海域空間自然資源的立體分布特征與其資產化管理路徑探索

徐敬俊

（1.中國海洋大學，山東 青島266100）

中國除了約960萬平方千米的陸域面積，還有300多萬平方千米的海域面積，自然資源豐富且類型多樣。所謂自然資源，是指天然形成的、具有效用價值、可供人類生產生活使用的基礎性物質資料；從實用和管理的角度看，土地、水、礦產、森林、草原、海域等都是自然資源。①劉欣：“實施自然資源資產管理改革的探討與對策”，《中國國土資源經濟》，2018年第5期，第13-22頁。

當前，健全國家自然資源資產管理體制是健全自然資源資產產權制度的一項重大改革。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及中央全面深化改革領導小組第三十次會議制定的《關于健全國家自然資源資產管理體制試點方案》，確定了自然資源資產管理總的思路是按照所有者和管理者分開以及一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。十九大報告提出了“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”，“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”。2018年4月10日中華人民共和國自然資源部（以下簡稱自然資源部）掛牌，自然資源部的組建就是為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，對自然資源開發利用和保護進行監管。

習近平在“關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明”中特別指出，“國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力”；因此，“需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督”；中央全面深化改革領導小組第三十次會議指出，要在“整合設置國有自然資源資產管理機構等方面積極探索嘗試，形成可復制可推廣的管理模式”。海域空間資源作為“山水林田湖草”生命共同體的重要組成部分，是海洋生態文明建設的重要內容，對其資產化管理研究，可為國家自然資源管理和推進生態文明建設提供可借鑒的推廣模式。

一、海域空間自然資源

從廣泛的經濟學意義上來看，資源包括土地、資本、勞動和企業家才能四大類。經濟學家將一切自然的東西（自然資源）稱為土地，正如美國經濟學家伊利與莫爾豪斯（R.T.Ely＆E.W.Morehouse）所說，“經濟學家所使用的土地這個詞所指的是自然的各種力量，或自然資源”①［美］伊利、［美］莫爾豪斯著，滕維藻譯：《土地經濟學原理》，商務印書館，1982年版，第19頁。；威廉·配第（William Petty）在其1662年出版的《賦稅論》中對于土地的重要性作了如下描述：“我們認為，土地為財富之母”②［英］威廉·配第著，陳理予譯：《配第經濟著作選集》中《賦稅論》，商務印書館，1981年版，第66頁。；經濟學的集大成者馬歇爾（A.Marshall）③［英］馬歇爾著，朱志泰譯：《經濟學原理》（上卷），商務印書館，1964年版，第157頁。認為“土地是指大自然為了幫助人類，在陸地、海上、空氣、光和熱各方面贈與的物質和力量”；馬克思也曾經指出，經濟學上所說的土地包括了覆蓋在地球表面的水，地球表面的水是土地的附著物，“只要水流等等有一個所有者，是土地的附屬物，我們也把它作為土地來理解”④［德］馬克思著，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯全集》第25卷（下），人民出版社，1974年版，第695頁。。上述經典論述表明，經濟學意義上講的土地（自然資源）包括海域，或者說海域從經濟學意義上講是土地（自然資源）的一個子集，應當包括在土地（自然資源）范疇之列。

1.1 海域空間自然資源的界定

一般來說，海域是海洋的一個特定部分，但究竟屬于海洋的哪一部分，其范疇的界定并不統一，在不同語境、學科等條件下，人們的理解也存在較大差異。《中華人民共和國海域使用管理法》第一章第二條對于海域的定義是，“海域是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土”⑤“中華人民共和國海域使用管理法”，中華人民共和國自然資源部網站，2014 年 12 月 23 日，http：／／gc.mnr.gov.cn／201806／t20180615_1796876.html。。簡而言之，海域是一國所管轄的海洋國土在一定平面上的高度和深度范圍內的水體、礦藏、水文、大氣和生物等要素構成的自然綜合體。由此可見，海域不僅僅是一個國家所管轄的內水及領海水面橫向的表面積，而且還有從水面到底土縱向包含內容的問題。也就是說，海域資源是以海洋水面為基礎而上下拓展延伸形成的一個立體垂直空間資源，包括了從水面以上（一定范圍內的）的空間直到海床乃至其底土的物質層面的空間資源，也包括了生活于其中的海洋動植物群體的生物層面的空間資源，還包括了蘊藏其中的波浪能、潮汐能、風能等各種能源層面的空間資源，以及關系到人類從事與海洋相聯系的各種生產、生活活動的生態層面的空間資源。

作為一國管轄范圍內領海的海域，往往經過了沿海人們千百年來的長期開發甚至是改造，投入了大量的人類勞動并且形成了凝結于其中的各種正面及反面成果，因此，現實中的海域不僅是一個單純的自然資源綜合體，而是一個綜合了人類各種活動成果的自然—經濟資源的綜合體。

但無論是作為一個自然綜合體，還是作為一個自然—經濟綜合體，海域資源都應該理解為一種立體的空間資源。《中華人民共和國海域使用管理法》對海域的定義實際上已經將海域自然資源看作是一種三維多層次的立體空間自然資源（圖1）。

