限，了解歐盟機構層面對“一帶一路”的認知和態度尤為重要。因此，本文選取自2014年3月歐洲被納入“一帶一路”倡議以來歐盟機構及其官方附屬智庫有關“一帶一路”的致辭、評論及政策報告，聚焦分析歐盟機構對“一帶一路”倡議的認知特征。所選取文本的來源有二：其一，歐盟機構有關文本15篇。這包括歐盟機構對于“一帶一路”倡議的回應或評價、歐盟機構負責人有關“一帶一路”倡議的發言或評論，以及歐盟機構委托學者所作“一帶一路”政策報告（包括歐盟委員會和歐洲議會的下屬委員會對于“一帶一路”倡議在具體領域的分析報告）。其二，參考美國賓夕法尼亞大學全球智庫排行2016年版，①McGann， James G.， “2016 Global Go To Think Tank Index Report”， University of Pennsylvania， January 26， 2017， https：／／repository.upenn.edu／cgi／viewcontent.cgi？ article ＝ 1011＆context ＝think_tanks.從其全球最佳政府附屬智庫中選取歐盟機構三個官方附屬智庫有關“一帶一路”倡議的報告15篇。這三家附屬智庫分別是歐盟理事會授權成立的歐盟安全研究所（EUISS），歐盟委員會所轄歐洲政治戰略中心（EPSC）以及歐洲議會研究服務中心（EPRS）②其中，歐盟安全研究所報告8篇、歐洲政治戰略中心報告3篇、歐洲議會研究服務中心報告4篇。。本文以上述30篇文本為基礎，分析了歐盟機構層面對“一帶一路”的認知和評估。

另外，在美國賓夕法尼亞大學全球智庫排行榜中（不含美國）排名前20，且專注于歐盟經濟、外交與安全政策的歐洲智庫中，本文依據其排名及其對歐盟事務的關注程度，選出三個對歐盟決策較有影響力的智庫，以其有關“一帶一路”的分析文本作為支撐材料。這三家智庫分別是：位于歐盟總部所在地布魯塞爾的歐洲與全球經濟實驗室（Bruegel）、歐洲政策研究中心（CEPS）、歐洲對外關系理事會（ECFR）③其中，歐洲與全球經濟實驗室政策分析3篇、歐洲政策研究中心政策分析2篇、歐洲對外關系理事會政策分析14篇。。 此三家智庫的分析報告僅作為支撐材料，用來例證官方及其附屬智庫的觀點。

本文將以上述30篇文件或報告文本為主要依據，從“一帶一路”之于歐盟的經濟、政治和戰略安全意義三個維度來分析歐盟機構的認知，并結合歐盟對“一帶一路”倡議相關項目的權限類別解讀，分析中國如何通過與歐盟的多重互動來推動中歐“一帶一路”合作。

三、歐盟機構對“一帶一路”倡議的認知

就其內容而言，所選文本有的從經濟、政治、戰略安全的綜合角度來分析，有的則集中于三者中的某一個方面，值得注意的是，經濟意義和影響是大多數回應和報告關注的重點。整體而言，經濟方面積極認知較多，但是政治方面的疑慮較為突出，而戰略安全方面則呈現喜憂參半的認知，有秩序競爭的擔憂，但亦認可“一帶一路”倡議在能源安全和非傳統安全方面的積極意義。

3.1 經濟意義：憂慮中的樂觀主義

歐盟機構官方文本中提及“一帶一路”倡議在地區或全球層面經濟影響的有12篇，其附屬智庫有6篇，因此共18篇文獻涉及對“一帶一路”倡議的經濟解讀。總體而言，歐盟機構對中歐“一帶一路”經濟合作的評價較為積極。其積極認知具體可以歸納為三個方面：提升聯通度、增貿易、促發展。首先，“一帶一路”建設可以彌補基礎設施投資的不足，提升歐亞大陸的互聯互通水平。根據歐洲議會交通委員會的一篇政策報告，在2016年歐盟發布的題為《歐盟對華新戰略要素》的對華政策文件中，其核心目標之一就是推動基礎設施、貿易、數字和人文領域的互聯互通，使中國和所有歐盟成員國從中歐關系發展中受益。“一帶一路”倡議推動了中國在歐盟基礎設施領域的投資，尤其是港口、鐵路、高速公路等，可與歐盟的泛歐交通運輸網絡形成合力，同時通過“中歐互聯互通平臺”協調項目的規劃和實施及相關規則，提升歐洲內部的互聯互通。④Steer Davies Gleave， “Research for TRAN Committee： the New Silk Route—Opportunities and Challenges for EU Transport”， European Parliament， January 2018， pp.44-45， http：／／www.europarl.europa.eu／thinktank／en／document.html？ reference＝ IPOL_STU （2018）585907.其次，這些互聯互通建設有助于縮短貿易運輸時間，推動中歐貿易和“一帶一路”沿線國家貿易，釋放沿線國家的發展潛力。⑤“Belt and Road Forum-EU Common Messages”， European External Action Service， May 14， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26051／belt-and-road-forum-eu-common-messages_en； Jens Bastian， “The Potential for Growth through Chinese Infrastructure Investments in Central and South-Eastern Europe along the‘Balkan Silk Road’ ”，the European Bank for Reconstruction and Development， July 2017， p.33， https：／／www.ebrd.com／documents／policy／the-balkan-silk-road.pdf.根據布魯塞爾歐洲與全球經濟實驗室的分析，通過“一帶一路”的基礎設施建設，“一帶一路”沿線國家的貿易會大幅提升，受益最多的10個國家均位于歐洲，其中8個為歐盟成員國，貿易提升率在8%～10%之間。①Alicia Garcia Herrero and Jianwei Xu， “China’s Belt and Road Initiative： Can Europe Expect Trade Gains？” Bruegel Working Paper， Issue 5， 2016， p.7， http：／／bruegel.org／2016／09／chinas-belt-and-road-initiative-can-europe-expect-trade-gains／.歐洲議會有關報告也指出，隨著跨境基礎設施的提升，沿線國家的關稅協調、技術標準也會日益統一，這在推動沿線國家間貿易的同時，也可以使當前中歐貿易不平衡的現狀有望得到改善，從歐洲運往遠東尤其是中國的集裝箱可以運載更多的歐洲出口貨物。②Steer Davies Gleave， “Research for TRAN Committee： the New Silk Route-Opportunities and Challenges for EU Transport”， European Parliament， January 2018， pp.67-69， http：／／www.europarl.europa.eu／thinktank／en／document.html？ reference ＝ IPOL_STU（2018）585907.沿線國家內部和對外互聯互通的提升，在促進貿易的同時，必然會推動這些國家的經濟發展。因此，“一帶一路”倡議可以通過提升聯通度、增加貿易額的方式，推動沿線國家和全球經濟的發展。

