地方政府融資平臺風險與政府債務研究

吳良斌

摘 要：目前，隨著中國各行各業的快速發展，需要投資的項目越來越多，需要大量資金，融資就顯得很重要。地方政府在融資時會存在政府債務風險，因此地方政府必須考慮融資平臺的風險問題，以便獲得最大的融資利益。基于地方政府，論述了融資平臺風險和政府債務問題。

關鍵詞：融資平臺風險;地方政府;政府債務

文章編號：1004-7026（2019）22-0153-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F812.5? ? ? ? 文獻標志碼：A

隨著我國地方政府債務日益增多，相應的融資平臺在各地政府的籌資工作中也發揮著重要的作用，其中的風險和債務是現代經濟社會快速發展過程中需要重點關注的問題。

1? 融資平臺風險轉變為財政金融風險

自我國推行積極的財政政策與寬松的貨幣政策開始，投放信貸便急劇增長，2009年上半年投放了7.37萬億元的信貸，這種過快增長的信貸導致出現了泡沫資產和通貨膨脹問題。各地方政府積極融資建設規模巨大的基礎設施，因此地方投融資平臺越來越多、融資規模也快速擴大。有關數據顯示，我國在2009年已有超過4 000家的地方融資機構，有8 000家左右的政府投融資平臺企業，共管理8萬億元的資產，政府已負債5萬億元以上，負債規模急劇擴大。因為融資通常靠銀行貸款，所以我國在2019年新增9.59萬億元貸款，其中地方融資平臺貸款約占40%，已接近3.8萬億元。盡管銀行將這種平臺放貸歸為“企業貸款”，但在地方政府或財政變相擔保等體制性因素的作用下，地方政府實際上已形成負債或隱性負債，地方政府的債務風險增加，并對銀行經營施加了潛在壓力，將來很可能會變為財政金融風險[1]。

2? 衡量政府債務警戒線風險的指標

分析20世紀60年代至今的西方宏觀調控過程可知，增稅阻力越來越大，各國普遍通過發行國債平衡財政。但是，因為擴大國債規模導致還本付息的壓力較大，部分國家因難以承擔巨大的內、外部債務而引發金融危機，例如歐洲主權債務危機。因此，各國積極探討債務負擔的合理水平或可以承受債務的警戒線。國際上有學者提出，適度的國債規模指標能有效降低國債風險，保證債務經濟安全合理。

經驗表明，一些指標可以衡量政府債務的實際風險，這些指標有赤字率、償債率、國債負擔率、依存度、借債率、中央國債依存度、居民應債情況等。有人認為《馬斯特里赫特條約》提到的，加入歐盟政府的赤字率為3%或更低，控制國債負擔率為60%或以下的標準是總結的歷史經驗，只要合理運用，便能降低國債風險，但當今的主流思想認為制定這兩個標準的目的是讓歐盟成員國將財政赤字與債務保持在同一水平，他們的用意并不是規避國債風險，而是想控制入盟國家創建一樣的市場條件，從而幫助成員國協調利率水平與匯率水平，這個臨界值并不適合所有的國家。對于國債依存度指標，盡管日本已確定警戒線是20%，但日本多年來的債務管理顯示，該臨界值在敏感度與特異性方面值得商榷[2]。

現階段，世界上一般通過國債負擔率與赤字率分析和評價國債規模風險。但是，在確定指標適度界線方面，一直缺乏定論。因此，對相關指標臨界值的確定，屬于一項系統化的復雜工程，不能照搬其他國家的經驗，需要深入理解所有指標的具體經濟意義，再按照經濟結構、增長率、效益、國民收入分配、群眾消費水平、社會總投資規模、投資結構科學性、市場發育情況、金融深化度、國債發育、國家財政收支、政府管理水平、國債成本效益、政府應債水平、償債水平、貨幣財政政策等，進行綜合考慮。

除此以外，還要將國家總負債率視為債務規模監控和國債風險評價的重要指標。在2009年，中國財政赤字為3%以下的GDP占總債務比重小于20%，比60%的國際警戒線還低。倘若將地方政府債務、國家銀行非正常貸款、呆壞賬、地方金融支付缺口、政府內外債、政府有負債等納入考慮范圍，則有潛在的財政甚至金融風險，應予以重視[3]。

3? 地方政府加強融資風險管理的建議

3.1? 立足全口徑界定和分類地方政府債務

在融資平臺債務中，地方政府在正確、全面地估計隱性或有債務方面有待提高。因此，地方政府需高度重視融資平臺的各種債務風險和由此而帶來的信貸乃至財政擔保風險，并進一步分析地方政府債務風險向金融甚至財政風險傳遞的鏈條和引發債務危機的前提條件。通過認真分析各種債務的具體成因，建立科學的地方政府債務評估預警指標體系，制定地方債務信用等級評估框架，明確債務風險劃分區間，確立指定動態監測指標，深入研究債務風險向債務危機轉化的條件，學習其他國家管理債務風險、處理財政危機的成功經驗[4]。

3.2? 在各融資平臺推行分類管理制度

針對運行好的投融資平臺，直接實行市場化融資;區縣一級投融資還款財政存在缺陷的平臺，應作為風險管理的重點目標，監控資本金、抵押擔保、資金使用流向、還款、信貸貨幣政策、地區政府財政風險等。可以參考我國地區金融評價成果，基于其中的數據庫及方法，綜合評估地區財政，并全面評估地方政府債務的管理方法、投融資方式、風險等，動態跟蹤監測綠、紅、黃燈區域。基于此，創建地方政府評估債務風險的預警體系和地方政府評級債信用框架，動態監測地方政府預警債務風險，實施全過程監管[5]。

3.3? 協調財政金融監管層

目前，銀行貸款仍是我國政府融資平臺的重要融資渠道，商業銀行應謹慎建立風險管理框架，重點跟蹤審查工作，即認真分析資本投向效益和償還水平，了解各地政府總負債及償債水平，以便監控信貸甚至金融風險。同時，金融監管機構也應和地方或財政部協調溝通，共享跟蹤信息，增強地方政府融資平臺的透明度。此外，由于貨幣政策趨緊或信貸規模受限制，嚴重限制了地方政府融資平臺的貸款路徑，為了保持融資的穩定性和防范金融以及財政風險，各地方政府均應探索市場化、陽光化的融資制度。

3.4? 積極引入國外先進的地方政府融資經驗

為了能夠長期發展，我國應積極引入國際先進經驗，使地方政府的各種融資渠道逐漸市場化、規范化。通過允許地方政府發行更方便監管、規范程度更高的地方政府債券，使隱性債務顯性化，化解財政甚至金融風險。地方政府被允許發行債券，是財政體制分稅分級、得到國家認可的做法。如果地方政府難以承擔財政支出的負擔，地方政府便可通過發行債券籌資建設基礎設施或發展建設事業。

4? 結束語

地方政府融資平臺風險和債務的畸形增長，對融資平臺的長足發展和市場化運營很不利。要積極采取措施控制平臺風險，將平臺市場化，調整地方預算，基于中央的協調，將監管模式透明化，提高投資收益。

參考文獻：

[1]楊波.地方政府融資及其風險分擔機制研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2011.

[2]董亮.中國地方政府債務融資問題研究[D].沈陽：遼寧大學，2013.

[3]安立偉.中國地方政府性債務科學化管理研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2013.

[4]白艷娟.地方政府融資平臺舉債行為及其影響分析[D].天津：南開大學，2013.

[5]王哲.我國地方政府性債務風險約束機制研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.