公共法律服務體系規制及現狀

張貴聲

（中南財經政法大學法學院，湖北 武漢430073）

我國正處于推進全面依法治國的新階段，社會基本矛盾也發生了變化，人民群眾對于公共法律服務的需求也愈發強烈，尋求法律途徑來維護自身的合法權益的法律意識已深入腦海。追求社會公平正義不僅僅涉及社會穩定，也與人民群眾根本利益聯系密切。習近平總書記對公共法律服務體系建設也有著重要指示，堅持以人民為中心的發展思想，深化公共法律服務體系建設，加快整合法律服務網絡，建設人民滿意的現代公共法律服務體系，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。公共法律服務體系的施行和建設與我國經濟發展、社會建設、法律體系健全等因素密切相關，在具體實施過程中，不應脫離我國公共法律服務體系建設的實踐情況，結合公共法律服務體系的性質和特征，具體運用于各地公共法律服務體系建設面臨的問題和困境，發揮公共法律服務體系的便民服務、法律覆蓋、精準普遍的最大優勢。本文對我國公共法律服務體系建設及完善機制進行系統的研究和探討，為公共法律服務體系的建設提供理論支撐和建議措施，以期對推進全面依法治國和我國法治社會發展能夠有所裨益。

一、當前我國公共法律服務體系存在的問題

（一）法律服務發展不平衡，基層法律服務缺失嚴重

我國公共法律服務體系建設和發展與經濟社會發展成正比，經濟發達的地區公共法律服務的覆蓋面較廣，經濟不發達或欠發達地區，特別是基層地區的公共法律服務體系缺失較為嚴重。根據統計，城市街道所覆蓋率達63.7%，農村鄉鎮所的覆蓋率達42.2%[1]，開展公共法律服務的主要力量是律師、基層法律服務工作者和司法行政部門的工作人員，基層地區的法律資源相對匱乏且分布不均勻，從事公共法律服務的人員不足，從事公共法律服務的人員大部分集中在城市，部分縣及鄉村缺乏專業的法律服務人員。公共法律服務體系的建設存在滯后性，基層地區的群眾法律意識相對比較淡薄，現實實踐中的矛盾糾紛不訴諸于法律渠道，存在“厭訴”“倦訴”等現象，獲取法律尋求幫助的渠道較為單一和傳統。此外，長期以來，受限于傳統社會管理理論和實踐，公共服務責任主體和服務提供主體混同，公共法律服務的提供主體（不是指責任主體）以國家機關（主要是司法行政機關）和國家工作人員（主要是司法行政工作者）為主，供給方式以政府直接服務為主[2]。從事公共法律服務的工作人員，例如律師，也主要是承擔著政府或司法局每年分配的具體數量的法律援助案件和法制宣傳節日的普法活動，對于公共法律服務的推廣和普及，成效甚微，基層群眾獲得公共法律服務的好處和享受公共法律服務帶來的便利沒有具體落到實處。

（二）法律服務建設管理混亂，機制體制有待完善

由于我國區域經濟發展的差異，各地對于法律服務的需求程度不一，因此各地對于公共法律服務的定位難以形成共識，律師事務所和法律服務所所承擔的任務和對于完成公共法律服務的要求都不盡相同，公共法律服務尚未形成統一有效的規章制度。而且我國公共法律服務體系建設目前仍處于探索初步階段，司法行政機關主導，各部門參與，由律師事務所、法律援助中心、公證處、人民調解委員會等專業法律服務機構對于公共法律服務體系中的職能不同、分工不同、定位不同。在司法實踐中，存在著認為打官司才是案件，才需要法律服務的觀點。公共法律服務以案件為中心的部分較強，其他法律服務機構或部門并沒有廣泛地參與到法律服務建設中來，公共法律服務沒有均衡發展，律師事務所和法律援助中心承擔著公共法律服務的主要工作，公共法律服務的流程設置僵化，法律服務資源分散，沒有形成有效合理的整合格局。

（三）公共法律服務社會認知度低，未形成互聯互通

公共法律服務是將法律服務的資源進行優化整合，能夠真正實現法律服務的全覆蓋，但是現階段公共法律服務體系和平臺尚未有效建立，群眾解決糾紛尋求法律渠道的方式較為傳統，信訪成為了群眾處理矛盾的不二選擇，信訪不能處理和解決的糾紛，才會訴諸于法律，然而抽象的法律規定和復雜的法律流程往往使他們不情愿花過多的時間和精力去參與到具體的訴訟進程中去，在基層地區，因為法律知識的欠缺和法律意識的淡薄，公共法律服務對于面對矛盾糾紛的群眾更是遙遠和陌生，解決矛盾糾紛的方式仍比較單一、落后和傳統，司法行政機關對于公共法律服務的宣傳力度不能滿足于人民群眾對適用公共法律服務的需求，公共法律服務沒有形成互聯互通的局面，提供公共法律服務的機構和部門也沒有建立起服務于公共法律服務體系的溝通機制，法律服務仍按部就班，沒有打破法律服務聯通互享的壁壘。