當然，在對“一帶一路”的經濟影響總體肯定的同時，歐盟方面的擔憂也比較突出，首先是擔憂“一帶一路”相關制度和規則是否透明。這是歐盟有關“一帶一路”的聲明和評估中最為突出的疑慮，不僅體現在歐盟官員和學者在不同場合的發言中，而且寫入了2016年的歐盟對華政策文件《歐盟對華新戰略要素》及2017年5月歐盟對“一帶一路”國際合作高峰論壇的“共同信息”（Common Messages）中。其中一再強調“一帶一路”倡議作為開放的平臺，需要遵循市場規則和國際規范，要實現互惠，以便讓所有參與國受益。這些具體的規則涉及項目競爭和投資、融資標準、環境標準、有關歐盟共同市場的政策和標準等。③See“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.10， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf； “Belt and Road Forum-EU Common Messages”， European External Action Service， May 14， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26051／belt-and-road-forum-eu-common-messages_en； “Remarks by Jyrki Katainen，Vice President of the European Commission at the High Level Dialogue Session of the Belt and Road Forum for International Cooperation”， European External Action Service， May 14，2017， https：／／eeas.europa.eu／headquarters／headquarters-homepage／26047／remarks-jyrki-katainen-vice-president-european-commission-high-level-dialogue-session-belt-and_en.這些擔憂表明，歐盟一方面希望參與“一帶一路”的經濟合作，另一方面又希望堅持自身市場、融資和環境領域的規則和標準，維持自身在合作中的規則制定權。既是經濟問題，也摻雜著復雜的政治考量。

其次，歐盟亦擔憂有些互聯互通項目可能改變既有的交通路線和貿易格局，有些歐盟成員國從中受益，而有些成員國或地區卻可能會遭受損失，導致其成員國利益分配的不均。比如，中歐陸海快線在歐洲東西走向物流和價值鏈體系中加入了南北走向因素，沿線的比雷埃夫斯港及其連接鐵路建設會提升希臘在中歐貿易中的地位，使其成為連接中國和中東歐國家的樞紐，但是可能會分流其他港口和相關的貿易，比如意大利那不勒斯港口。④Gisela Grieger， “China’s Maritime Silk Road Initiative Increasingly Touches the EU”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service ， March 2018， p.4， www.europarl.europa.eu／Reg-Data／etudes／BRIE／2018／614767／EPRS_BRI（2018）614767_EN.pdf.

綜上可見，在其擁有專享或者共享權限的貿易、投資和基礎設施領域，歐盟對于“一帶一路”倡議的經濟影響持積極態度。但是對于中歐“一帶一路”合作項目中的市場、環境、融資等規則有著突出的疑慮，亦擔心可能會造成歐盟內部利益分布不均的問題。這些經濟影響的擔憂背后映射著歐盟深層的考慮：歐盟在中歐合作中以及國際秩序中規則話語權的考量。

3.2 政治影響：域內“分而治之”的傳統敘事

在所選文本中，涉及“一帶一路”政治意義的共有19篇，其中，機構文件6篇，附屬智庫報告13篇。歐盟機構對于“一帶一路”政治意義的認知較為復雜。總體而言，歐盟對“一帶一路”政治影響的認知聚焦于其對歐洲以外區域和歐洲內部兩個方面。盡管部分肯定“一帶一路”對歐洲以外區域的積極影響，但對于“一帶一路”倡議在歐洲潛在的政治影響顧慮重重，認為隨著倡議的推進，中國的政治影響力會得到提升，從而影響歐盟長期的戰略和政策環境。

