比例原則在行政罰款裁量中的運用

陳臘梅

（南京理工大學知識產權學院，江蘇 南京210094）

一、引言

黨的十八屆四中全會中提出了建設法治國家。要想建設法治國家，首先就是要建設法治政府。這就要求政府能夠依法行政，但是由于社會的發展，政府也逐漸成為公共權力中控制的重難點?！霸谖覈?，約80%的法律、90%的地方性法規和全部行政法規、規章都是主要靠行政機關貫徹執行的”[1]。在這之中，行政罰款問題最深刻地道出如今的法治建設存在的問題，法律設定罰款之主要目的本就是基于行為人實施的違法行為，處以相應的經濟制裁，從而能夠達到執法、教育以及威懾的目的，其本義是好的，但在實踐中這一執法手段卻成了一些執法部門謀取私利的手段。

在劉溫麗案中，劉溫麗的貨車因超載被攔，但同時還有超載更為嚴重的貨車從旁邊經過，卻未被攔下。她向媒體披露，她從四月開始跑運輸，起步不過半年，罰款算下來已近20 萬。我們會有這樣的疑問，為什么同樣是超載有些貨車被罰款，有些卻安然無事？為什么不到半年就會罰款將近20 萬？2011 年，在渤海蓬萊油田溢油事故中，造成的損失高達數十億元，但是國家海洋局只對康菲公司做出了20 萬元的罰款決定。為什么違法行為帶來的損失與所擔負的責任會如此不一致？

執法機關做出行政罰款的決定，是關系到行政相對人的利益的，罰不罰，罰多少，對相對人的影響是很大的?；谏鐣l展以及實際情況的復雜，在法律層面上給相應機關一定的自由裁量權。但從上述兩個案件可以看出，在實際情況中，特別是罰款的運用中，罰款的標準不一樣、在罰款時因情分多罰或者少罰甚至不罰等肆意現象頻發。面對這樣的現狀，我們不禁想要問，應如何去遏制這種狀況？

鑒于此，筆者認為應當將比例原則運用在行政罰款裁量中，用適當性、必要性以及狹義比例原則來具體約束執法的罰款裁量。

二、比例原則

（一）比例原則的含義

關于比例原則確切的概念，學術界的定義差不多是一致的。姜明安認為“是實施行政行為時，應當兼顧目標的實現以及保護相對人的權益，如果為了實現行政目標可能會對行政相對人的權益造成不利影響時，應該使這個不利影響限定在盡可能小的范圍和限度內”[2]。由此可以看出，其核心思想就是引導行政機關合法、妥當地行使權力，平衡權利與權力之間的關系。

（二）比例原則的內容

1.適當性原則，即要求執法者在行政執法的過程中所采用的手段能夠達到所追求的目標或是對其有幫助。適當性偏向于目的，要求手段或者方式與目的之間的聯系是正當合理的。

2.必要性原則，指執法者有多種方式可以達成預期目的的前提下，應當選擇造成最小侵害的相關措施。

3.狹義比例原則，其強調，關于執法機關對公民的權利的干預和實現行政目的應該是互相成比例。這一原則只是一個抽象的原則，沒有具體的標準，在實際運用中要結合實際案件進行考量。

這三個原則分別從目的取向、法律結果以及價值取向[3]這三個方面來調整目的與手段之間的關系。

三、行政罰款裁量權法律控制的缺失

（一）立法層面

在立法層面上，由于社會發展，案件情形不一，涉及的人員、金額也不一樣，要想罰款能夠被違法行為人接受，行政機關需要有一定的自由裁量權，但是法律規定卻不夠細化。

首先是行政執法的手段上，行政機關可向違法行為人處以警告，可以沒收，也可做出罰款的決定等等。但是在法律規定上，大多都有“可以”“或者”等字眼，就由執法機關來選擇執法手段。執法者大多就會選擇罰款這種直接成本較低的手段，就導致罰款裁量的濫用。

其次是罰款裁量的標準也很模糊，比如“情節較重”“情節嚴重”等，沒有明確的標準，在執法中就更具隨意性。情節是否嚴重，該不該罰款，該罰多少，都是由執法者在這個限度內自行決定，會導致同案不同判，損害法律的權威。