圖1 海域空間自然資源三維多層次模型

根據上述分析，本文將海域空間自然資源定義為一國管轄范圍內的海域水體資源、承載水體的底土資源、水面以上（一定范圍內的）空間資源、水體本身所蘊含的化學資源以及底土所埋藏的礦產資源、生活于水體之中的以及水面以上空間的生物資源、蘊藏于水體中的能源資源、海岸帶及其自然附著物、島礁等一系列有利用價值的空間資源，是沿海國家和地區社會經濟賴以生存和發展的重要載體。海域資源分布的立體空間，不但包括特定范圍內的連續海水水體空間，還包括覆于水體以上一定范圍內的大氣圈空間、蓋于水體之下的底土及底土之下的空間等部分，即在二維平面上它表現為連續水體及承載水體而延伸的底土的表面積，在垂直方向上表現為有一定高度的水體上方（一定范圍內的）空間、一定深度的水體空間和水體之下的底土埋藏空間。需要特別說明的是，海域空間自然資源，是以自然物質為基礎（橫向的面積內容和縱向的空間內容），同時包含了一定的人和人之間的關系，并且隨著社會的演進，海域的物質本身和包含在其中的社會關系都在不斷發生變化。因此，在理解海域空間自然資源時，既要把自然物的海域和社會經濟關系的海域結合起來，也要把某一時間的靜態海域與隨著時間演化的動態海域結合起來。

1.2 海域空間自然資源的立體分布特征及其開發利用

海域資源作為立體分層的空間資源（如圖1所示），根據對不同類型海域資源的利用需求，海域空間的每層都可以作為單一的資源進行獨立開發，隨著人們對海域資源的認識從二維平面擴展到三維空間，對立體化使用海域空間資源的現實需求不斷加大，不同的用海類型和用海方式對海域空間占用的立體化現象越來越明顯①徐敬俊、韓立民：“‘海洋經濟’基本概念解析”，《太平洋學報》，2007年第11期，第81-82頁。。

（1）海域空間自然資源的立體分布特征

海域空間資源的立體分布特征既有海域空間資源的立體分布的自有特征，也有在開發利用過程中引致的特征。其自有特征主要表現為海域空間資源立體分布的整體性和有條件的永久性特征、空間位置的固定性和部分資源的流動性特征、數量的有限性與功能的多樣性特征、自然分層性與層疊交叉性特征、質量的差異性與不均衡特征等五個方面。其引致特征包括開發的互利性和沖突性特征、產權界定的三維性和復雜性特征兩個方面。

①海域空間自然資源立體分布具有空間的整體性和有條件的永久性特征。海床、底土是海域水體的載體，水面是水體的外在表現，水體的貫通和流動形成了蘊含其中的各種資源，各種資源按照一定的相互依賴規律構成了完整的海域空間資源系統，它們相互作用、相互依存、相互制約，不同的資源具有各自的優勢，但也不能相互脫離而單獨存在，其中任一資源的變化，都會影響到整個海域空間資源系統的正常運轉。這一特征為合理利用海域空間資源和海洋生態文明建設提出了客觀要求和可能，要求人類在海域開發利用過程中不但要考慮“聯合利益”，而且還要考慮“代際利益”。

②海域空間資源立體分布具有空間位置的固定性和部分資源的流動性特征。在漫長的地球演變過程中，盡管有過“滄海桑田”的變遷，但在一定時期內，海域空間位置是固定不變的，也不能移動，每一區塊的海域都有特定的三維空間，這一特性決定了人們只能“因海制宜”地利用海域資源；但是海域水體是貫通的，海域水體中的資源除了底土的礦產、油氣、島礁等少數資源外，生活在水體中的魚類等生物資源等大都具有流動性特點，這又要求人們“能動”的利用海域資源。

③海域空間資源立體分布具有數量的有限性與功能的多樣性特征。海洋面積占地球總面積的70%左右，由一國管轄的海域面積是由國際條約所決定，因此，海域資源二維平面的表面積數量是不變的；從縱向包含的資源內容來看，大多數空間資源的位置是固定的，蘊含其中的資源也是有限的，例如海岸帶資源、底土空間資源、島礁資源、海底礦產資源等，這就要求人們要節約、集約地利用有限的海域空間資源。海域空間資源具有多功能性是指同一區塊的海域在立體空間的不同層面上擁有不同類型的資源，例如水體資源、海洋生物資源、非生物資源等，可以滿足人類多重需要，如水體資源中的各種生物資源可以用以滿足人類的生存需要，海水浴場和海岸帶風光等旅游資源用以滿足人們的生活需要，海水淡化、底土空間等用于人們的發展需要，化學資源、海洋能源以及礦產資源等滿足人們的生產需要等。

④海域空間資源立體分布具有自然分層性和層疊交叉性的特征。海域空間所蘊含的各種資源分布于一個由水面以上（一定范圍高度）空間、水面、及水體、水體以下空間、海床和底土空間等所構成的立體空間之內。由于地質構造及自然條件的選擇，各種資源形成了自上而下的自然分層特征，不同層面的資源按照一定的客觀規律，相互依賴、相互制約、相互影響，任何一層面的資源不能脫離其他層面的資源而單獨存在，亦即海域空間資源的自然分層并不能割裂其整體性。因此不同層面的海域空間資源又具有層疊交叉性。例如，就同一海域區塊，其中包含的水體資源、化學資源、漁業資源、休閑旅游資源、港航資源、油氣資源及礦產資源等都層疊交叉于這一區塊，各種資源之間存在著歷史的繼承性和自然條件的相互依存性。這種層疊交叉性決定了同一區塊的海域空間資源資產化的復雜性和海域空間資源開發管理的綜合性、協調性與戰略性。

