“陽光權力”與基層社會治理創新
——基于“陽光漯河”建設的實踐審視

李三輝

（河南省社會科學研究院,河南 鄭州450000）

一、引言

從近年來全國范圍內不斷爆發的腐敗案件看，社會治理場域內腐敗問題的本質是公權力濫用。具體表現為，在權力運行過程中，各地各級不同程度存在過大濫用、幅度過寬、績效低下、程序無章等不規范現象。權力運行不規范，不僅會削弱黨和政府的社會公信力，而且損害政策法規的公正權威，打破公平正義、守規誠信的社會秩序。腐敗問題是黨內最大的“毒瘤”，是政治生態最致命的“污染源”。習近平總書記曾指出，“一個地方要實現政通人和、安定有序，必須有良好政治生態”,“政治生態也要山清水秀”[1]。只有嚴厲懲治腐敗問題，堅持“打虎”、“拍蠅”雙管齊下，徹底鏟除有可能產生腐敗的“土壤”，才能維護政治生態的風清氣正。為此，河南省委十屆六次全會著重強調，要持續轉變作風，一刻不停歇地糾正“四風”，形成風清氣正的政治生態，贏得人民群眾真心擁護。

直面河南經濟結構的深刻變革、利益格局的深刻調整、社會結構的深刻變動，如何有效深化全面從嚴治黨、強化黨風廉政建設、推進社會治理？漯河市近年來積極貫徹中央和省委的決策部署，在加強基層權力監管和民主法治建設方面，形成了一些新機制、新方法、新經驗，具有較強的借鑒意義。如2015 年以來，漯河市郾城區以“厘權、履權、監權”為主要內容，在所有村（居）率先推進“陽光三權”體系構建，在規范村級公共權力、保障群眾參與監督公共事務、延伸黨風廉政建設等方面取得了積極效果，推動了農村建設和提升了基層社會治理水平。著眼于全面從嚴治黨的新形勢，提升基層社會治理現代化、精細化、有效化，2017 年“陽光漯河”建設全面啟動，從組織體系、運行體系、制度建設、保障體系等方面完善了基層治理體系，開創了“陽光村務、陽光政務、陽光司法、陽光黨務、陽光民生”五大社會治理模塊，促進了權力運行的公開化、透明化、規范化，推動了共建共治共享社會治理格局的營造。

從實施效果看，2017 年以來，漯河市鄉、村兩級新發生信訪事項同比下降30.1%。截至2018 年10 月，在“陽光政務”建設中，三級（市、縣、鄉）政務外網已運行到位，3390 項權力事項已納入統一政務平臺，而且97%的事項達到三星級辦理標準。“陽光司法”有序推進，市級政法系統已重新梳理權責清單34 項，已按程序公開31 項[2]。同時，圍繞“陽光漯河”建設監督中發現的問題，開展了整治基層腐敗“六項突出問題”專項行動、脫貧攻堅戰中干部作風大督查和大整頓、“四風”問題專項治理、懶政怠政為官不為問題“回頭看”專項治理、市縣兩級同步開展三輪常規巡察工作，加強了權力運行監督、懲治了腐敗，推動了政治生態修復和黨風政風好轉。

二、從“陽光三權”到“陽光漯河”

幾年來，漯河市在提升黨委政府執政能力和社會治理水平的探索過程中，從郾城區先期開創的對“小微權力”的“陽光三權”規范，到“陽光漯河”建設的全面推進，漯河市社會治理的創新探索由點及面、由淺入深，逐步走出了一條特色鮮明、成效顯著的成功之路，構建了完善的權力運行監督機制，對推進我省基層黨風政風問題解決和社會治理體系完善做出了積極探索。