具體而言，對于“一帶一路”倡議的積極意義，歐盟機構認為該倡議可以推動沿線投資和貿易的發展，有助于當地經濟發展和政治穩定，從而可以幫助減少歐盟面臨的非法移民和難民壓力。①See“Engaging China at a Time of Transition—Capitalising on a New Era of Chinese Global Investment and Foreign Policy Initiatives”， EPSC Strategic Notes， Issue 16， European Political Strategy Center， July 15， 2016， p.8， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／strategic_note_issue_16.pdf； Gisela Grieger， “ One Belt， One Road （OBOR）： China’s Regional Integration Initiative”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service， July 2016， p.10， http：／／120.52.51.19／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／BRIE／2016／586608／EPRS_BRI（2016）586608_EN.pdf； Patrick Hebrard，“Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017， p.24， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.但是，歐盟突出的疑慮和擔憂體現在該倡議帶來的潛在政治風險：在歐洲以外地區，歐盟擔心中國在非洲等發展中地區的大量基礎設施投資，可能導致一些國家債務過多而形成對中國的政治依賴。而其政治疑慮的焦點則是“一帶一路”倡議對歐盟內部政治帶來的挑戰。尤其是隨著中國在歐洲的投資大幅增加，這樣的疑慮越來越多，主要是擔憂這些投資帶來中國影響力的提升，會對歐盟團結和歐盟的影響力形成挑戰。首先，歐盟擔憂“一帶一路”倡議對歐盟決策的影響。隨著“一帶一路”倡議在歐洲的推進，中國在歐盟成員國的投資大幅增加。歐盟擔憂中國會利用其投資來影響成員國在歐盟層面的決策。比如，歐盟認為，中國利用其投資影響一些成員國，促使它們對歐盟就中國人權狀況的聲明投否決票，②“Geopolitical Outlook for Europe： Confrontation vs.Cooperation”， EPSC Brief， European Political Strategy Center， June 8， 2018，p.4， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／epsc_brief_geopolitical.pdf.并且歐洲輿論認為，在國際法院的南海“裁決”問題上，由于中國影響個別成員國，而導致歐盟無法發表共同聲明。③Georgi Gotev， “EU Unable to Adopt Statement Upholding South China Sea Ruling”， EURACTIV， July 14， 2017， https：／／www.euractiv.com／section／global-europe／news／eu-unable-to-adopt-statement-upholding-south-china-sea-ruling／.其次，削弱歐盟在其成員國和候選國的影響力。歐盟認為，中國在推進“一帶一路”倡議的過程中，起初階段視歐盟為障礙，因而故意繞開歐盟而與歐盟成員國直接對接或通過次區域機制對接。④Gisela Grieger， “One Belt， One Road （OBOR）： China’s Regional Integration Initiative”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service， July 2016， p.10， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／BRIE／2016／586608／EPRS_BRI（2016）586608_EN.pdf； Frans-Paul van der Putten， John Seaman， Mikko Huotari，etc.eds.， “Europe and China’ s New Silk Roads”， the European Think-tank Network on China（ENTC） Report， December 2016， p.8，https：／／www.clingendael.org／sites／default／files／pdfs／Europe_and_Chinas_New_Silk_Roads_0.pdf7.比如，對于中國在“16＋1”框架下與中東歐國家的合作，以及與希臘等國開展港口建設、鐵路網絡建設合作等，歐盟頗有不滿，認為這是中國對歐盟“分而治之”的策略。尤其是近些年來，歐盟內部危機不斷，經濟發展乏力，導致其無暇對東南歐國家加大投資來滿足其基礎設施等領域的經濟需求，這些國家開始向東看尋求中國和俄羅斯的投資。而隨著“一帶一路”倡議的推進，中國對這些國家的經濟和政治影響力隨之提升，歐盟認為這將有損于歐盟對這些國家的影響力。⑤“Engaging China at a Time of Transition—Capitalising on a New Era of Chinese Global Investment and Foreign Policy Initiatives”，EPSC Strategic Notes， Issue 16， European Political Strategy Center，July 15， 2016， p.8， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／strategic_note_issue_16.pdf； Matthieu Burnay， Kolya Raube， etc.， “China’ sForeign Policyand ExternalRelations”， theEuropean Parliament， July 2015， p.44， http：／／www.europarleuropa.eu／RegData／etudes／STUD／2015／549057／EXPO_STU （ 2015） 549057_EN.pdf； Patrick Hebrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017， p.23， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.因此，歐盟機構及其附屬智庫在多個涉及中國的文件和報告中一再指出，當成員國開展與中國的合作時，不能僅僅考慮當前利益，而應在歐盟內部形成一致的政策；歐盟對于中國必須發出強大、清晰和一致的聲音，對中國采取協調一致的戰略。⑥“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.4， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf-；Alice Ekman， “China： Setting the Agenda（s）？” EUISS Issue Brief， European Union Institute for Security Studies， March 2015， p.4， https：／／www.iss.europa.eu／content／china-setting-agendas； Matthieu Burnay，Kolya Raube， etc.， “China’s Foreign Policy and External Relations”，the European Parliament， July 2015， p.50， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／STUD／2015／549057／EXPO_STU （ 2015）549057_EN.pdf； Patrick Hebrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017， p.24， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.

綜上，歐盟對“一帶一路”倡議政治影響的認知以消極為主。雖然對其促進沿線國家政治穩定表示認可，也認為有助于緩解歐盟的移民壓力，但對于非洲等地區的發展中國家的所謂“債務危機”有所擔憂，尤其對中國在歐盟內部及其候選國政治影響力的提升表現出明顯的疑慮，對于中國利用其政治影響力影響歐盟層面的決策有著戒備心理。很顯然，歐盟無法擺脫中國對其實施“分而治之”策略的傳統敘事。

3.3 戰略安全意義：喜雙贏，憂秩序競爭

歐盟機構和智庫的報告對戰略安全影響的關注程度低于經濟和政治議題，30篇文本中有9篇提及相關內容。不過，歐盟對于“一帶一路”經濟合作中市場規則和國際規范之擔憂，也有著國際秩序中規則競爭的戰略意義考量，很難將其經濟影響和戰略意義嚴格切割開來。因此，如果將上述經濟規則擔憂納入戰略意義范疇，則涉及戰略安全意義的文本會提升到17篇。這些文本對“一帶一路”倡議的安全與戰略意義有客觀中立的評價，亦有出于自身利益和行為體身份原因對秩序競爭的擔憂。

在關注戰略安全內涵的報告中，主要涉及能源安全、非傳統安全及國際秩序的競爭三個方面。從能源安全的角度來看，“絲綢之路經濟帶”的基礎設施建設有助于亞歐大陸的經濟發展和政治穩定，幫助中國鎖定中亞的能源供應，提升中國能源供應的多元化，①See Camille Brugier， “China’s Way： the New Silk Road”，EUISS Issue Brief， European Union Institute for Security Studies， May 2014， p.4， https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief_14_New_Silk_Road.pdf； Alice Ekman， “China： Setting the Agenda（s）？” EUISS Issue Brief， European Union Institute for Security Studies， p.2， https：／／www.iss.europa.eu／content／china-setting-agendas.在這一領域，歐盟認為中國和歐盟均可從中受益。②Gisela Grieger， “One Belt， One Road （OBOR）： China’s Regional Integration Initiative”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service， July 2016， p.11， http：／／120.52.51.19／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／BRIE／2016／586608／EPRS_BRI（2016）586608_EN.pdf.從非傳統安全的角度來看，“一帶一路”倡議有助于加強中歐在非傳統安全領域的合作。比如，歐洲議會智庫的有關報告提出，歐盟可以在中亞的非傳統安全領域深化中歐戰略伙伴關系，借此在中亞地區發揮更大作用。③同②。因此，以上兩種戰略安全領域的觀點還是比較積極客觀的，認為中歐在這些領域可以實現雙贏的目標。