最后是罰款數額的范圍太大，在罰款數額的最低點和最高點之間行政執法人員可供選擇的空間太大。執法者在實踐中只要不超出這個范圍，就算一直以上限進行罰款，也不能認為其違法。

（二）行政層面

行政機關在行使罰款裁量權時常常會顯失公正，這個從具體案件中可見一斑。在云南的一起因為駕駛人員超速行駛的罰款案件之中，超速行駛人被處以200 元的罰款，依據相關法律的規定，超速行駛不滿50%的最高的罰款數額是200 元，但因為此處交通狀況不好，問題也很嚴重，交警對于超速的人都罰款200 元。交警在執法過程中，不考慮其他的因素，對于超速行駛就罰款200 元，這是不是執法上的惰怠呢？不超過法律規定的范圍內就一定合法嗎？

行政機關在執法時往往都傾向于經濟罰，而且通常都是頂格罰，這些現象都使得政府在公眾面前失去威信，也使得法律的權威性受到了挑戰。

（三）司法層面

根據《中華人民行政訴訟法》的相關規定，行為人只有因行政行為而向法院提起訴訟，法院才會受理。在這種情況下，行政罰款行為若是依據違法的抽象行政行為做出，那么這樣的行政罰款案件就不能進行司法審查，相對人的合法權益就不會受到保障。

關于司法審查的審查標準，依照行政訴訟法的相關規定，將審查的界限定在“合法性審查”之內?！盎谶@項規定，行政訴訟法進一步將審查的標準分為三類：也就是行使合法性審查、實質性審查以及程序正當性審查”[4]。在這些標準之中，除了第一類審查有明確的標準之外，其余的審查標準都是不確定的。在行政罰款裁量中，依這三個標準進行審查更具有困難性。如上所述，在罰款方式的確定以及數額的確定中，行政執法者所作出的決定通常都是在法律規定的范圍內，因此執法機關對于罰款裁量的恣意與濫用不會存在形式方面的違法，需要通過實質性的審查來確定其罰款裁量是否公正合法。由于實質性審查缺少確定的法律標準，對行政罰款裁量案件的司法審查就存在著缺失。

針對前文所述問題，學者在以往的研究中已經提出了相關的解決措施。一是制定相應的裁量基準。學者認為“我們所要去做的并不是反對那些必要的裁量權，而是要去限定那些過度或者是太寬的裁量權，以防止裁量權的恣意和濫用”[5]。譬如將法律的規定分割為若干檔次，給行政人員相應的指導，但執法人員的恣意與濫用問題并不能得到遏制。二是加大司法審查的力度。在行政罰款裁量顯失公平的情況下可以進行司法審查，但是對于顯失公平的卻沒有明確的標準，并不能很好地解決問題。這些措施并不能有效地解決行政罰款裁量在法律控制上的缺失問題，那什么才能有效地解決這些問題呢？就是將比例原則運用在行政罰款裁量中。

四、比例原則與行政罰款裁量控制的契合

（一）比例原則在行政罰款裁量中運用的可行性

1.執法者：有助于規制行政罰款裁量權。

從執法者這一方來講，比例原則的運用對其的影響首先應該就體現在規范裁量的標準上，比例原則先是針對行政執法者進行指導。這種規制首先體現在對于裁量基準的規制上。規定行政罰款的相關法律大多標準模糊、幅度大，給執法人員太大的裁量權，這樣行政罰款裁量權就會被濫用，也會損害公民的權益。而比例原則的核心也就是保護公民的切身利益，將比例原則運用于行政罰款的裁量基準中，能夠使其于個人的生活有機結合，更加具有客觀性。

其次是在執法實踐中，將比例原則運用于行政罰款的實踐中，執法者在針對具體的違法行為進行罰款時，不僅應當考慮罰款是否合法，更應該考慮這一手段以及罰款的數額是否合理，即將比例原則運用在具體的罰款裁量中，使得裁量更加具有客觀性，規制執法機關的行政罰款裁量權。