（四）實體平臺規范化難度大，建設經費存在缺口

公共法律服務采用線上、線下兩種形式，依托信息網絡平臺和其他媒介手段虛擬的人工處理咨詢等問題，但大部分爭議糾紛的解決需要面對面咨詢、實體的工作方式，并且根據《司法部關于推進公共法律服務平臺建設的意見》對實體平臺的建設標準作了規定，如公共法律服務中心要在服務區設置開放式的房屋大廳、半開放式的接待柜臺，公共法律服務工作站要設置半開放式的服務廳等。但在實際工作中，公共法律服務實體平臺建設仍不到位，公共法律服務平臺建設主要依托司法局、司法所，但由于一些司法局和大多數司法所仍沒有業務用房或者業務用房老化，辦公資源緊張，沒有專門設置公共法律服務實體平臺的辦公場所，并不能完全按照司法部《意見》的標準達到所具備的條件，公共法律服務實體平臺規范化建設存在一定難度，公共法律服務平臺建設主要是依托網絡平臺和熱線平臺，基層法律服務平臺建設普遍存在資金不足、經費有缺口的問題。此外，律師和法律服務工作者除了法律援助公益性的補助外，公共法律服務并沒有資金保障，無償的公益服務難以保證法律服務的質量，對于公共法律服務長久的發展和運行，從事公共法律服務平臺建設的法律工作人員應給予業務經費的支持，否則公共法律服務的成果和效益難以保障。

二、我國公共法律服務體系建設的優勢和前景

（一）法律服務需求面廣，受益人群較多

當前我國社會主要矛盾已經轉換為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，隨著我國經濟快速發展，社會變革不斷加劇，各種復雜的新型社會矛盾和糾紛也出現了新的樣式，人民群眾迫切需要運用法律的武器來維護自身合法權利。構建公共法律服務體系是能夠更好地滿足人民對于美好生活更高要求的重要載體[3]。人民群眾化解矛盾，解決糾紛的途徑和形式不再單一，能夠利用公共法律服務體系搭建的公共法律服務平臺，全方位立體化的享受各類公共法律服務提高的法律服務，避免大量的糾紛和案件擁入法院，浪費司法資源，降低司法服務的質量。這就倒逼司法行政機關必須積極適應人民群眾這些新的、更深層次、更為廣泛的公共法律需求[4]。同時，公共法律服務為糾紛矛盾及時化解，穩定和修復社會、家庭關系具有重要意義，構建和諧社會需要穩定和諧的社會環境，而糾紛矛盾的減少對社會和家庭都大有裨益，輕微的糾紛不必再需要尋求唯一或單調的途徑，綜合運用各類公共法律服務提供的法律服務平臺，滿足人民群眾對法律服務的充分需求。

（二）充分運用法律服務資源，調動法律服務積極性

法律援助是最常見、最普遍的法律服務提供方式，在司法實踐中，法律援助制度成為了維護社會公平正義、保障人權的重要法律制度，法律援助制度在保障人權、維護司法權威、促進法治進步的同時，也大力推動了以審判主義為中心的訴訟模式的發展[5]。法律服務資源的廣泛調動和運用，能夠將律師事務所、法律服務所、法律援助中心、公證處、人民調解委員會等各類提供公共法律服務的機構和組織充分的調動起來，公共法律服務的資源不均勻配置的問題可以逐漸得到改善，從事公共法律服務的法律工作人員也能夠利用法律專業知識和法律素養對需要法律服務的群眾及時便捷地提供解決矛盾和糾紛的幫助。“楓橋經驗”是有中國特色的基層治理典型，“楓橋經驗”蘊含著許多普適性法治規則和法治方式，具有新時代中國法治發展和法治創新的普遍性意義[6]。公共法律服務是“楓橋經驗”的具體實施方式，不拘泥于傳統化解矛盾糾紛的單一形式，運用公共法律服務體系建設的公共法律服務平臺，適應了時代要求，滿足了群眾需求的公共法律服務。公共法律服務的工作人員也能夠積極開展法律服務和法律援助，有效地維護人民群眾合法權益，兼顧社會效益和經濟效益，最大程度地保障改善群眾的民生問題。