從國際秩序中的戰略競爭關系來看，歐盟機構和智庫約5篇政策報告與此相關，如果將經濟規則和國際規范的疑慮納入其中則有13篇。其中不乏對西方主導的國際秩序和歐盟戰略地位的憂慮，但是亦強調促使中國推動“一帶一路”的客觀因素和中歐合作的空間。具體可概括為以下三點：首先，中國“一帶一路”倡議可以提升中國的全球影響力，但其有關機制可以是對現行全球治理體系的補充。歐盟委員會所轄的歐洲政治戰略中心的分析認為，中國提出“一帶一路”倡議是希望借此擴大自身的全球影響力，而究其原因，是美國及其他國家一再試圖限制中國在全球和地區組織中發揮與其地位相匹配的作用，并且中國本身也是當前全球治理體系的受益者，提出“一帶一路”倡議、設立亞投行的目的并不是要大幅修正當前全球金融治理體系，只是對其進行補充。④“The Asian Infrastructure Investment Bank— A New Multilateral Financial Institution or a Vehicle for China’s Geostrategic Goals”， EPSC Strategic Notes， Issue 1／2015， European Political Strategy Center， April 24， 2015， p.4， https：／／ec.europa.eu／epsc／publications／strategic-notes／asian-infrastructure-investment-bank_en.其次，“一帶一路”倡議是中國突破美國制約、影響全球治理規范和規則的路徑。歐洲議會對外政策總司有關“海上絲綢之路”的研究報告指出，中國“一帶一路”倡議是在中美戰略競爭的背景下提出的，鑒于美國在中國周邊的安全聯盟，中國希望借助“海上絲綢之路”突破美國的制約，在周邊海域建立安全緩沖帶，向西擴大其利益和影響力。⑤Patrick Hebrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017，pp.12-18， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.此報告進一步指出，“一帶一路”倡議是中國的“擴張主義戰略”，其目標不僅僅是基礎設施的互聯互通，也是中國影響全球治理規范和規則的路徑。⑥同⑤，pp.20-21。最后，“一帶一路”倡議會幫助中國擴大政治影響力，使其成為亞洲、歐洲等地區的議程設置者，從而提升中國的國際話語權。歐盟安全研究所的有關報告指出，中國可以借助“一帶一路”倡議設立政府及商業界的會晤、論壇和國際會議，推動其轉化為具體的經濟合作協議；隨著“一帶一路”倡議變得日益國際化和制度化，會逐步成為各國政府和商業行為體互動的平臺；①Alice Ekman， “China： Reshaping the Global Order？” EUISS Issue Alert， European Union Institute for Security Studies， July 2015，p.2， https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Alert_39_China.pdf.中國可以借此成為亞洲、歐洲等地區的議程設置者，提升自己在國際事務中的話語權。因此，歐盟認為自身需要積極參與、堅持現有的規范和價值觀，推動有關“一帶一路”合作的規則制定，方能維持歐盟在國際體系中的地位和全球影響力。②“Engaging China at a Time of Transition—Capitalising on a New Era of Chinese Global Investment and Foreign Policy Initiatives”，EPSC Strategic Notes， Issue 16， European Political Strategy Center，July 15， 2016， p.8， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／strategic_note_issue_16.pdf.

歐盟對于“一帶一路”倡議的戰略安全意義的認知有肯定有憂慮，肯定其對中歐雙方的積極影響及對非洲和中亞的積極意義。從國際秩序的戰略競爭角度而言，歐盟雖有著對西方主導國際規則和規范的擔憂，但并沒有從美國戰略遏制的視角理解中國提出的這一倡議。

四、歐盟機構對“一帶一路”認知的原因剖析：歐盟行為體特征、力量性質和國際體系中的身份

綜上所述，歐盟對“一帶一路”的認知比較復雜，既有較為積極的一面，也有消極的認知。既有經濟的考量，也有政治和戰略安全的評估。總體上，歐盟肯定“一帶一路”倡議在貿易、基礎設施互聯互通等方面對于經濟增長的積極意義，認可該倡議對能源安全及非傳統安全方面的潛在貢獻，但是擔憂對歐盟政治的影響和歐盟影響力的削弱，對“一帶一路”倡議對歐盟所秉持的規則和規范帶來的競爭以及國際秩序競爭亦有所疑慮。這一復雜認知背后的動因是歐盟自身的行為體特征、力量性質及其在國際體系中的身份和地位。