最后在于行政罰款的司法審查方面。從上面的分析我們可以看出，行政機關的罰款裁量只有在顯失公正的情況下可以進行司法審查，但是什么情況是顯失公正的呢？顯失公正的標準是什么呢？比例原則可以為此提供一定的標準，并規范行政罰款裁量權的行使。

2.違法行為人：有助于行政罰款裁量的可接受性。

執法者在執法的過程中，通常會加入自己的價值判斷，很有可能對于同一違法行為的罰款結果大相徑庭，難以保持執法機關對于同種違法行為的罰款穩定性，就會使得行政相對人對于執法機關的信任度降低，進而也不會接受執法機關做出的罰款決定。

將比例原則運用在罰款裁量中，可以用三個子原則層層推進，使得執法者在作出決定的每一步都符合相關的原則，最大限度地降低執法者主觀的價值判斷以及隨意性。以比例原則為依據進行行政罰款裁量，使得執法者作出的裁量更加具有合理性、科學性，從而使違法行為人對執法機關更加信服，對于行政罰款的結果更容易接受。

（二）在行政罰款裁量中運用比例原則的必要性

1.自由裁量權過大。

法律賦予行政機關自由裁量權的功能“在于避免因普遍的平等所造成具體個案的不正義，亦即追求具體個案的正義”[6]。隨著社會發展，行政違法行為的形式多樣，且在不斷變化，很難在立法上全部列全，兼顧具體。行政機關在選擇處罰方式以及罰款數額方面就有了自由裁量權。這樣就會存在肆意與濫用的情況。有關罰款的數額，法律通常采取倍率的規定，這樣執法主體就很容易找到依據進行大數額罰款。在認定情節上也經常使用“情節較輕”“情節較重”等詞，缺少明確的標準，執法人員在罰款時可能會帶有主觀的情緒，會以自己的好惡來決定情節是否嚴重，這樣罰款更具有主觀隨意性，會產生執法上的不公平。

2.利益驅動。

在現實中，執法經費是萬萬不能少的。在具體實踐中，沒有了經費的保障，就很難進行執法活動。相關人員將自己的權力與利益掛鉤，從而在履行職責時，為自己謀利益，總體就會表現為執法受利益驅動的現象。

在這種執法趨利的大環境的影響下，掌握著行政罰款權的執法機關在罰、不罰都可以的情形下盡量選擇罰，在多罰、少罰都可以的情況下盡量選擇多罰。雖然有明確的規定，實行“罰繳分離”，但是行政機關中仍然還存在著自收自支和罰款返還的現象，有收才有支，多收多支，少收少支，這在一定程度上就使得行政執法機關不得不將執法與部門利益以及個人利益相掛鉤”[7]。行政執法機關在利益的驅動下進行罰款裁量，公民的合法權益會受到損害，行政機關追求的利益與公民因此受損害的權益應該怎么權衡呢？將比例原則運用在行政罰款裁量中，達到利益的均衡，才能有效地防止行政罰款裁量權的恣意與濫用。

3.缺乏有效的監督。

“對權力的監督，核心是對行政權的監督”[8]。在這種情況下，執法應該受到社會以及人民的監督，以及有其他機關對其制約。反之，人民的權益就會遭受侵害，基本的政治結構也會損害。

但是就實踐情況來看，“法律對權力的制約沒有成為法治的精神，權力的失控已經成為社會潰敗的表征”[9]，在外部監督方面，人大、人民政協的民主監督流于形式，雖然《各級人民代表大會常務委員會監督法》已經出臺，但相應配套制度、監督的工作機構、人員等尚未到位。行政機關內部監督部門并不能認真履行監督職責監察、審計部門的監督權行使時獨立性不夠，不能完全公正地進行監督。新聞媒體等輿論監督受地方利益的影響，對執法機關的罰款裁量也不能發揮有效監督。針對行政罰款啟動的聽證程序并沒有案卷排他效力，也不能發揮應有的作用。

總的來說，行政罰款裁量方面存在的問題，主要是因為執法機關自由裁量權過大、執法人員受利益的驅動以及缺少相應的監督。依前文所述，依靠制定裁量基準以及加大司法審查的力度并不能很好地解決行政罰款裁量中存在的各種問題。要想更為深入地解決罰款裁量問題，必須將比例原則運用于行政罰款裁量中。