⑤海域空間資源立體分布具有質量的差異性和不均衡性的特征。由于特定海域所處位置的固定性，地質、地貌、水文、光照、溫度等的差異，造成了海域空間資源質量的自然差異性；海域空間資源無論在沿海域平面方向上還是在海域垂直方向上都呈現不均衡性分布。作為一種自然資源，海域空間資源產生于自然界，受地帶性等自然因素的影響，一定存在著地域分布的不均衡性；即使是同一地帶的海域空間資源，由于資源生態系統的動態運動和不斷變化，空間資源組合也不一定保持不變。海域的生境變化、地質構造的不穩定性，都會影響到空間資源組合的變化。人為因素對海域自然屬性的適宜性以及對海域生態環境穩定性的改變，都會導致海域空間資源立體分布的不均衡性。比如礦砂資源的無序開發、港口選址的不科學、深水航道的人為疏浚等，就可能會嚴重改變海域的自然屬性，破壞灘涂濕地等自然生態環境，引發不可逆的環境災難。

⑥海域空間資源具有開發的互利性和沖突性特征。海域空間資源的自然分層性和層疊交叉性決定了各種資源開發過程中既存在互利性，也具有沖突性。只有通過科學合理的規劃，海域空間資源才可能同時進行開發利用而互不干擾，如水面及以上一定高度可以建設跨海大橋，水面和水體可以開辟海上航道以及海上觀光旅游，海水水體可以用于水產品的增養殖以及潮汐能、波浪能等海洋能源的開發和化學資源的提取等，海床可以鋪設各種通訊及運輸管線或管道，底土向下一定空間可以開挖海底隧道或海底倉庫，再向下可以開采各種礦產和油氣等資源①翟偉康、王園君、張健：“我國海域空間立體開發及面臨的管理問題探討”，《海洋開發與管理》，2015年第9期，第25-27頁。。但是，海域空間資源的多功能性又決定了其開發用途的差異性，不同層面的資源具有不同的經濟價值，可以用于不同的目的。沿用上例，在同一海域區塊的空間上：水面上空架設跨海大橋，水面進行海上觀光旅游，水體進行海水養殖或海水淡化或化學物質的提取，底土開采油氣資源和礦產資源或用作建設海底倉儲空間或海底隧道等，由于同一區塊的海域空間兼有了多種用途，這勢必在同一時間段上造成同一區塊海域空間資源開發的沖突性。更為重要的是，這種空間資源開發的沖突性可能會造成海域環境的惡化。例如海砂資源的開采在一定程度上會損害底棲海洋生物及其生境，生境的改變又會影響海水水體資源的質量，進一步影響到生物資源的生存和水產養殖活動以及旅游資源的利用。因此，海域空間資源開發利用，要綜合考慮各類資源的需求情況，使層疊交叉性的海域資源開發符合國家的整體戰略利益。

⑦海域空間資源立體分布具有產權界定的三維性及其復雜性特征。由于海域空間資源的立體分層分布，不同利益主體對海域空間資源的利用需求就會產生差異，這種差異就導致了只有通過相應的法律法規的界定，才能使不同利用主體形成對海域區塊特定空間資源的占有、使用、收益和處分等權利的界限，這就是海域空間資源產權界定的三維性特征。海域空間資源三維多層產權意味著不同空間資源利用主體的用海活動僅限于某一層次，也就是說，同一區塊的海域產權主體的個數不唯一，這樣就會造成海域資源三維多層產權主體的多樣性②王淼、李蛟龍、江文斌：“海域資源三維多層產權研究”，《中國漁業經濟》，2012年第3期，第63-69頁。，這可能會導致海域空間自然資源資產化管理活動的復雜性。

（2）海域空間自然資源的開發利用

當前，《海域使用分類體系》③“關于印發《海域使用分類體系》和《海籍調查規范》的通知（國海管字〔2008〕273號）”，中華人民共和國自然資源部網站，2008 年 5 月 20 日， http：／／gc.mnr.gov.cn／201806／t20180614_1795677.html。進行海域使用分類時采用海域使用類型體系和用海方式體系兩種體系。其中，海域使用類型體系包括漁業用海、工業用海、交通運輸用海、旅游娛樂用海、海底工程用海、排污傾倒用海、造地工程用海、特殊用海和其他用海等九種類型；用海方式體系包括填海造地、構筑物、圍海、開放式和其他方式等五種類型。涵蓋了縱向立體性、空間多層次用海的方方面面。

①海域空間自然資源利用類型具有水平和垂直層次的多樣性。《海域使用分類體系》將海域類型在兩種分類體系的基礎上，細分為50個二級類，這些類型的空間資源在二維平面上包括了海岸帶、領海水域、群島水域、專屬經濟區、毗連區、大陸架、國際海底區域等；在垂直縱向維度上既包括了海域水面以上，也包括了水面、水體、海床、底土以及底土以下的空間。在所有用海中，漁業用海、交通運輸用海、工業用海和填海造地用海在用海宗數和用海面積上所占比重較大，旅游娛樂用海、海底管線用海、排污傾倒用海、特殊用海和其他用海所占比例較小④翟偉康、張建輝：“全國海域使用現狀分析及管理對策”，《資源科學》，2013第2期，第405-411頁。。

②海域空間自然資源利用具有綜合協調的客觀性。海域空間資源的多用途性往往導致資源利用在空間上產生各種矛盾和沖突，這些沖突的表現形式、產生原因和解決機制也往往各不相同，必須通過相應的綜合性海洋空間規劃來進行綜合協調。海洋空間規劃作為海洋發展政策在地理空間的表達，亟須在國家空間規劃思路和要求下開展“多規合一”，加快海洋綜合管理模式和管控政策的調整，以適應新時代海洋經濟高質量發展的要求①王江濤：“我國海洋空間規劃的‘多規合一’對策”，《城市規劃》，2018年第4期，第24-27頁。。