（三）推進社會管理創新，轉變社會治理方式

各級政府和基層組織能夠通過公共法律服務體系的有效服務，更加注重依法行政、依法管理，在法律規定的范圍內從事公共法律服務要求的工作，加大對政府重大決策、重大文件的合法性審查，利用公共法律服務平臺參與法治形式的創建工作，促使各項社會管理創新措施在國家法律法規的框架內有序推進和展開。司法行政工作綜合考慮在司法實踐中群眾需要提供公共法律服務的現實要求，要克服行政工作的繁瑣化、復雜化，簡化行政工作不必要的審批環節和流程，提高司法行政工作的效率和質量。在基層公共法律服務體系尚不完善和服務缺失的狀況下，司法行政工作“點多、面廣、線長、人少”的現實情況會嚴重影響公共法律的效果，公共法律服務平臺的建設從社會管理創新的角度出發，能夠適應和符合當前公共法律服務的現實情況，司法行政工作能夠化繁為簡，對司法行政工作創新工作方法，提高司法行政機關對公共法律服務建設的效率。以司法行政機關為主體，律師、法律服務工作人員、民間組織等各類法律工作人員統籌結合在一起，避免公共法律服務資源的分散和不均勻。

（四）滿足美好生活需要，促進社會公平正義

黨的十九大報告指出，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義。追求社會公平正義是構建和諧社會的必然要求，公共法律服務提供了群眾維護自身合法權益、拿起法律武器保護自己的途徑，在面臨矛盾糾紛時，群眾能夠有效依托公共法律服務平臺，獲取相對應的法律服務，有專業的法律服務人員進行專業的法律疑難問題的解答。此外，通過公共法律服務體系建設，可以有效整合司法行政各項工作職能，科學配置法律服務資源，打破司法行政機關各項工作“各自為政”的局面，有利于司法行政機關凝心聚力，精準發力。同時，適應服務型政府建設要求，司法行政機關必須努力實現從“管理”到服務的職能轉型，按照需求導向、服務優先的理念，更好簡化審批環節和程序，規范公共法律服務行為，不斷增強司法行政工作的專業性和服務性，打通司法行政改革的“最后一公里”，補齊司法行政工作的“短板”[7]。司法行政機關職能的轉型為創造公平正義的社會環境提供了條件，能夠為群眾追求社會公平正義提供解決矛盾糾紛的平臺，通過搭建公共法律服務平臺，利用公共法律服務體系享受公共法律服務的便利，人民群眾可以在公共法律服務體系建設中得到獲得感、幸福感和滿意度。

三、我國法律服務體系建設的完善路徑

（一）加強專業領域的公共法律服務建設

公共法律服務體系是基本公共服務體系的重要組成部分，是社會治理創新的重要內容，加強專業領域的公共法律服務建設需要擴展法律服務領域，加快促進法律服務業人員的配置。現階段，我國基層法律服務資源配置不足，從事法律服務的法律專業人員數量較少，律師和法律服務人員僅承擔著法律援助、普法活動等法律公益事業，真正分配從事公共法律服務的律師和法律服務工作者人數較少，并且從事公共法律服務工作會出現混同的情況，公共法律服務體系要加快建設公共法律服務平臺，將從事公共法律服務的所有法律工作人員結合在一起，利用律師等專業法律工作人員的專業法律知識和法律素質來解決復雜的矛盾和糾紛，發揮公共法律服務的優勢和專長，彌補公共法律服務人員從事法律服務的短板和不足。基層法律服務要運用公共法律服務平臺的推廣，及時地擴寬從事公共法律服務的法律專業人員，并且吸收法律專業人員作為固定的公共法律服務的專職人員，剔除從事公共法律服務人員的流動性、不確定性等不利因素。同時可以吸收熟悉法律知識的退休教師、機關工作人員、在校大學生等作為志愿者參與公共法律服務，發揮他們從事公共法律服務的志愿者熱情和精神，解決人才不足的問題；推行人民調解“以案定補”及基層法律服務工作者辦理法律援助案件等，人民調解是普及、最為常見的解決糾紛、化解矛盾的方式，在現實生活中，相當多的矛盾糾紛是可以通過人民調解的方式予以解決的。若通過人民調解就可以將糾紛予以化解，則不必占用有限緊張的司法資源，調動人民調解委員會的工作人員和辦理法律援助案件的法律服務工作者服務的積極性，更好地從事公共法律服務的相關工作。