五、基于比例原則對行政罰款裁量的控制

（一）比例原則對于罰款裁量的控制范圍

執法機關罰款裁量的權利一定要有法律的制約，也必然存在一定的限度。運用比例原則的價值就在于可以給執法者在行政罰款時具體可行的指導準則，要求執法者在作出決定時能夠平衡各方的利益，造成的利益損害是最小的。由此可見，適用比例原則就是對法律限定的罰款裁量權的限制，也就是“限制的限制”，使得行政機關不能濫用自己的罰款裁量權。

比例原則對罰款裁量的控制范圍不僅包括行政罰款裁量，還包括行政罰款的司法裁量。首先是對于行政罰款裁量的控制，也就是是否處以罰款以及處多少罰款。其要求針對實際的每個案件，執法者對可以采取的各種手段應當進行分析，在決定采取罰款這一手段的時候，應當對罰多少進行分析，在能夠達到目的的情況下追求損害的最小化，同時也應該考慮到利益的均衡。其次是罰款進行司法審查的控制。將其運用于對執法者做出的罰款之審查中，既制約著執法者的具體執法行為，也為司法審查提供了相應的標準，平衡各方利益，達到公平的目的。

（二）比例原則對于行政罰款數額的控制

1.控制行政罰款裁量的基準。

執法實踐中罰款裁量問題的頻發，有部分是因為執法人員的主觀隨意性，究其原因，就在于法律的相關規定模糊或者是幅度大，給執法者按照主觀意愿執行的機會。鑒于此，需要：

（1）制定客觀可行的罰款標準。

法律規定中多是“情節較輕”“主觀惡意較輕”這類模糊的罰款標準，這些規定就使得執法人員以自己主觀上的標準去衡量，有極大的可能會濫用罰款裁量權。在這樣的現狀下，在制定有關罰款之標準時，選擇客觀可行之標準，在規定的限度內制定更加細的規則也應該在該原則的指導下，選擇客觀的標準。

依據比例原則制定罰款標準，筆者認為應當將并處罰款的情形在法律中予以明確的規定，并不能針對所有違法行為都可以并處罰款；針對法律規定的“情節較輕”等模糊的標準，結合當地的執法實踐，應當明確具體的情節。例如在超載領域，可以依據超載的重量劃分罰款的等級，以超載的次數以及重量來確定情節是否嚴重。

（2）細化罰款的限度。

盡管如前文所述，裁量基準并不能完全解決行政罰款裁量中存在的問題，但是針對法律規定的幾倍、十幾倍的罰款幅度，筆者認為細化罰款的幅度對于行政罰款裁量中問題的減少也是有益的。在行政罰款的裁量基準方面，筆者認為應當運用比例原則細化罰款的限度。從案件的查閱中，我們會發現同樣的案件可能會有不一樣的罰款，有可能會相差數倍，就會產生社會上的不公平現象。將罰款的限度細化，按照客觀的標準分為幾個裁量的層次，每個層次的罰款限度縮小至一倍左右，既保證了執法機關的靈活性，也使得罰款裁量權受到相當程度的限制，類似案件的裁量幅度不會很大，違法者也更加容易接受與執行。

2.罰款數額與違法責任掛鉤。

執法者在面對違法行為時，想要對其罰款，并不能在僅僅認定行為類型的情況下，就依據法律直接做出罰款的決定。在進行行政罰款裁量時，一定要確定違法行為人的違法責任，將罰款的數額與違法責任相掛鉤。譬如在超載中，不能僅僅認定是超載就罰款，還要確定超載的次數及重量，以此為依據進行罰款，在裁量時要符合比例原則中的必要性原則。

（三）比例原則對于罰款裁量效果的控制

最高人民法院院長周強說過：“注意將堅持原則、依法辦案和情理相融統一起來”，在行政罰款裁量應當兼顧法理與情理，達到法律效果與社會效果統一。

1.行政罰款裁量的效果分析。

對于罰款之效果進行分析，主要是成本和收益這兩方面。行政罰款的成本主要由兩部分組成，一是違法行為人的成本，二是社會成本。因為違法者的行為，執法者會對其進行處罰，在行政罰款中所罰的款項就是成本。違法者因其行為而被處以罰款，從事該項行為的自由受限，他人很有可能也會受到限制；以罰款方式處罰違法行為是否合理以及所罰的款項是否與違法行為產生的后果成比例，這些都會影響公民的權益，也會影響到行政執法機關的公信力，甚至會影響法律的權威，一旦公民不再相信法律的權威，那法律的運行會受到阻礙，社會秩序也會因此缺乏管理。這兩個部分構成了行政罰款的社會成本。