從“陽光三權”到“陽光漯河”，是緊扣時代脈搏的實踐探索。2015 年以來，漯河市郾城區以“厘權、履權、監權”為主要內容在所有村（居）率先推進“陽光三權”體系構建，在規范村級公共權力、保障群眾參與監督公共事務、延伸黨風廉政建設等方面取得了積極效果，培育了“郾城經驗”，提升了基層社會治理水平[3]。黨的十九大報告指出，要加強對權力運行的制約和監督，加強社會治理制度建設，讓權力在陽光下運行[4]。隨著全面從嚴治黨的縱深發展，2017 年漯河市全面推廣“陽光三權”建設經驗，以“明權清單化、用權規范化、監權透明化”為核心，致力構建權力運行監督新模式、凈化政治生態、轉變干部作風、強化以人民為中心的發展思想，從而提升基層治理能力，打造“陽光漯河”。

從“陽光三權”到“陽光漯河”，是內涵逐步拓寬的豐富提升。作為完善基層治理體系的創新探索，“陽光漯河”在內涵和外延上已不再僅僅聚焦“陽光三權”起步時的村（居）組織權力規范，而是把“陽光三權”作為貫穿全市各板塊建設、各環節工作的主線，以“權力在陽光下運行、干部在陽光下工作、群眾在陽光下監督、地方在陽光下發展”為目標，著力打造陽光村務、陽光政務、陽光司法、陽光黨務、陽光民生，全面構建權責清晰、程序規范、科學高效、公開透明、監督有力的權責運行體系，探索市縣鄉村“四級聯動”的“陽光漯河”建設新模式。“陽光漯河”意在基本涵蓋全市所有公權力，進一步完善規范權力清單，實現權力公開全覆蓋、權力清單全覆蓋，讓各級監督、內外監督成環結扣，助推全面從嚴治黨深入、基層治理體系完善、惠及民生需要實現。

從“陽光三權”到“陽光漯河”，是先行試點經驗的深化推廣。2017 年以來，得益于“陽光三權”體系建設的前期基礎，“陽光漯河”建設被提出、深化和推進，原本著眼于讓村（居）“小微權力”在陽光下運行的“郾城經驗”正逐步擴展、顯現為“漯河模式”，成為在全省率先探索的基層社會治理創新舉措，乃至形成可影響全國的寶貴地方經驗。具體到“陽光漯河”對“陽光三權”的深化：一是“陽光用權”全覆蓋上的內容極大擴展；二是編制《“陽光漯河”基本設計》上的運行體系更加規范；三是工作機制、保障機制、宣傳體系上的制度建設更加完善。

三、“陽光漯河”建設的基本經驗要義

2017 年以來，漯河市把“陽光漯河”建設作為推進全面從嚴治黨、改進工作作風、凈化政治生態、服務群眾需求、完善社會治理體系、提升黨委政府執政能力和水平的重要抓手，以“明權清單化、用權規范化、監權透明化”為核心，全面開啟“陽光漯河”建設新征程。

（一）基本前提：重視制度建設與標準化運作

一是制度建設先行。漯河市委市政府印發了《關于推進“陽光漯河”建設的意見》、“陽光漯河”建設辦公室編制了《“陽光漯河”基本設計》，明確了“陽光漯河”建設的工作總體規劃。二是統一標準運行。《“陽光漯河”基本設計》從概念、目標、內容、建設標準、運行標準、考核標準等方面對“陽光漯河”“陽光黨務建設”“陽光政務建設”“陽光司法建設”“陽光村務建設”做出了明確要求，同時也公布了“互聯網+政務服務”平臺建設運行標準、“陽光漯河”線下信息公開建設運行標準，確保“陽光漯河”建設有序規范。

（二）核心抓手：以“陽光三權”為人民用權

嚴規之下正雜念，強紀之下除私心。要破除“公權不為我所用就不稱職”的異化思想，讓權力行使不再“任性”，需要建立長效機制，全面構建權責清晰、程序規范、科學高效、公開透明、監督有力的權責運行體系，確保“公權一定姓公”。作為“陽光漯河”建設的核心，“陽光三權”被貫穿到各個板塊建設、各個環節工作中以提升黨委政府執政能力、推進社會治理。

