南京某城鎮綜合開發PPP項目監管體系研究

摘要：指出了政府與社會資本合作，即PPP模式，在公共基礎設施投資等領域的作用日益凸顯，針對我國PPP模式存在的監管體制不完善、監管主體混亂等較為突出問題。結合南京某城鎮綜合開發PPP項目，提出了從履約監管、行政監管、公眾監管等方面構建監管體系的設想。

關鍵詞：城鎮綜合開發;PPP;監管

中圖分類號：F284

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（ 2019） 24-0269-03

1 項目概況

政府和社會資本合作模式（ Public - Private Part-nership，PPP），廣義上來看，泛指為提供某種公共產品或服務，公共部門與私營部門建立的一種合作關系，政府參與項目主要通過監管的方式。因此對于政府來說，有效的項目監管體系是保證PPP項目成功的關鍵[1]。南京市某城鎮綜合開發項目采用PPP模式進行運作。這是探索轉變職能的一次重要嘗試，也是南京市豐富融資渠道、構建多種公共服務供給模式的一次重要探索。

項目地塊位于南京市浦口區西郊，距南京主城中心區35 km左右，東北緊鄰南京老山風景區和湯泉風景區，東臨橋林街道，西與安徽接壤，是南京的西門戶。項目建設安置房.安置房地塊總占地130308 m2，合195.5畝;項目建設安置房小區總建筑面積271070.6m2，其中，地上建筑面積180381.6 m2（其中，住宅165371.6m-，配套商業6220 mz，物業管理用房560 m2，基層社區6766 m2，配電房1512 m2），地下建筑面積90689.O m2（其中，機動停車位1480個，非機動車位2840個）。改造道路8430 m，升級河道沿線景觀5000 m，改造公園臨街商鋪11150 m2，建設洛莊養老社區6200 m2（床位205個，其中，居住建筑4630 m2，公共服務建筑1570 m2）。本項目的建設工期較長，同時具有投資額大的特點，采用PPP模式有利于平抑地方政府的債務峰值，加快保障性住房項目的建設進程，平滑財政支出并減少未來財政支出的不可預見性、提升保障性住房供給的服務質量和運營效率，實現公共利益最大化。

2 履約監管

為維護社會公共利益和公共安全，相關政府部門應依據適用法律和項目PPP合同加強對項目公司的監管[2]。項目公司應接受政府的監管、監督和檢查，應為政府部門履行監督檢查權利提供相應的工作條件，并提供相關資料。因此，合同履約管理成為重點工作，包括合同履行管理、合同變更管理等。

2.1 合同簽訂管理

2.1.1 簽訂合同的前期調查

（1）做好市場調查。了解市場上潛在的特許經營者。

（2）進行潛在合作伙伴或特許經營者的資信調查，準確把握對方的真實意圖。PPP項目中，政府與社會投資人的合作意愿強烈與否直接決定了項目合作的深度與廣度，決定了項目的成敗[3]。

（3）充分了解包括風險在內的外部環境。外部環境是PPP項目成敗的關鍵因素之一[4]。

2.1.2合同談判和合同簽署

（1）確定合理的談判目標。

（2）尋找合適的談判策略，準確評估難度及談判目標，適時調整

（3）營造一個平等和諧的談判氛圍。

2.2 合同履行管理

2.2.1 合同執行

在合同執行過程中可能會出現各種問題，應當根據客觀情況和合同，本著平等互利的原則予以解決。

2.2.2 合同糾紛處理

一旦糾紛出現，當事人須依據相關法律進行處理，依據法律對合同進行變更、終止或者撤銷。

2.3 合同變更管理

出現合同變更必須根據合同的相關條款適當地加以處理，必須以法律認可的書面形式處理，經過變更的提出，變更請求的審查，批準和實施等階段。

2.4 合同檔案管理

合同檔案是記載合同履行全部情況的文字資料，合同檔案管理制度是合同管理制度的組成部分，也是單位為維護自身的合法權益而采取的必要手段。通過對合同的檔案管理，可以完整保存與合同相關的證據材料，如果有糾紛一旦發生，可以及時運用檔案記載的內容，依法維護單位的權益。

3 行政監管

政府的職責之一是提供公共產品或服務。因此，為促進PPP項目的健康發展，政府需要承擔監督者的責任。行政監管主要分兩個階段，包括準入監管和績效監管。

3.1 準入監管

PPP項目的監管主體是政府[5]。政府準入監管的內容主要有：一是立項監管，采用我國現有可行性研究制度考察項目實施的必要性，以及項目是否適用于PPP模式;二是對特許經營者選擇的監管，通過競爭招標選擇一家最優秀的企業或幾家組成的聯合體授予其特許經營權，考察PPP模式及特許經營者能否實現物有所值。準入監管采用的方法主要有：主要采用競爭性投標方法，通過與專業咨詢機構合作為PPP項目的物有所值評價提供智力支持;并通過建立PPP數據庫，構建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，共享最佳實踐經驗，促進市場的競爭。

3.2 建設期監管

3.2.1 設計監管

項目公司選擇有相應資質的設計單位，但須報政府方批準，否則設計費用由社會投資人自行承擔，不納入總投資范圍。

3.2.1.1 概念方案設計階段

（1）政府方與項目公司共同向設計單位發出《概念方案設計任務書》。

（2）設計過程控制。其主要體現在：①政府方與項目公司共同負責設計過程中溝通、優化。②設計單位接任務書要求的時間提交設計成果，政府方與項目公司共同對設計單位送交的設計成果進行初審。