行政罰款帶來的收益主要有三個部分：一是可以維護秩序?！皥谭ㄕ吲c違法者、守法者之間存在一種特殊的合作關系：守法則不予處罰”[10]。通過這種合作的信號維護社會的正常秩序。二是教育作用。針對違法行為，相關人員進行罰款，不僅是對社會的法律教育，使其在日常生活中做事一定要遵守法律，同時也是對那些有違法心思但是還未付諸實踐的人的警告與威懾，教育其不違法。三是作為執法經費的來源?！半m然我國早已明確了‘收支兩條線’的罰繳分離制度，但在實際運行中，地方財政會根據執法機關上交款項的一定比例進行返還，作為執法機關可使用的執法經費”[11]。

適當的行政罰款應當與違法行為人違法行為成比例，并不需要多余的社會成本，而行政罰款確實能起到很好的教育以及維持秩序的作用，只是執法經費減少了。在這種情況下，執法人員為了經費，選擇濫用罰款裁量權，罰款與違法行為并不相稱。這樣的罰款不僅需要違法行為人繳納一大筆罰款作為執法的成本，所帶來的社會影響也是極其惡劣的，罰款的社會成本就增加了。與此同時帶來的還有收益的減少，罰款恣意并不能起到維護秩序以及教育的作用，同時，違法行為人會認為只要交了罰款就可以一直違法，社會秩序根本得不到規范。

若執法機關在進行罰款裁量時，兼顧法理與情理，執法的收益和成本會有怎樣的變化呢？在罰款裁量時兼顧情理，違法行為人所要承擔的罰款將會與違法行為更加合比例，于社會也更加有益。由此可見，執法人員因利益的驅動而濫用罰款裁量權是無益的，若是在裁量時兼顧法理與情理則更能體現這一裁量權的社會價值。

2.基于裁量效果對罰款制度的完善。

（1）完善罰款聽證制度。首先是聽證主持人，其應該是獨立的，利益與意志不應當受到有關機關的制約，因而可以提出客觀、公正的聽證意見。其次是擴大有關罰款的聽證范圍，相關法律中規定要是罰款數額是較大的，是可以聽證，但是不同數額對不同人的意義是不一樣的，應該是由當事人來決定這一罰款決定是否需要申請聽證。最后應當明確聽證的案卷排他效力，要是聽證的案卷并不能決定案件的結果，那么就沒必要經過這一程序，因此，案卷的作用也就體現著聽證程序的開展是否有價值。

（2）罰款裁量時考慮相關因素，兼顧各方利益。在執法中，利益之間的衡量不可以通過簡單的數學公式或運算表現出來，需要在罰款裁量時把相關因素都考慮在內。首先是經濟因素，要了解違法者的生活情況，考慮到這樣的數額會不會成為其負擔；其次要考慮在作出該行為時是否存在緊急情況，若處于緊急情況，筆者認為在裁量的時候應該予以減輕；最后是社會因素，應該考慮行為的社會危害程度，對社會的損害，公眾的關注程度以及評價。行政機關在罰款裁量時只有對相關因素進行衡量，才能兼顧各方利益，實現整體利益最大化。

（3）加強監督。不僅要加強人大的民主監督，也要加強公眾對罰款裁量的監督，尤其要發揮輿論監督的獨特作用。新聞媒體通過揭露和曝光執法機關濫用罰款裁量權的行為，加大社會關注度，督促執法主體采取有效措施及時糾正，并及時建章立制，加強對罰款裁量權的控制。媒體從業人員應主動深入基層群眾，使民意通過媒體得以表達出來，同時在一些涉及罰款裁量的重大、突發事件中要及時發聲，真正發揮新聞媒體的監督作用?！?/p>