一是“明權清單化”讓權力事項不遮掩。認清擁有什么權力，才能清晰權力公開范圍，提高權力監督的精準度。漯河市從權力名稱、權力類型、行使主體、承辦機構、實施的法律依據等方面，逐級列出權責清單和權力運行流程圖。目前，已梳理出10 大項32 小項村級組織權力清單、15245 項依申請行政權力事項、150 多項黨委權力目錄、8 大項司法權力目錄，實現權力清單全覆蓋，讓黨內外監督有“目標”、有“靶子”、有“準星”。

二是“用權程序化”讓權力行使依規不越界。統一制訂權力運行流程圖、辦事指南，明確權力運行的程序、環節、過程、責任，讓干部知道“干什么、怎么干”，群眾清楚“找誰辦、怎么辦”，以權力的陽光運行，給群眾一個明白、還干部一個清白，防止不作為、亂作為、胡作為。

三是“監權透明化”讓結果公開公正不打折。隨著社會主體日益多元化，社會治理社會化已成為一種發展趨勢。“監權透明化”堅持既線上公開，又線下公開；既公開權力清單，又公開權力流程，讓服務對象網上能夠找到、辦事地點能夠找到，剛性約束公權使用，充分保障群眾的知情權、監督權，發揮社會力量和公眾的協同治理作用，提高公權為民的服務水平。

（三）主要途徑：以“陽光作業”共建美好社會

權力陽光運行，工作公正透明。圍繞“權力在陽光下運行、干部在陽光下工作、群眾在陽光下監督、地方在陽光下發展”的目標，漯河市著力打造陽光村務、陽光政務、陽光司法、陽光黨務、陽光民生，基本涵蓋所有公權力，實現陽光作業全覆蓋。一是抓好“陽光村務”。通過細化村級權力事項，拓展村務公開覆蓋面，規范村務公開程序，開好“兩道會”、做好“兩公開”，確保重大決策、惠民事項等的研究實施“程序合規，過程真實”。同時，強化村監委會建設，與村“兩委”同步參與村級工作，實現全程監督。發動群眾自主監督，查看公示結果，發現問題及時反饋，實現民主監督。二是推進“陽光政務”。按照進一扇門、辦所有事，上一張網、辦所有事的要求，加快“互聯網+政務服務”平臺建設，實現“讓數據多跑路、讓企業少跑腿、讓群眾一次辦妥”。三是深化“陽光黨務”。遵循十九大精神和《中國共產黨黨務公開條例》，探索黨務全面公開，規范公開的內容、范圍、程序和方式，銜接黨務公開與政務公開。四是鋪開“陽光司法”。堅持應公開盡公開，以人民群眾的司法需求為導向，依法審判、檢察、辦案，構建開放、動態、透明、便民的司法新機制。五是拓展“陽光民生”。以群眾關注度高的社會公益事業為重點，圍繞脫貧攻堅、社會救助、社會福利、教育、醫療衛生等重點領域及民生項目和資金全面梳理公開事項，著力保障和改善民生。

（四）機制保障：優化組織運行架構

一是加強組織領導，高規格設立工作領導小組及辦公機構。市級層面成立“陽光漯河”建設工作領導小組，市委書記任組長，市長任常務副組長，組建“陽光漯河”建設辦公室，設綜合組、建設指導組、宣傳組和2 個督導組，逐人明確職責。市直各單位、各縣區、各鄉（鎮）、村都成立有“陽光”建設工作領導小組和“陽光辦”，從組織上保證“陽光漯河”建設的順利推進。二是健全工作機制，夯實基礎保障。在工作陣地上，各級都有“陽光辦”并分設綜合、宣傳、督導等工作小組，配足辦公設備、車輛、經費等運轉保障。在宣傳保障上，通過高密度、多形式、分類別的手段來提高群眾知曉率，為“陽光漯河”建設營造氛圍。在追責督導上，市、縣兩級督導組不定期對各部門單位、各級地方開展高頻次、不間斷督導檢查，督導結果同評先評優掛鉤，下發信息通報，對建設落后和不力的單位地區約談主要負責人。