首先，歐盟作為一個具有主權和政府間混合性質的特殊行為體，擁有超國家和政府間組織的雙重身份，其決策過程非常復雜，是歐盟機構和成員國的雙層博弈，涉及兩個層面自上而下和自下而上相互影響。因此，歐盟機構容易出現“政治焦慮”，擔心歐盟團結和自身在成員國的影響力問題。歐盟在成員國的不同政策領域發揮著不同的作用，在共同外交與安全以及防務政策領域，歐盟屬于政府間組織，成員國仍然擁有自身主權，這就意味著歐盟可以協調成員國意見推動統一決策，但是無法主導成員國的政策。即使在歐盟擁有超國家身份以及專屬和共享權限的領域，成員國在執行方面也有著自身的活動空間。如本文第一部分所述，在中歐“一帶一路”合作涉及的主要領域，包括基礎設施互聯互通、貿易、投資和金融等，歐盟擁有專屬或者共享權限，這意味著其法律法規有著優先使用權，歐盟出臺的共同政策及法律法規構成對成員國行動的制約框架，成員國在其設定的政策法規框架下采取行動。但是歐盟成員國依然可以從兩個方面擁有自己的發言權：其一是在歐盟決策階段，成員國可以通過在議會尤其是理事會的決策過程，根據自身利益考量來影響歐盟政策決策。其二，成員國可以在具體的項目合作和國內政策執行方面擁有自主權。就具體的中歐“一帶一路”合作而言，如果中國和歐盟成員國在歐盟內開展項目合作，項目有關標準、規則和程序等需要遵守歐盟政策和法規，但是在成員國是否在其國別發展戰略中對接“一帶一路”倡議、是否在具體項目中與中國開展合作方面，成員國則有自身的決策空間。這樣的雙重身份和雙層決策體系使得歐盟認知變得較為復雜。一方面，在目前經濟增長乏力、一體化停滯和“英國脫歐”的背景下，歐洲的一體化進程陷入停滯，歐洲公民對歐盟集體身份的認同感下降。同時，歐盟自身是成員國之間形成的統一的開放市場，其自身歷史就是經濟、政治一體化不斷推進的歷史，是經濟一體化的倡導者和踐行者。而“一帶一路”倡議的核心就是市場開放和經濟一體化，符合歐盟對自身一體化的定位。因此，歐盟歡迎“一帶一路”倡議，歡迎“一帶一路”基礎設施項目與歐盟泛歐交通網絡的對接，也需要“一帶一路”倡議帶來的投資和貿易機會。歐盟希望借此推動自身經濟發展，提升就業，希望通過經濟增長來提升公民的歐洲認同，從而為一體化提供動力。所以，歐盟對“一帶一路”的經濟認知較為積極肯定。但是另一方面，上述雙重身份和雙層決策使得歐盟容易出現“政治焦慮”，擔憂自身的政治影響力和歐盟內部的團結。在“一帶一路”倡議提出初期，由于歐盟的應對滯后，其14個成員國在未與歐盟溝通協調的情況下先后宣布加入亞洲基礎設施投資銀行并成為其創始成員國。不少歐盟成員國也紛紛與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄等。這些也進一步證實和加深了歐盟對其政治團結的擔憂。而隨著“一帶一路”合作的推進，中國在歐盟及其候選國或者周邊伙伴國的投資大幅增加，歐盟擔憂中國投資為這些國家提供了歐盟以外的替代性選擇，導致中國在這些國家的政治影響力提升，中國可能會利用其政治影響力來干擾這些國家在歐盟層面的決策，影響歐盟內部的團結，并導致歐盟自身政治影響力的下降。這就導致了歐盟對“一帶一路”倡議的政治影響較為焦慮，并且這一焦慮是隨著“一帶一路”的推進而逐步上升的。

為此，歐盟通過政策文件等來敦促成員國采取協調一致的方式應對“一帶一路”倡議，借此影響成員國對“一帶一路”倡議的有關決策。在2016年發布的新對華戰略文件中，歐盟敦促成員國在開展與中國的合作時，必須和歐盟委員會、歐盟對外行動署和其他成員國合作，確保涉及歐盟權限的雙邊合作內容符合歐盟法律法規和政策，合作的效果要有利于歐盟整體的發展等。①“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.4， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf.2017年5月，在北京舉行“一帶一路”國際合作高峰論壇前夕，歐盟委員會也專門發布共同信息文件，闡述歐盟就中歐“一帶一路”合作的立場和意見。②“Belt and Road Forum-EU Common Messages”， European External Action Service， May 14， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26051／belt-and-road-forum-eu-common-messages_en.同時，在一些成員國的推動下，歐盟開始利用自身在共同商業政策領域的專屬權限，將外來直接投資納入商業政策范疇，于2017年9月公布首部在歐盟層面建立外資安全審查機制并試圖協調成員國外資安全審查框架的條例草案。③“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union”， European Commission，September 13， 2017， https：／／ec.europa.eu／info／law／better-regulation／initiatives／com-2017-487_en.歐盟機構已于2018年11月20日就該審查框架達成政治協議。歐盟這一措施的出臺與近幾年“一帶一路”倡議的推進及中國在歐洲投資的提升有著直接的聯系，反映了歐盟對中國投資可能產生的政治和戰略影響的擔憂。該條例強調了歐盟要保護其關鍵的技術和基礎設施，建立相關機制允許成員國和歐盟委員會交換信息、提出具體的關切；允許委員會就關系到幾個成員國或者歐盟整體利益的項目提出意見。④“Commission Welcomes Agreement on Foreign Investment Screening Framework”， European Commission， November 20， 2018，http：／／europa.eu／rapid／press-release_IP-18-6467_en.htm.這樣一來，歐盟對成員國內的外來投資有了更大的影響力，可以以影響歐盟安全和戰略利益為由建議成員國不接受中國或者其他國家的投資。