③海域空間自然資源利用具有多目標的綜合性。海域空間立體利用針對的是整個用海單元，而各用海主體對海域空間資源的分配與使用的目標是不同的②趙琪：《海域空間層疊利用的用海兼容性研究》，中國海洋大學2014年博士論文，第70頁。，市場機制下的海域空間資源利用受經濟利益驅動，往往造成海域空間資源的過度開發和海域環境的破壞。因此，在對海域空間資源進行立體分配與利用時，必須對各方面利益目標進行協調與平衡，不僅要考慮海域資源使用者的利益，還要關注海域生境的保護，同時還考慮到海域資源的其他相關者（尤其是區塊海域當地居民）的利益訴求，強化資源資產化管理的目標，從整體角度和綜合目標方面對海域空間資源的利用方式及空間利用結構進行全方位的調整。

④海域空間自然資源利用要通盤考慮國家戰略與地方戰略。十九大報告明確提出了“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的要求，關心海洋、認識海洋、經略海洋，大力發展海洋經濟，推進海洋生態文明建設，是新時代推動海洋經濟高質量發展和海洋強國建設的戰略性目標。自然資源部的組建就是為了實現山水林田湖草海生命共同體的系統治理而進行的頂層設計，因此，必須通過調整海域利用方式、改變海域空間資源利用結構、優化向海產業布局以實現海域空間資源資產化管理。作為沿海地區，人口增長的外在壓力與經濟發展的內在要求使地方政府不斷地向海洋要空間、要資源，其戰略訴求必須在國家海域空間規劃整體戰略的基礎上去實現區塊海域單元的用途，形成海洋經濟高質量發展的戰略要地。

綜上所述，由于海域空間自然資源的立體分布特征，在海域空間自然資源開發利用過程中建立資產化管理措施，進行海域空間自然資源資產負債表編制已刻不容緩。要根據海域空間結構中不同分層資源對環境的影響來建立海域生態價值評估體系，不但要摸清海域空間自然資源物質量的“家底”，還要按照一定的標準對海域空間資源進行分類以科學評估其價值量，確保生態用海和海洋經濟高質量發展。

二、海域空間自然資源資產管理

海域空間作為一種自然資源，其所有權權屬為全民所有，其開發利用必須通過獲得海域使用權證書并交納海域使用金才能行使使用權③“中華人民共和國海域使用管理法”，中華人民共和國自然資源部網站，2014 年 12 月 23 日，http：／／gc.mnr.gov.cn／201806／t20180615_1796876.html。。根據2015年生效的《不動產登記暫行條例》的規定，海域與土地、房屋、林木等規定為不動產，海域使用權與集體土地所有權、房屋等建筑物、構筑物所有權、森林、林木所有權、耕地、林地、草地等土地承包經營權等共九項并列為不動產權利④“《不動產登記暫行條例》（國務院令第656號）”之第二條、第五條，中央政府門戶網站，2014年12月22日，http：／／www.gov.cn／zhengce／2014-12／22／content_2795318.htm。。因此，其開發利用過程必然會產生排他性的獨占使用權利，從而使海域空間資源具有了資產屬性。

2.1 海域空間自然資源資產的界定

海域空間自然資源資產的概念是在對政府資產的定義把握、屬性特征的認識的基礎上而產生的。“資產是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源”⑤“中華人民共和國財政部令第78號——《政府會計準則——基本準則》”之第四章第二十七條，中華人民共和國財政部網站，2017 年 1 月 1 日，http：／／www.mof.gov.cn／mofhome／tfs／zhengwuxinxi／caizhengbuling／201511 ／t20151102_1536662.html。。由此可見，政府資產的本質在于它是一種交易或事項已發生且能夠帶來“服務潛力”或“經濟利益”的排他性資源，具有收益可預期性、可計量性，交易或事項的已發生性，權屬的排他性等特征。海域空間自然資源具備構成政府資產的條件，具有資產屬性，因此，海域空間自然資源可以作為一種資產來管理。人類為了滿足多重需要，對海域自然資源進行了立體開發，從世界范圍的橫向和歷史演變的縱向兩個維度來看，沿海地帶是人口、城市與工業的聚集區，對海域空間自然資源需求呈爆炸式增長，各行業在海域空間資源利用方面存在激烈的矛盾和沖突。雖然具有“服務潛力”的海域空間自然資源在有些情況下具有非排他性的公共產品的屬性，但當其開發通過合法方式（例如通過政府授權或市場交易等手段獲得了海域空間自然資源開發的權利）或者由于非合法方式（如未取得政府允許而違規開發）實現就會產生排他性的獨占使用權利，從而具有了資產屬性。

根據對海域空間自然資源的界定和人類開發利用海域空間自然資源的現實需求，本研究認為海域空間自然資源資產是指由國家自然資源部作為全民所有自然資源資產所有者職責的履行者所擁有或控制的、能夠以貨幣加以計量的一國管轄范圍內的海水水體空間、水體底土空間、水面空間、水體空間與底土空間所蘊藏的礦產、水體與水面空間的生物、蘊藏于水體中的能源、海岸帶及其自然附著物、島礁等一系列有社會、經濟和生態價值或服務潛力的空間自然資源。