四、“陽光漯河”對推進社會治理實踐的貢獻及啟示

（一）“陽光漯河”是規范權力運行、密切黨群干群關系的有力抓手

“陽光漯河”建設有效規范了黨、政等社會治理主體的權力運行，理順了社會治理事務的基本領域即“五大陽光板塊”，促進了全面從嚴治黨的有力落實，有效化解了基層矛盾，改善了黨群干群關系，讓群眾參與、群眾監督成為常態，干部更加輕松，群眾更加滿意。自2017 年建設“陽光漯河”以來，“明權清單化”使權力事項、使用范圍不再神秘遮掩，“用權程序化”讓權力行使循規依策不越界，“監權透明化”讓結果公正公開不打折。廣大黨員干部嚴格按照權力運行流程決策、行事，并接受全社會監督，極大減少了侵害群眾利益、腐敗事件發生的概率。從“陽光村務”的實施效果看，2017 年4 月至2018 年4 月，全市各級紀檢監察機關共受理反映鄉、村兩級新發生信訪舉報問題32 件，其中反映村干部的26 件，包含24 件反映村干部賄選問題，這與今年村級組織換屆有關。同時，因信息不公開而侵犯群眾知情權的只有2 件，且都發生在2017 年。

（二）“陽光漯河”是維護社會穩定的強勁利器

隨著“陽光漯河”建設的實施，各級各部門尤其是村級職責權力和運行流程被全面公開，老百姓什么事情都清楚了，心中疑慮自然減少，顯現了“給群眾一個明白，還干部一個清白”的效果，從源頭杜絕矛盾糾紛，使許多民生實事、文明新事、發展大事得以落實，極大促進了基層社會的和諧穩定。如面對征地拆遷、“低保”申請、道路修建、“一事一議獎補”等過去的一些急事難事和棘手問題，各村按照“陽光村務”辦事流程，通過“四議兩公開”的方法，使群眾最關心的利益問題得到公開公正解決。同時，各職能部門按照“陽光政務”工作標準，壓縮了辦事流程，提高了工作效率，群眾對黨政干部的信任度、滿意感不斷提高。據統計，2017 年以來，漯河市鄉、村兩級新發生信訪事項同比下降30.1%，涉及村級干部因素信訪事項下降36.7%，成效顯著[5]。

（三）“陽光漯河”是促進政治生態改善的“凈化器”

借助“陽光漯河”建設，漯河市全面推動從嚴治黨向基層延伸、黨風廉政建設向縱深發展，而修復凈化政治生態，要害在黨員領導干部這一“關鍵少數”。圍繞“明權清單化”，梳理各級黨組織和領導干部責任清單，修訂完善《黨風廉政建設責任制共性任務清單》，分部門、分崗位量身打造個性任務清單，全面推行黨風廉政建設責任制動態管理考核系統，著力破解管黨治黨“寬、松、軟”問題。“陽光漯河”實施以來，漯河市各級黨組織層層壓實責任，各單位“第一責任人”負總責、做表率，以實際行動糾“四風”轉作風、深化“放、管、服”改革，加速了“不敢腐、不能腐、不想腐”的一體推進。圍繞“陽光漯河”建設監督中發現的問題，開展了一系列反腐懲惡斗爭，不斷擴大監督成效。2017 年以來，開展了整治基層腐敗“六項突出問題”專項行動，收集問題線索414 件，黨紀處分150 人；開展脫貧攻堅戰中干部作風大督查、大整頓，查處問題33 起、處理38 人；開展隱形變異“四風”問題專項治理，查處違反中央八項規定精神問題47 個、處理50 人；開展懶政怠政為官不為問題“回頭看”專項治理，問責39 各單位、95 名黨員干部；推動市縣兩級同步開展三輪常規巡察，巡察黨組織136，發展問題及問題線索1992 件。權力的陽光“晾曬”讓腐敗“無處遁形”，反腐懲惡“亮劍”祭出，政治生態環境清朗重現。