其次，歐盟的力量性質和國際秩序觀影響了歐盟對“一帶一路”倡議的評估，進而導致歐盟對“一帶一路”有關制度和規則的消極認知。歐盟這一獨特行為體隨著一體化的加深，在國際體系中發揮著日益重要的作用。但是，和美國強調硬實力的霸權行為體性質不同，歐盟出于自身一體化經驗，作為一個基于條約、強調法治的混合行為體，在國際體系中是規范性力量。①Inn Manners， “Normative Power Europe： A Contradiction in Terms？” Journal of Common Market Studies， Vol.40， No.2， 2002， p.241.因此，歐盟強調國際規范的重要性，主張維持基于規則的國際秩序。正如歐盟在2003年的第一份安全戰略中所指出的，“我們的目標是發展更強有力的國際社會、運轉良好的國際機構和以規則為基礎的國際秩序”②“A Secure Europe in a Better World： European Security Strategy”， European Council， December 12， 2003， p.9， https：／／europa.eu／globalstrategy／en／european-security-strategy-secure-europe-better-world.。2016年歐盟的全球戰略亦再次強調，“歐盟將推動基于規則的全球秩序。我們有興趣推動各方就提供全球公共物品達成一致的規則，為建立和平和可持續的世界做出貢獻。”③“Shared Vision， Common Action： a Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”， European Council， June 2016， p.8， https：／／europa.eu／globalstrategy／en／shared-vision-common-action-stronger-europe.在歐盟看來，這一基于規則的國際秩序包括如下核心規范：和平、民主、法治、自由、人權。④同①，p.244。而延伸到具體經濟和社會領域的實踐，歐盟強調開放市場規范、環境的可持續發展、較高的勞工標準等，這些都促使歐盟在對“一帶一路”的認知和評估中一再強調既有國際實踐以及“規則與規范”的重要性，⑤“Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy”， European Commission， September 19， 2018， p.4，https：／／cdn3-eeas.fpfis.tech.ec.europa.eu／cdn／farfuture／_014y_ZmZOKD0lvjc4Zx1hfTSz91fJMhUGyXRUHp25I／mtime： 1537348892／sites／eeas／files／joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf.并嘗試推出歐盟的規則規范。因此，歐盟2016年發布新的對華戰略文件中闡述了中歐“一帶一路”合作的原則，即遵守市場規則、國際規范，秉持開放原則等。⑥“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.4， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf.歐盟委員會副主席也在2017年的“一帶一路”高峰論壇上的致辭中強調歐盟對該倡議的立場：保持“開放性”，可持續性以及對現有基礎設施網絡和政策的互補性等。⑦“European Commission Vice-President Jyrki Katainen Speech at Belt and Road Forum Leaders’ Round Table”， European External Action Service， May 16， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26154／european-commission-vice-president-jyrki-katainen-speech-belt-and-road-forum-leaders-round_en.

最后，歐盟是現有國際秩序的維護者，對于以中國為代表的新興國家的崛起及其發展模式對國際秩序的影響有一定的憂慮。在當前新興國家崛起、國際秩序不確定性加強的背景下，既有國際體系中的模式之爭和規則話語權競爭開始凸顯。歐盟成員國中的大國是現有自由主義國際秩序的創建者，歐盟也是現有秩序的維護者。作為規范性力量和現有國際秩序的維護者，歐盟評估“一帶一路”倡議，尤其關注其規則，在其文件和報告中一再強調“一帶一路”倡議要遵守既有的國際規范，也是出于維護現有秩序的角度出發，維護其中由西方主導建立的規則和規范，而這些規范是在美歐的價值觀和利益基礎上建立的，有助于維護美歐在現有國際秩序中的主導地位和規則話語權。但是，美歐擔心新興國家崛起挑戰現有國際秩序，而其對于中國發展模式的不認同更加劇了這一擔憂。由于根深蒂固的意識形態差異，歐盟認為中國模式沒有體現西方式政治“民主”和經濟領域的“自由市場”規范。一旦中國發展模式借助“一帶一路”倡議得以擴展，則會對現有秩序中的自由主義規范形成沖擊。因此，中國在歐盟的認知中依然是國際體系中需要改造的“他者”。歐盟不承認中國的市場經濟地位，也因此先驗地認為“一帶一路”倡議有關規則不夠透明，對其中是否遵守國際規則疑慮，擔憂中國國有企業在倡議中的作用和投資的目的等。正如歐盟在其外資安全審查框架的條例草案中指出，對于外來投資者——尤其是國有企業——出于戰略原因而收購擁有關鍵技術的歐洲公司，歐盟對此有所擔憂。⑧“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union”， European Commission，September 13， 2017， p.2， https：／／ec.europa.eu／info／law／better-regulation／initiatives／com-2017-487_en.對國有企業的突出強調體現了對中國模式下政府和市場關系的疑慮，歐盟先驗地認為國有企業甚至是任何大型中國企業都是受政府控制的，其對于基礎設施、能源、高科技等領域的投資可能具有政治原因和戰略目的。同時，中國經濟和政治影響力的提升加劇了歐盟對中國發展模式及現有秩序的擔憂。歐盟委員會于2019年3月12日發布《歐中戰略展望》文件，重新評估中歐關系。該文件稱，當前中歐致力發展全面戰略伙伴關系，但過去十年中，中國帶給歐盟的機遇和挑戰已然發生變化。中國在諸多政策領域是歐盟的合作伙伴，亦是歐盟的談判合作伙伴；同時指出，中國在科技領導力競爭方面是歐盟的“經濟競爭對手”，也是推動替代治理模式的“體系競爭對手”。基于這一評估，歐盟委員會提出啟動5G網絡安全監管、全面落實外資審查新規、推動政府采購市場外資競標改革等舉措。①“Joint Communication to the European Parliament， the European Council and the Council： EU-China—A Strategic Outlook”， European Commission， March 12， 2019， pp.1-9， https：／／ec.europa.eu／commission／sites／beta-political／files／communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.這樣的評估體現了歐盟對中國近些年經濟、科技和政治影響力提升的焦慮；而文件明確提出體系競爭、中國國企問題等也再次說明了歐盟對中國模式的質疑根深蒂固，進而影響了歐盟對中國以及“一帶一路”倡議的負面認知。

為了緩解自身對“一帶一路”倡議帶來的模式和影響力競爭的擔憂，歐盟于2018年9月19日出臺《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰略的設想》，該戰略被視為“歐盟版一帶一路”。②“Countering China’s Clout： EU’s Own ‘Belt＆ Road’ in the Making”， EUBULLETIN， September 21， 2018， https：／／www.eubulletin.com／9008-countering-chinas-clout-eus-own-belt-road-inthe-making.html.這一戰略從內容上與“一帶一路”倡議相似，比如其三個目標——推動交通、能源、數字網絡以及人員的互聯互通；與亞洲國家建立互聯互通的伙伴關系；推動可持續融資。③See“Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy”， European Commission， September 19， 2018， https：／／cdn3- eeas. fpfis. tech. ec. europa. eu／cdn／farfuture／_ 014y _ZmZOKD0lvjc4Zx1hfTSz91fJMhUGyXRUHp25I／mtime： 1537348892／sites／eeas／files／joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf.這些目標與“一帶一路”倡議中的設施聯通、資金融通、民心相通有相通之處，二者在推動過程中可以形成合力，也會相互競爭。而歐盟在該戰略中通過強調“可持續性”“尊重基于規則的國際體系”等來試圖為亞歐的互聯互通項目建立歐盟的規范框架和規則。這一戰略被很多分析者認為反映了歐盟對“一帶一路”倡議日益增加的擔憂，是歐盟對該倡議的共同回應。④Erik Brattberg and Etienne Soula， “Europe’s Emerging Approach to China’s Belt and Road Initiative”， Carnegie Endowment for International Peace， October 19， 2018， https：／／carnegieendowment.org／2018／10／19／europe-s-emerging-approach-to-china-s-belt-and-road-initiative-pub-77536.其內容一定程度上反映了歐盟對中國“一帶一路”倡議的認知中有著地緣戰略的考量，試圖通過自身的亞歐連接戰略提升歐盟在亞歐的影響力，維護自身在規則和規范領域的話語主導權。