海域空間自然資源資產的界定意味著海域空間自然資源具備了資產的收益性、服務潛力性、經濟性、權屬性和有償性的特征，為加強國家對海域空間資源使用的管理，維護國家作為海域空間資源所有權人以及海域空間資源使用權人的合法權益提供了理論基礎，豐富了自然資源資產化管理理論，對促進海域空間自然資源的合理開發和可持續利用具有重要的現實意義。

2.2 海域空間自然資源資產的特性

海域自然資源資產的特性表現在以下幾個方面。

（1）海域空間自然資源資產的經濟性：海域空間自然資源在開發和利用過程中，無論海水養殖用海，還是旅游娛樂用海，也不論是工業生產占用還是生態環保開發用海，無不包含著勞動、資本等各種要素投入，同時，海域空間資源本身也參與到了生產過程之中，其經濟性特征是不言而喻的。

（2）海域空間自然資源資產的收益性或“服務潛力”：海域空間自然資源的收益性不僅表現在其參與生產過程所帶來的經濟收入，而且通過對其合理開發和可持續利用還能帶來良好的外溢效應，這種外溢既包括環境外溢，也包括經濟外溢。

（3）海域空間自然資源資產的權屬性：根據《中華人民共和國海域使用管理法》規定，海域屬于國家所有；任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域；單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權①“中華人民共和國海域使用管理法”，中華人民共和國自然資源部網站，2014 年 12 月 23 日，http：／／gc.mnr.gov.cn／201806／t20180615_1796876.html。。

（4）海域空間自然資源資產的有償性：國家實行海域有償使用制度；單位和個人使用海域，應當按照國務院的規定繳納海域使用金；海域使用金應當按照國務院的規定上繳財政。海域使用申請經依法批準后，國務院批準用海的，由國務院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書；地方人民政府批準用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書；海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權②同①。。

需要強調的是，海域空間自然資源資產的價值不同一般資產的價值，它除了具有一般資源資產的經濟價值之外，還包括生態價值、社會價值等外部性收益，甚至在某種程度上其外部性價值遠遠超過其經濟價值。因此，對海域空間自然資源實行資產化管理，其管理范圍不僅包括有形的海域空間自然資源資產，還包括具有“服務潛力”的生態資源資產。

三、海域空間自然資源資產化管理體系的構建及實施

海域空間自然資源是一切海上開發利用活動的物質基礎，隨著向海經濟各項產業及公益事業的迅速發展，海域空間自然資源的使用價值和對它的需求與日俱增。同時，海域空間自然資源是有限的，尤其是一些資源類型豐富、自然條件優越、社會經濟發達、交通運輸方便的海域空間更為珍貴。海域空間自然資源作為一種能夠帶來收益或“服務潛力”的經濟資源是有價的。對海域空間自然資源實行資產化管理，就是把海域空間資源這種資產，按照經濟規律和自然規律進行投入產出管理。

3.1 海域空間自然資源資產化管理體系構建的必要條件

（1）建立海域空間自然資源使用現狀基礎數據庫

海域空間自然資源使用現狀基礎數據庫是維護海域權益、綜合立體利用海域空間自然資源的基礎工作。通過基礎數據庫的建立完成對海域空間資源基礎資料的收集并對海域空間規劃發展做出科學預測。基礎性資料不但需要對已開發的海域空間資源進行地質條件、水文條件、地形條件、氣候條件等自然條件資料的建檔，還要對其建設現狀、空間資源利用現狀、海域空間總體規劃、各專項規劃以及利益相關者的民意調查等進行建檔，進而對尚未開發利用的海域的空間資源利用提供相應的借鑒。基礎性資料的收集、整理、調查研究是海域空間自然資源資產化管理的前提和關鍵，是海域空間資源資產化管理科學性的保障。在對海域空間基礎性資料進行完整解讀的基礎上，可以對空間資源的物質量進行統計，同時，通過海域空間需求預測模型的建立和分析，對海域空間資源的需求進行預測，為海域空間自然資源資產化管理利用規劃奠定基礎。

根據2004年實施的“908專項”成果——2005年出版的《海域使用現狀調查技術規程》認為，中國已開發利用海域面積（不包括捕撈等非排他性用海）不到3×104KM2，僅占所管轄海域總面積的8%左右，在已開發利用的海域中，確權面積不足 0.8×104KM2，尚有超過2×104KM2的海域面積、合計有10萬多宗用海項目存在用海界址不清晰和權屬不明確的狀況，致使國家海域使用金存在漏征的情形。這不但嚴重損害了國家作為海域所有權人的正當權益，也損害了合法海域使用權人的正當權益，造成了國有海域資源性資產的流失。

（2）建立以三維海籍為基礎海籍登記制度

二維平面海籍主要記載了海域在二維平面的信息，這種簡單的記載，不能全面地反映海域資源的使用在空間上的分布狀況，使得二維海籍在保障海域使用者權益和為社會經濟發展規劃提供基礎數據等方面存在著一定的缺陷，亟須建立三維海籍登記制度來解決海域空間資源多元化發展中產生的問題。