（3）方案設計評審。主要內容包括：①項目單位組織規劃方案設計評審會，安排設計單位匯報方案設計成果，政府方指定人員參加評審。項目公司負責總結評審意見，同時報政府方相關部門審批。②審批后的意見項目公司反饋給設計單位，設計單位對方案進行修改、調整。接著政府等相關部門對該結果進行確認，最后進行審批。

3.2.1.2 擴初設計階段

（1）過程控制。①政府方與項目公司共同與設計單位進行交流溝通，確保設計過程的順利進行。②在規定的時間節點內，設計單位需要提交初步設計成果，而政府方與項目公司需要根據《初步設計技術措施》中的相關要求，對此進行初審。

（2）擴初設計評審。①由項目單位組織規劃擴初設計評審會，設計單位送交初步設計成果，政府方相關部門和人員進行對此進行建筑、使用功能、等方面的評審，然后由項目公司匯總評審意見，報政府方審批。②項目公司將評審意見反饋給設計單位，設計單位依據評審意見，對初步設計成果進行修改、調整。

3.2.1.3 施工圖設計階段

（1）依據《施工圖設計任務書》，設計單位按照具體的要求和標準，提交施工圖;政府方與項目公司共同組織各專業工程師對施工圖進行審查，一旦發現問題，協助設計單位整改。

（2）設計單位提供最終施工圖，政府方則需要再次組織工程部、成本部、總部規劃設計部對施工圖進行圖紙內部評審。同時，項目公司應將相關圖紙送外部審查，在取得內外部審批意見后，形成《施工圖審查意見表》。

（3）項目公司將《施工圖審查意見表》發給設計單位，進行補充、修改和完善。設計單位修改完成后，設計成果由政府方進行復核。

3.2.2 投融資監管

財政資金撥付管理主要由財政部門主要負責，財政部門監督財政資金的到位與支付。審計部門負責項目資金的合規性審計，其他相關部門按各自職能做好有關工作。

3.2.3 工程質量監管

乙方及項目建設運營公司根據適用法律、合同文件等有關規定和標準進行項目施工。政府方委托監理單位、質量監測機構對工程質量進行全過程監督、檢測。

3.2.4 工程進度監管

根據進度計劃，政府方對工程進度進行監督管理，但一旦工程進度延誤，項目公司仍具有責任。

3.2.5 工程建設檔案資料監管

乙方須按國家、地方及行業規定建立檔案資料管理制度，對檔案規范管理。

3.2.6 安全監管

乙方及項目建設運營公司需嚴格執行法律、法規以及規定。其中包括《中華人民共和國安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》及《江蘇省安全生產條例》。項目建設運營公司應按合同約定履行建設單位安全職責。

甲方委托監理人根據國家有關安全的法律、法規、強制性標準以及部門規章，對項目建設運營公司委托的承包人的安全責任履行情況進行監督和檢查。此時項目建設方仍然具有應負的安全責任。項目建設運營公司應對其現場機構雇傭的全部人員的工傷事故承擔責任。

3.2.7 財務監督

財務監督是運用單一或系統的財務指標對項日建設運營公司的生產經營活動或業務活動進行的觀察、判斷、建議和督促。本項目財務監督主要指收支情況監督、資金使用情況監督、資產管理與使用監督。

3.2.7.1 資金使用情況監督

對資金使用情況的監督包括：資金的來源是否具有合理性，資金使用的過程中，是否具有規范性;對于預算內與預算外的資金，二者之間是否有明確的界限劃分，有無違規操作的問題;對于現金和銀行存款的管理是不是符合規定;各種財產物資的來源源渠道是否透明且符合相關規定，資產的利用率情況如何。

3.2.7.2 資產管理與使用監督

主要包括：現金管理的規范性，有無現金使用的各種不規范操作，包括坐支現金等情況;各種存款的業務是否依據國家規定;流動資金的收回、清理、結算是否及時，對于債權債務的處理是否及時;存貨、庫存材料、固定資產等各項財產的來源渠道是否透明合法;無形資產的取得和轉讓是否符合國家規定等。

4 公眾監管

除涉及國家安全、國家秘密、商業秘密的外，凡是政府采購項目，必須及時將采購人、政府采購預算或者采購最高限價、采購需求及配置、中標（成交）供應商名稱、中標（成交）產品名稱（品牌、規格、型號）、中標（成交）價格、采購合同、政府采購履約驗收情況等信息向社會公布，接受社會公眾監督。[6]

公眾監督的主要形式主要包括：社會宣傳、輿論監督以及公眾參與。其中社會宣傳需要借助媒體等工具，在政府與公眾間形成良好的社會互動氛圍。而輿論監督則有利于政府采購的公開性和透明性。公眾參與，公民、法人等各種組織和個人積極參與監督，同樣促進了政府采購行為的規范性。

參考文獻：

[l]陳軼麗.促進城鎮綜合開發PPP模式健康發展的對策建議[J].河北企業，2018（12）：124—125.

[2]黃建軍.城鎮綜合開發PPP項目模式：現狀、困境及展望[J].遼寧行政學院學報，2019（9）：17-21.

[3]魏偉.PPP項目綜合打包整體開發的探討一一以湖北省武漢市新洲區新城鎮建設PPP項目為例[J].財政監督，2016（ 2）：69 -71.

[4]張余鈕，郝生躍.PPP項目關鍵成功因素對績效的影響一一基于五大關鍵成功因素分析[J]。土木工程與管理學報，2019（36）：157 —164.

[5]陳思宇，重大基礎設施PPP項目的監管體系研究[D].大連：大連理工大學，2018.

[6]張靜.論PPP項目監管的國外經驗及啟示[Jl.中國政法大學學報，2019（ 74）：19-28.

收稿日期：2019-12-03

作者簡介：霍勤（1976-），女，碩士，講師，審計師，主要從事工商管理研究工作。