（四）“陽光漯河”是優化基層治理結構的支撐點

基層是社會治理的重心、難點和希望所在。加強社會治理制度建設，重點在加強社區治理體系建設，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。“陽光漯河”是健全社會自治組織體系的突破點。作為村民自治機制創新，“陽光村務”通過明權、規范用權、監權，開好“兩道會”、做好“兩公開”，使村級重大事務的決策實施透明化，實現“六把鑰匙開一把鎖”，把村級權力分解給黨員和村民代表，“村里開會再也不用捂著蓋著了”“村里大事小情，老百姓都能知道”，最大限度保障了群眾知情權、監督權。另一方面，“陽光漯河”也是優化鄉村治理結構的支撐點。“陽光漯河”涵蓋了包括村（居）黨支部委員會、村（居）民自治委員會、村（居）監委會、黨員代表會、村（居）民代表會在內的基層治理主體，以“陽光村務”“陽光黨務”夯實了基層組織建設、改進了工作作風、規范了權力運行、嚴格了監督管理、發揮了群眾作用，為解決鄉村治理結構中的權力集權化、村治行政化、監督虛無化，村民自治機制缺乏，村民參與不足，社會力量吸納不夠等問題提供了新視角，探索了新路徑。

（五）“陽光漯河”是理順基層干事節奏的有益探索

隨著“陽光漯河”建設的全面展開和日益深化，廣大黨員干部和基層工作人員都反映，日趨完善的工作章程、有規依規行事的工作方式、舒心寬明的工作氛圍正在形成，干部頭上的“緊箍咒”扎緊了，私心雜念也自然打消了，心里反而減少了負擔、解開了束縛，尤其是不再為化解矛盾糾紛、阻止群眾上訪犯愁了，真正可以集中精氣神開展工作了。“陽光漯河”建設中不斷涌現的局面是：群眾明白了、干部收斂了,群眾理解了、干部輕松了，群眾氣順了、干部心齊了，基層黨組織的凝聚力和戰斗力增強了。

（六）“陽光漯河”是提升社會治理“四化”水平的重要途徑

一是“監權透明化”有助于提高社會治理的社會化水平。黨的十九大強調，要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，而提高社會治理社會化也符合社會治理主體日益多元化的時代現實。線上線下實施“監權透明化”，探索和延伸了黨風廉政建設，有利于充分保障群眾的知情權、監督權，發揮社會力量和公眾社會治理的協同作用，規范廣大黨員干部的履職行為，贏得群眾的普遍認同和支持。

二是“用權規范化”有利于提升社會治理的法治化水平。社會依法治理的精神內涵就是要依規、守規、用規，規范化權力運行有助于推動政府依法行政，增強黨員干部用法治思維方式展開社會治理的能力，推促全社會形成厲行法治的理念，有效維護群眾合法權益和社會大局穩定，保障公平正義。

三是搭建網絡平臺有益于推促公開、提高社會治理智能化水平。一方面，通過建設“陽光漯河網”，實現黨務、政務、村務、司法等權力事項流程線上公開以利企便民、服務大眾；另一方面，著力建設覆蓋全體、整體聯動、部門協同、一體化辦理、省市互通的“互聯網+政務服務”技術和服務體系，提升政府治理體系和治理能力現代化水平。

四是建設人才隊伍有利于提高社會治理專業化水平。目標的實現最終要靠人去落實，著力建設高素質人才隊伍是主體保障。首先，配齊人、穩住人，保障建設運行中所抽調的人員完全脫離原單位開展工作，同時為他們提供必要的車輛、經費等支持。其次，搞好業務人員培訓，采取以會代訓、重點培訓、分批培訓等多種形式，使干部和群眾對政策做到真正理解。尤其要做好基層培訓工作，對所有村組干部、群眾代表進行培訓和業務知識講解，重點培訓村支書、村主任、村監委會主任，使其明白權力界線、工作流程、紀律要求等。第三，選對人、用好人，著力建設德才兼備的高素質執政骨干隊伍，加強對黨員干部的教育監督，激勵干部擔當作為，引導黨員干部堂堂正正做人，老老實實干事，清清白白為官[6]。