但是海域三維信息并不僅僅是通過對二維的海域圖形進行“拔高”生成，只有明確“宗海內部單元”①“關于印發《海域使用分類體系》和《海籍調查規范》的通知（國海管字〔2008〕273號）”，中華人民共和國自然資源部網站，2008 年 5 月 20 日， http：／／gc.mnr.gov.cn／201806／t20180614_1795677.html。各個產權體的信息，才能成為真正意義上的三維產權體的海籍模型。由于產權體的多樣性和復雜性，在將現實世界中的界址點、界址線、權屬單元等抽象為幾何模型中的點、線、面、體等幾何實體時，并不是一種簡單的映射關系，而是一個復雜的構體建模過程，它不僅涉及所要建模對象的幾何模型，而且還要維持各類幾何實體之間的拓撲關系②史云飛：《三維地籍空間數據模型及其關鍵技術研究》，武漢大學2009年博士論文，第45-54頁。，因此，需要選擇恰當的幾何模型和拓撲模型來準確地模擬和表達現實世界中的三維海籍實體。

（3）建立和完善海域空間三維產權法律制度體系

海域空間三維產權的界定是海域空間資源立體化利用亟待解決的首要問題。盡管中國的海域“三維”空間資源利用具有一定的實踐“靈活性”和法律“依據性”，但從產權法律制度和海域開發利用的需求方面看，都很有必要加緊建立和完善國家層面的海域空間資源三維產權的法律制度體系。

盡管《中華人民共和國海域使用管理法》對海域界定是一個立體空間，包括水面、水體、海床和底土，但對其產權方面的相關法律制度并不明晰。換言之，盡管相關法律提出或明確了海域空間權益，但海域“三維”空間資源的開發利用在權屬、權能、權利管理方面仍然存在法律制度規定的缺失。長期以來，海域使用權的確權一直采用二維空間海籍管理方式，以平面宗海為基礎，將海域平面作為權利的核心，主要記載海域在平面空間上的相關信息，而海域資源上、下延伸而形成的空間開發利用現狀，勢必挑戰傳統的海籍管理制度，亟須從國家層面上加以解決。

（4）建立和完善海域空間自然資源配置的市場機制

市場作為一種制度安排或組織形式，有利于買賣雙方相互作用得以決定其交易商品的價格及數量等交易條件。海域空間自然資源配置的市場機制主要包括兩個層次：即初級市場（或一級市場）和次級市場（或二級市場）。初級市場是海域空間自然資源產權的初始配置的制度安排（海域產權的初始配置有兩種方式：行政審批與市場出讓），通過市場機制進行的初始配置的方法主要有招標、拍賣和掛牌（俗稱“招拍掛”），初始配置的目的是實現海域空間自然資源所有權與海域使用人使用權的分離。海域空間自然資源的次級市場是在初級市場的基礎上，由取得海域使用權的主體在海域使用期限內和法律允許的條件下，將其使用權轉讓或出租給第三者，或者將海域使用權進行抵押或海域使用權的繼承等。

通過發揮市場的決定性作用，目的是實現海域空間自然資源的優化配置。在海域資源所有權屬全民所有的前提下，由自然資源部履行全民所有者職責，通過初級市場實現海域資源使用權的轉移，這種轉移基于所有權而派生出來的自由支配、使用和處置海域的權利。無論是一級市場還是二級市場，海域使用權的互相讓渡構成了資源配置的核心內容，海域市場交易機制是海域資源配置市場機制的核心構成①曹英志：《海域資源配置方法研究》，中國海洋大學2014年博士論文，第171-181頁。。

3.2 海域空間自然資源資產化管理體系構建

海域空間自然資源的資產特性是海域空間自然資源的社會關系在市場經濟條件下的重要表現。國家對管轄海域的空間自然資源，通過對不同層面的海域空間資源進行價值評估、資產核算、產權登記并有償使用，使海域空間自然資源資產走向市場，參與市場交易，實現海域空間自然資源資產保值增值。為實現這一目標，構建如圖2所示的海域空間自然資源資產化管理體系。同時，遵照國家頂層設計的自然資源資產產權制度的總的思路，即按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，以及使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督的基本要求，該體系還明確了在各個管理階段中所需的相應配套制度和管理方法，以及在各個層面所對應的管理對象和參與主體，以期通過該體系建立一個完整有序的海域空間自然資源資產化管理體制，防止海域空間自然資源的資產流失，最終保證海域空間自然資源資產的保值增值。

3.3 海域空間自然資源資產化管理的實施

（1）建立海域空間自然資源核算制度。海域空間自然資源核算制度是對其資產化管理的前提，包括海域空間自然資源的物質量核算制度和價值量核算制度。缺乏對海域空間自然資源的核算，海域空間自然環境的變化就不能反映資產賬戶的真實情況，就會割裂海域空間自然資源與海域空間環境的共生關系，會造成海域空間自然資源開發與海域空間環境承載力不相匹配，進而導致海域空間自然資源的基本功能失調甚至是功能退化，使得海洋經濟增長出現“泡沫式”繁榮和“海域資源空心化”現象。由此可見，對海域空間自然資源核算尤為重要。

圖2 海域空間自然資源配套制度與資產化管理

海域空間自然資源的物質量核算相對于價值量核算比較容易，但它要求建立在大量的調查統計基礎和高精度的監測基礎之上。物質量的核算可以以“我國近海海洋綜合調查與評價”專項（簡稱“908專項”）為基礎，該專項調查通過歷時8年的艱苦工作，已基本摸清了中國海域空間資源的家底，系統獲取了中國大陸海岸線、海島數量、濱海濕地、植被和土地面積等高精度實測基礎數據，形成了“數字海洋”的基礎信息架構，在此基礎上輔以動態的調整，可以形成中國海域空間自然資源核算表，建立海域資源資產物質量賬戶。