五、中國的應對策略選擇：認知和權限類別基礎上的多重對接

綜上可見，由于歐盟行為體特征、力量性質和國際秩序中的地位等因素，歐盟機構對“一帶一路”倡議的認知較為復雜，既肯定其潛在的經濟機遇、政治與戰略意義，又擔憂其可能削弱歐盟的政治影響力以及歐盟所秉持的規則與規范。基于其認知和權限，歐盟對“一帶一路”倡議采取了合作與防范并重的舉措。歐盟一方面加強歐盟層面與中國的戰略對接和政策協調，對接“一帶一路”倡議和歐洲戰略投資計劃（即“容克計劃”），并建立中歐互聯互通平臺，組建聯合工作小組促進“一帶一路”倡議與歐盟泛歐交通網絡的對接以及各領域的投資合作。歐盟提出建立的互聯互通平臺已經成為歐盟應對中歐“一帶一路”合作的制度框架。歐盟希望借助此平臺整體協調其對“一帶一路”倡議的應對，推動有關“一帶一路”項目的規則和有關合作機制的建立。2016年6月和2017年6月，中歐雙方已經召開了兩次中歐互聯互通平臺主席會議，并召開了投融資合作專家組會議，雙方已就平臺工作機制和示范項目優先行動清單初步達成一致。①See Alain Baron， “1st Working Group Meeting of the EUChina Connectivity Platform： Results and Prospects”， European Commission， September 22， 2016， https：／／ec.europa.eu／transport／sites／transport／files／themes／international／european_neighbourhood_policy／european_eastern_partnership／doc／tenth-eastern-partnershiptransport-panel／eu-china_connectivity_platform_by_dg_move.pdf；“胡祖才副主任出席中歐互聯互通平臺第二次主席會議”，中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，2017年6月8日，http：／／www.ndrc.gov.cn ／gzdt／201706 ／t20170608_850292.html。另一方面，歐盟根據自身的擔憂，不斷加強成員國間的協調，在歐盟層面出臺有關“一帶一路”的指導原則和立場，并通過推出歐盟的亞歐戰略《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰略的設想》以及嘗試建立外資安全審查機制等手段，加強對“一帶一路”倡議的防范和競爭。同時，面臨“一帶一路”倡議推動下中國投資以及中國企業在歐盟成員國內的高科技并購引發科技競爭的擔憂，歐盟也加強了產業政策戰略規劃，在2017年9月更新了產業政策戰略。歐盟委員會主席容克指出，這一戰略的目標是幫助歐洲產業在創新、數字化和低碳化領域保持全球領先地位。②“New Industrial Policy Strategy”， European Commission，September 18， 2017， https：／／ec.europa.eu／commission／news／newindustrial-policy-strategy-2017-sep-18_en.2019年2月，法德兩國提出，面對來自中國等亞洲國家大企業的競爭，歐盟應修訂其競爭法規，以便推動創建全球領先的大企業，應對全球競爭。法德為此發表“面向21世紀的歐洲產業政策聯合聲明”。③See“A Franco-German Manifesto for a European Industrial Policy Fit for the 21stCentury”， French Ministry for Economy and Finance， February 19， 2019， https：／／www.gouvernement.fr／sites／default／files／locale／piece-jointe／2019／02／1043_-_a_franco-german_manifesto_for_a_european_industrial_policy_fit_for_the_21st_century.pdf.同時，法德首腦提出要在2019年3月份的歐盟峰會上繼續推動“歐洲新產業政策”的主張。可以預見，歐盟層面的產業政策統籌規劃將會逐步加強。綜上，歐盟在與中國對接“一帶一路”倡議的同時，也從戰略、外資監管政策和產業政策等方面加強防范，應對可能來自中國的競爭。

基于歐盟的上述認知和應對，中方在推動中歐“一帶一路”合作過程中，需要深入分析歐盟層面對“一帶一路”的認知及其權限，對二者綜合考慮并采取應對之策，以確保中歐“一帶一路”合作的順利推進。具體應對可以從以下六個方面入手：

第一，基于歐盟專屬與共享權限與歐盟機構對接。在貿易、投資和金融以及基礎設施領域，歐盟機構擁有專屬權限或者共享權限，并且正在不斷協調立場、出臺政策以加強自身的影響力，影響成員國有關“一帶一路”的決策和項目合作。中國需要根據歐盟層面的認知，繼續加強、完善與歐盟層面的制度、戰略對接和政策協調，自上而下推動中歐“一帶一路”合作。歐盟肯定了“一帶一路”倡議在經貿、投資以及基礎設施領域的積極意義，但是認知中的擔憂在于規則規范的透明，并憂慮中國與歐盟成員國開展合作可能會削弱歐盟的政治影響力。在歐盟不斷加強統一的聲音和立場的情況下，中國更加需要加強同歐盟層面的政策溝通，在與歐盟的“容克計劃”和泛歐交通運輸網絡展開戰略和項目協調的同時，通過中歐“一帶一路”平臺確立有關規則和標準。而這些規則和標準的確立，一方面可以減少歐盟對“一帶一路”有關項目的疑慮；另一方面又可以為中國的投資提供可行性依據和長期的保障。“一帶一路”倡議是一個開放式倡議，仍處于不斷發展的階段，其具體的合作機制和規則也需要不斷地推出和完善，方可以保證合作的順利進行以及防范有關投資和項目的中長期風險。因此，歐盟在規則談判與制定方面的經驗對中國也是可資借鑒的，中歐合作制定的規則和標準亦可以考慮應用于“一帶一路”倡議推進中的其他地區和國家。