（二）完善內部運行機制管理建設和制度優化

公共法律服務體系目前存在管理不規范、體制不健全等問題，需要加強公共法律服務體系建設的頂層設計和制度規定。司法行政機關在推進公共法律服務體系時需要加強法律服務建設管理，各項公共法律服務措施的施行離不開制度的保障，公告法律服務體系在實施過程中要搭建公共法律服務平臺。目前我國公共法律服務體系建設因各地的地區差異和經濟發展不平衡等諸多問題面臨較大的困境，特別是基層地區的公共法律服務建設管理存在明顯的缺失和漏洞，基層公共法律服務并不能明確區分與法律援助和法律志愿活動間的性質區別。律師、法律服務工作者等法律工作人員并沒有從事公共法律服務管理建設的具體任務，也沒有針對公共法律服務管理建設相關的角色定位，律師和法律服務工作者在從事法律援助等相關工作與公共法律服務的行為出現了混同，法律援助變成了公共法律服務的替代，而急需管理建設的公共法律服務體系并沒有真正落到實處，形同虛設。為了更好發揮公共法律服務體系的優勢，推進公共法律服務體系的進一步實施和運用，如發放公共法律服務聯系卡，開展點對點即時法律服務，最大限度地方便群眾，讓群眾能夠及時運用公共法律服務體系享受公共法律服務所帶來的各項法律惠民政策。加強公共法律服務體系建設成為了推定公共法律服務的必然措施。

（三）豐富公共法律服務產品，提升服務廣度和深度

公共法律服務體系建設是為了更好地滿足廣大群眾對于公共法律服務產品的需求，而公共法律服務產品具體包含普法教育、法律援助、法律咨詢、辯護、代理、公證、人民調解等等，群眾可以針對所需的公共法律服務的產品來滿足處理矛盾糾紛的法律渠道。加強公共法律服務體系建設應該制定詳盡的公共法律服務產品目錄，將各項公告法律服務產品進行明確詳盡的分類和介紹，以供需要法律服務的人員、對象進行參考和選擇。在司法實踐中，不同的糾紛處理的方式也不盡相同，方便群眾，提高效率也成為了司法行政機關在打造職能型、服務型政府的原則，選擇合適合理的法律服務產品可以滿足不同層次、不同情況下，社會矛盾糾紛各不相同，涉及人身、財產的糾紛也各有差異，不同的矛盾糾紛也就有對于解決的相應機制和措施，公共法律服務體系應運而生，及時滿足了廣大人民群眾對于解決法律問題、化解矛盾糾紛的法律需求。公共法律服務體系要建立公共法律服務平臺，通過公共法律服務平臺的運行能夠滿足廣大人民群眾對于法律服務產品的需求，例如：調解個案、訴訟案例、常用法規、普法產品庫和律師、基層法律服務工作者等法律人才庫，更為直接、更為方便地為群眾提供方便快捷的法律服務，讓服務對象切實感受到實用、管用。

（四）加大宣傳力度，提高群眾知曉率和參與度

公共法律服務是為了方便群眾參與公共法律服務，利用公共法律服務來滿足化解矛盾、解決糾紛的日常法律需要，目前公共法律服務在基層地區知名度和宣傳力度較小，在遭遇到矛盾糾紛時，未能找到合理的途徑和渠道去尋求法律服務，同時，某些地區的公共法律服務覆蓋面相對較窄，公共法律服務的宣傳和推廣都未能到位，群眾獲得公共法律服務的途徑往往通過咨詢律師、申請法律援助等方式來實現。公共法律服務是一項公益性、普惠性和均等化的法律服務民生工程，要通過各式各樣的宣傳方式和現代新媒體的宣傳手段，讓公共法律服務的信息進一步廣泛推廣，讓公共法律服務產品深入人心。一些地方信息化建設相對滯后，導致熱線和網絡平臺建設緩慢，“互聯網+”便捷高效的功能優勢還未得到充分發揮[8]。公共法律服務需要借助互聯網等新型媒介手段進一步推廣，利用線上、線下和互聯網、熱線平臺等公共法律服務的媒體運營方式，及時傳遞公共法律服務的信息，群眾可以通過方便、快捷的互聯網、熱線平臺等了解相關的法律，通過公共法律服務平臺對應法律服務，真正切實地讓公共法律服務融入到群眾的現實生活中，解決司法實踐中的法律糾紛與爭議。

四、結語

公共法律法務體系建設是一項設計司法行政各項業務的綜合性頂層設計，司法行政機關在搭建公共法律服務體系，建設公共法律平臺中發揮著重要作用。運用司法的靈活性和創造性等特點發揮司法方便群眾、服務群眾的優勢，滿足廣大人民群眾對于解決糾紛、化解矛盾的法律服務需求，適應全面依法治國的時代潮流，全面推進依法治國，提高法治水平和適應面，讓廣大人民群眾可以近距離地接觸法律、了解法律、運用法律，真正運用法律的武器來保障自身的合法權益。同時，公共法律服務體系的建設要克服司法實踐中的問題和困難，加強對公共法律服務配套制度和措施的全面建設，才能更好地發揮公共法律服務體系司法為民的司法能動性，引導群眾依法參與社會治理和法治實踐，不斷提升社會治理法治化水平。●