由于海域空間自然資源類型繁多，開發利用的方式不同，資源本身所具有的特性差異較大，開發利用方式和資源屬性不同，價值量核算比較復雜，不同類型海域空間資源的核算方法也不盡相同，主要有市場價值法、收益還原法（收益倍數法）、替代市場法、成果參照法、或然價值法等①吳姍姍、劉容子：“渤海海洋資源價值量核算的研究”，《中國人口·資源與環境》，2008年第2期，第70-75頁。。

（2）建立以“海域空間資源產權交易平臺”為中心的海域空間資源資產化管理模式，對三維、立體的海域空間資源進行市場化配置。這個市場可由海域產權所有者代表——自然資源部宏觀調控，沿海省市及地方政府具體運作，海域使用者——企業積極參與。自然資源部作為海域資源所有者的代表，可在全國分別設立3個派出機構，即3個海域管理局，各海域管理局又與沿海11省（自治區、直轄市）的海域管理部門有業務往來（如圖2所示）。自然資源部履行海域空間自然資源的全民所有者職責，統一行使海域空間自然資源資產所有者職責，對海域空間資源統一調查和確權登記，建立海域空間自然資源有償使用制度，并對海域空間自然資源開發利用和保護進行監管。三個海域管理局作為自然資源部的派出機構，其主要職能是對自然資源部相關政策的具體執行和監督，也是對各地方“海域空間資源產權交易平臺”的監督管理部門。沿海各地方設立的“海域空間資源產權交易平臺”作為海域空間自然資源資產的具體運營者，負責對海域空間自然資源進行資產的運行管理，先由海域空間自然資源評估機構對擬交易的海域空間自然資源進行物質量和價值量評估，然后通過市場交易機制配置海域空間自然資源的使用權。

（3）加強海域空間自然資源資產負債理論研究，建立海域空間自然資源資產負債表的編制體系。為加強海域空間自然資源資產負債理論研究，推進海域空間自然資源資產化管理，應注意以下幾個方面：首先，必須加強海域空間自然資源價值核算理論的研究，實現由海域資源的實物量摸查向其價值量核算的轉化；其次，必須深入進行海域空間資源承載力、環境污染損害及其生境修復的核算研究，完善海洋經濟核算體系；最后，必須建立沿海地區領導干部海域空間自然資源資產離任審計制度，推動沿海地區領導干部在推動海洋經濟發展過程中，將海域空間自然資源和海域生態保護作為海洋經濟發展的資產來管理，不但要按經濟規律辦事，還要遵循生態保護的要求和自然規律，制定海域空間自然資源資產負債表的編制規范和相應的框架體系，逐步推行海域空間自然資源資產化管理。

（4）逐步建立海域空間自然資源的三維、多層次產權概念模型。隨著人們對海域資源的理解從二維變為三維，三維、多層次的海域產權體系的確立成為海域資源資產化管理的必然要求，通過海域資源不同的使用權單元在空間上的“疊加”，使得抽象的立體海域“產權束”在空間上表現為海域“產權層”（見圖3）。

圖3 海域空間三維產權的概念模型

海域空間資源三維、多層次產權的確立，需要收集海域的氣候、水文、底土、生物、海域植被等自然地理要素數據、社會經濟統計數據以及海岸帶規劃數據，并通過衛星影像進行分類和解譯，獲得海域空間的綜合數據，并對綜合數據根據海域利用分類系統進行標準化，建立海域利用空間資源數據庫，利用地理信息系統的空間分析能力與統計相結合的方法，分析海域空間自然資源的格局和規模及其動態變化規律，為其三維產權的行使提供依據。

（5）建立以“三維海籍”為基礎的海籍登記制度。海域空間自然資源利用方式的立體化，使得同一區塊海域在垂直方向上形成了多個海域使用權主體，即同一平面的海域可以分層分屬不同的使用權利人。這對傳統海域管理理論和方法提出了挑戰。傳統海域是基于二維平面的、以海域表面積的權利為核心，它以二維單元作為基本管理單元來管理和登記海籍相關的權利、約束和責任①“關于印發《海域使用分類體系》和《海籍調查規范》的通知（國海管字〔2008〕273號）”，中華人民共和國自然資源部網站，2008 年 5 月 20 日， http：／／gc.mnr.gov.cn／201806／t20180614_1795677.html。，即同一宗海域區塊在垂直方向上記載為同一海籍。海域二維平面信息的簡單記載，使得二維海籍在保障海域使用者權益和為社會經濟發展規劃提供基礎數據等方面存在著一定的缺陷。研究三維海籍的理論與方法，解決立體化海域資源開發利用中的三維海籍管理問題，為海域空間資源資產化管理提供依據（見圖4）。

圖4 海域空間三維產權體系與三維海籍關系圖

3.4 海域空間自然資源資產化管理實施的影響因素

海域空間自然資源資產化管理受到多重因素的復雜影響，并沒有一個可供借鑒的分析平臺，在對其實施資產化管理的過程中會受到產權制度因素、成本因素、技術因素、管理因素及安全因素的影響。

（1）海域空間自然資源資產化管理的產權制度約束

海域空間三維產權的形成與演化過程是一個受制度、法律、認知水平、價值取向等多種因素共同影響下的復雜過程。在宏觀層面，頂層制度設計、海域空間資源產權界定等方面的法律完善程度，對海域空間產權的形態演化方向起了主導性的影響。在微觀層面，產權主體在海域空間資源交易中的博弈地位、價值取向、信息獲取、理性程度等因素都會影響具體海域空間產權形態的發展。由于海域空間資源開發管理體制中存在若干問題，也沒有建立起完善而高效率的海域空間三維產權制度，導致了當前海域空間資源開發利用過程中的產權配置效率不高、產權流轉不暢、產權保護不力、海域空間資源使用過度與使用不足并存、供需形勢嚴峻、開發利用中各利益主體矛盾沖突等現象。