第二，根據歐盟強調多邊主義的規范性力量特征，和歐盟合作共同推動“一帶一路”倡議與聯合國2030年可持續發展議程的對接。作為強調法治和規則的規范性力量，歐盟尤其重視聯合國這一多邊機構在全球治理中的作用。而聯合國2030發展議程和“一帶一路”倡議都強調綠色可持續發展，理念相通，目標一致。中歐在“一帶一路”合作中將兩者對接，可以占領道義制高點，有助于中國和歐盟及其他沿線國家增信釋疑，增加“一帶一路”倡議的吸引力和歐盟對“一帶一路”的認可與支持。

第三，與成員國以及歐盟機構層面的雙重協調齊頭并進。與成員國開展政策溝通和合作，從國家層面提升歐盟整體對“一帶一路”倡議支持的同時，充分考慮歐盟的制度和歐盟層面的整體規劃，盡量確保做到中國—歐盟成員國的溝通與合作以及中國—歐盟的溝通與協調同步進行，并且相輔相成。如上所述，歐盟作為一個雙層結構的混合型地區組織，中歐“一帶一路”合作的有關決策受到歐盟和成員國雙層博弈的影響。即使在歐盟專屬和權限內的貿易、投資以及基礎設施等領域，歐盟有關決策依然要通過歐盟理事會，有著成員國利益和認知的自下而上傳輸路徑，受到成員國偏好的影響。因此，與成員國的政策溝通和對接，在推動雙邊合作的同時，也有利于影響成員國的認知，從而自下而上推動歐盟做出有利于中歐合作的決策。但是，為了避免強化歐盟“分而治之”的疑慮，中國和歐盟成員國的溝通協調，要和歐盟層面的溝通協調以及戰略盡量保持同步，做到二者相互補充，避免和成員國的溝通與對接最終受到歐盟阻撓的情況發生。

第四，強化與地方政府和工商界開展項目合作的示范效應。為了提升歐盟及其成員國對“一帶一路”倡議的了解和積極認知，在充分考慮歐盟法律法規的前提下，積極與地方政府或工商界嘗試開展項目合作，通過項目合作的示范效應和外溢性功能，實現自下而上的傳導效應，逐步提升公眾和有關決策者對“一帶一路”倡議的積極認知，借此帶動中歐“一帶一路”合作。目前，歐盟成員國內的地方政府和工商界對于“一帶一路”倡議展現出了更多的熱情和主動性，希望與中國的有關投資和基礎設施項目進行對接，促進地方經濟增長，比如法國的里昂、馬賽、諾曼底等南部地區。①Frans-Paul van der Putten， John Seaman， Mikko Huotari，etc.eds， “Europe and China’s New Silk Roads”， the European Think-tank Network on China （ENTC） Report， December 2016， p.8， https：／／www.clingendael.org／sites／default／files／pdfs／Europe_and_Chinas_New_Silk_Roads_0.pdf7.因此，中國可以充分利用地方和企業的積極性，開展具體的項目合作，通過項目的外溢性效應提升歐盟公眾對“一帶一路”倡議的支持。

第五，開展第三方合作，嘗試建立共同規則，擴大項目的“外溢性”效應。一方面，歐盟對“一帶一路”倡議的認知中，認可“一帶一路”對沿線國家的經濟發展刺激作用，以及能源基礎設施建立對于能源安全的促進。另一方面，歐盟突出的憂慮則是“市場規則和國際規范”。基于此，中國可以和歐盟開展第三方合作，并在此過程中嘗試協調建立“一帶一路”有關項目的共同規則。這樣做的好處有二：其一，“一帶一路”項目投入大，面臨較多的中長期風險，而歐盟有關機構和公司在風險評估和治理方面有著豐富的經驗。②張遠鵬、張莉：“陸海統籌推進‘一帶一路’建設探索”，《太平洋學報》，2019年第2期，第68頁。在項目前期進行評估，并施行可持續性標準和規則，不僅可以減少和規避風險，亦可增強當地民眾對項目的支持。其二，這些規則建立的努力，亦可減少歐盟方面的擔憂，擴大項目的“外溢性”效應，從而推動中歐在第三方市場以及歐盟內的合作。

第六，積極開展推動民心相通的教育與人文交流。在歐盟發揮支持性權限的教育與人文交流領域，可以和成員國以及地方積極開展“一帶一路”人文交流，尤其是教育領域的長期、機制化合作，以“人”為抓手提升公眾尤其是青年精英對中國的了解和“一帶一路”倡議的積極認知，構建真正的民心相通，為中歐“一帶一路”合作奠定堅實的民心基礎。目前中歐有關文化交流活動，比如文化周、文化年、藝術節、電影周等，以及旅游合作，只能在淺層次上推動雙方對彼此文化的了解。而要真正構筑民心相通，需要將上述人文交流與教育領域的長期和機制化交流相結合。因為通過教育交流與合作，可以培養青年精英對華積極認知，可以鑄造一批未來的知華人士，成為未來的政治精英或者輿論塑造者，更有利于從長遠角度推動中歐“一帶一路”合作。

總之，針對歐盟在“一帶一路”倡議中的權限及其認知，中國可以從歐盟、成員國和地方及企業三個層面實現多層對接，并聯合推動“一帶一路”倡議和聯合國2030可持續發展議程對接，加大中歐第三方市場合作和教育與人文交流，通過多層次立體化的策略推動中歐“一帶一路”合作。