（2）海域空間自然資源資產化管理的成本約束

海域空間自然資源資產化管理的成本受到一級市場初始產權的配置成本和二級市場交易成本的影響，其前提是海域空間三維產權的確立。海域空間三維產權的確立將是一個海域空間資源交易機制逐步建立、交易成本不斷降低的過程。不同海域空間資源的權利主體在預期成本—收益的判斷基礎上，按照海域空間資源本身的自然稟賦以及交易雙方的具體情況自由交易，充分發揮海域空間資源價格機制的作用，體現海域有償使用制度的資產化管理模式。但當前由于制度方面的一些缺陷使得海域空間權利關系需進一步明晰，因此，迫切需要進一步對海域空間產權進行精細化切分，并在實踐中不斷明確并保障各產權主體的責權利關系，通過規則的建立使市場進一步發揮作用，不斷降低海域空間自然資源資產化管理的成本。

（3）海域空間自然資源資產化管理的技術約束

海域空間資源物質數量的統計需要在分類系統的指導下，通過收集海域空間的自然地理要素數據并綜合有關的海洋經濟統計數據以及海域空間規劃數據，并對資源衛星傳輸的影像資料進行科學分類和數據解譯，進而獲得海域空間資源的綜合數據，并據根據海域利用分類系統對海域空間資源綜合數據進行標準化和數字化，建立海域空間資源利用數據庫，分析海域空間資源的利用狀況并對及其動態變化規律進行預測，為海域空間自然資源資產化管理提供依據；同時在三維海籍測量的統計方面，由于海域表面、水體、水面上空、海底及底土分別管理，可能會造成投影在同一平面上的海域區塊之間不重合，因此在進行統計使用海域總面積等工作時，會出現海域面積總數與海域表面面積不一致的情況。因此，在建立海域空間資源物質數量數據庫方面的技術約束也成為當前海域空間自然資源資產化管理的一道屏障。

（4）海域空間自然資源資產化管理的安全方面的約束

海域空間自然資源資產化管理安全方面的約束主要包括海域空間權益的安全、社會的安全和軍事的安全等。

海域空間權益的安全主要指海域管轄權的安全，當前中國除了渤海作為內海海域不存在海域管轄權爭端外，在黃海、東海、南海海域都面臨著海洋爭端，鄰邊國家通過非法搶占中國海域內的島嶼，非法盜采各種礦產和油氣資源，嚴重損害了中國海域空間自然資源的安全，因此，中國海域空間自然資源資產化管理面臨著許多不確定性因素。

社會的安全是指在海域空間自然資源資產化管理過程中，要根據中國特色社會主義新時代人民日增長的對美好生活的需要與不平衡、不充分發展之間的矛盾，充分考慮海域空間資源的生態布局、環境景觀等，保持海域空間資源的均衡和可持續發展，以更小的代價和前瞻性設計，促進海域空間資源的利用和海洋生態文明建設目標的實現。

另外，海域空間是國防的前哨，國家安全的海上屏障，在海域空間自然資源資產化管理過程中，要考慮對軍事用海及其他涉密用海對空間利用的限制。

四、結 語

由于海域空間的多用途性，海域資源的利用通過向上和向下的空間縱向拓展，目的是使海域集約利用的效益發揮到最大。海域空間自然資源作為一項不動產，包括所有權、使用權及其他項權利，絕大多數海域使用者不可能獨自擁有全部產權，而只能利用某一區塊海域其中的部分單元，從而產生了多個海域使用者共同使用某一區塊海域的情況，同一宗海域區塊的空間，就分割成很多個三維立體“空間區塊”，可以分別加以利用。海域空間自然資源資產化管理受到多重因素的復雜影響，并沒有一個完整的分析平臺，目前還處于摸索階段，在理論和實踐中都需要不斷改進和優化。當前緊要的是通過自然資源部建立綜合協調管理機制、健全開發管理規劃編制體系、完善《海域使用管理法》配套法規、強化海域空間資源配置的市場手段，保證海域環境保護和生態修復，解決海域空間資源產權配置、產權流轉、產權保護一直處于較為混亂狀態的問題，以及海域空間資源使用過度與使用不足并存、海域資源開發方式粗放、資源配置效率低下、開發利用中各方存在突出的矛盾、供需形勢嚴峻等問題。

海域空間自然資源資產化管理就是通過優化海域空間資源利用結構，改善海洋生態環境，實現海洋經濟高質量發展。具有高效益的最大產出和公平的分配并不能保證對海洋生態環境的充分保護，因而不一定是海域空間資源合理配置的充分條件。海域空間自然資源的利用要注重經濟社會效益和生態效益的總和，才是海域空間自然資源資產化管理的最終目的，它是海域空間資源合理配置的一組完整的準則。海域生態環境作為一種資源，其所有者是人類全體，任何一個海域空間項目對海洋生態環境的破壞，實際上是以生態作為一種資源向項目的投入。海域生態環境作為人類共有的資源，用貨幣的價值尺度來衡量這種資源的投入或損失比較困難，這種困難也影響了海域空間資源利用結構優化對海洋生態環境效益指標所作的準確的評價。