東北邊境地區區域合作策略研究

鄒 輝

東北邊境地區隸屬東北東部區域，以邊境口岸城市為主，主要包括遼寧省丹東市；吉林省通化市、白山市、延邊朝鮮族自治州；黑龍江省牡丹江市、佳木斯市、雙鴨山市、鶴崗市、雞西市、伊春市。東北邊境地區資源稟賦豐富，生態地位重要，產業特色鮮明，市場潛力巨大，歷史文化獨特，地緣政治與國防地位極為突出。近年來，隨著公路、鐵路的貫通，東北邊境地區已經具備了加速發展的基礎和條件。加快邊境地區合作體系的建設，是推進東北地區區域內部協調發展的必然要求，也是提升整個東北地區整體經濟實力和競爭力的重要舉措。

一、東北邊境地區區域合作的基礎

（一）區域空間結構理論：構建經濟帶發展模式

我國的“經濟區域”經歷了由有邊界到無邊界的研究歷程。長期存在的行政區劃的地理邊界隨著各級政府職能的轉變，省區之間的邊界逐漸模糊，由此不斷進行理論更新。“經濟區域”的研究理論基礎由”中心—外圍“增長極理論不斷延伸，產生了“點—軸系統”理論。“點—軸系統”理論是從增長極模式發展起來的一種區域開發理論，也是無邊界“經濟區域”的發展模式。該理論核心內涵是一個地區的生產成本、運輸成本等綜合成本會隨交通干線的完善而降低，進而會改善區位條件，發展成為“點”增長極，隨著“點”中心不斷擴大，沿著交通線、水域線等軸線形成經濟軸帶，最終形成全域協調發展的合作格局。整個東北地區板塊中，國家將構筑一個包括內蒙古東部五盟市在內的東北經濟圈，并提出構筑東北經濟圈的“一軸兩縱四橫”的發展規劃。所謂一軸，是以哈爾濱、長春、沈陽和大連等中心城市為軸；兩縱分東西縱，東邊縱是指依托東北東部鐵路形成的東北邊境地區，西邊縱是從齊齊哈爾到赤峰；四橫是指從綏芬河到滿洲里、琿春到阿爾山、丹東到霍林河、錦州到錫林浩特。東北邊境地區所涵蓋的城市之間山水相連、經濟相關、物流相通、人緣相親，共處國家興邊富民政策、少數民族區域政策、對外開放政策和資源型城市轉型政策等多種優惠政策的匯集區。以東北東部鐵路、省級之間的高速公路、鴨綠江流域等軸線，跨行政區域共同構建一條區域內緊密聯合與合作的經濟帶，是東北加快發展的現實選擇，是東北城市板塊提升的有效途徑。

（二）區域分工理論：實現區域經濟一體化

分工是社會發展到一定階段的經濟規律。地域分工的承擔者是區域，其代表是區域的政府機構。為了使區域在勞動地域分工中占據最有利的地位，換取最大的實惠，政府會盡量為區域選擇承擔最可能為自己贏得利益的分工。東北東部邊境地區土地、水利、能源、礦產、森林、藥材、野生動植物等資源豐富，在東北地區乃至全國的分工職能是形成糧食生產基地、能源基地、鋼鐵基地、石化基地、裝備制造基地。合作是與分工相伴而生的。隨著區域分工不斷細化，結合群體和聯盟的模式以此降低運行成本，促進各個區域之間加深各行各業的融合發展。特別是相鄰區域在資源、產業、文化等領域相似度很高，發展初期定以競爭為主，隨著市場資源不斷優化配置后，區域之間會通過優勢互補、長短結合等形式，抱團形成發展合力，以區域特色提升區域競爭力。東北東部邊境地區正是這種區域合作形式，在市場信息的共享、共同承擔生態環境風險和治理成本、共同分擔和分享具有網絡性質的基礎設施項目的投資及其效益上，是實現節約經濟發展成本的合理安排，是對競爭關系的一種補充，也是區際關系的一種形式。

（三）地緣經濟理論：推動跨境經濟合作

邊境地區區位的特殊性決定了必然受地緣經濟和地緣政治的影響。“邊界效應理論”是邊境城市發展的重要理論依據。邊界效應包括屏蔽效應和中介效應。當屏蔽效應大于中介效應時，地緣政治占主要位置，阻礙兩國的經濟往來；當中介效應大于屏蔽效應時，地緣經濟占主要位置，兩國的經濟往來就會頻繁。與省級行政區劃范圍不同，與其他國家相鄰的邊境地區屬于小范圍的次區域，同樣依據區域學理論，與國內和國外兩個區域進行合作。次區域經濟合作是邊境地區區域經濟一體化的初期階段，邊境地區要想發展，就必須經歷次區域經濟合作這一過程。按照這一經濟規律，東北東部沿線各個邊境城市要想在東北地區邊境合作中發揮橋頭堡的作用，在一定時期內，地緣政治就應該讓位給地緣經濟。東北邊境地區帶處于東北亞核心地帶，擁有3200多公里的邊境線，地處對外開放的前沿，是直接面向俄羅斯、朝鮮、日本、韓國開展經濟文化交流的前哨。隨著東北亞區域合作的擴大和深入，邊境國防公路、東北東部鐵路擴能提速等基礎設施的建設和改進，經濟帶通過先開放口岸，發展沿邊城鎮，然后建立具有戰略意義的經濟開放先行試驗區，推動并支持跨境經濟合作區的建設，實現“沿邊特區，開放前沿”。

二、東北邊境地區經濟的基本特征

（一）資源優勢明顯，開發潛力巨大

由于地勢影響，東北邊境地區氣候條件非常優越，夏無酷暑，冬無嚴寒，四季分明，雨量充沛。地域面積大，資源稟賦豐富，礦產資源豐富，能源優勢明顯，為糧食、煤炭、礦石、木材、醫藥、化工、冶金等領域提供了較大的發展空間。同時旅游資源非常豐富，擁有山地、河流等自然資源，以及紅色文化、歷史文化等人文資源，結合地域特色具有獨特的韻味和歷史寓意。當前圍繞大興安嶺、長白山、松花江、鴨綠江等自然資源，各地區已經形成了一批獨特的自然和人文景觀。遼寧、吉林、黑龍江的邊境地區所包含城市的資源狀況有相似之處，也有各自特色。遼寧邊境地區資源主要以礦產、藥材、木材和水資源為主，其中黃金、煤、磷、鎂、石灰石、大理石、花崗巖等都具有較高的開發價值，油母頁巖、煤炭、煤層氣、硼、鉬、銅、金、銀、鋅等儲量較多，資源種類多，后續開發價值高。吉林邊境地區木材、醫藥、農業、水電資源優勢明顯，該地區內有松花江、鴨綠江和渾江三大水系，水利資源豐沛，也是全國重點商品糧基地。黑龍江邊境地區煤炭、鐵礦石等一些金屬和非金屬礦產量在全國占有較大比重，一些大型磁鐵礦及石墨儲量也頗為豐富。

（二）產業基礎夯實，后發優勢明顯

東北邊境地區所包含城市的產業基礎和產業結構有相似之處，發展初期的主導產業多為高耗能的原材料工業或礦產、煤炭資源開采等傳統產業。產品也多為初級產品，產品深加工的能力較弱。隨著產業結構的不斷調整，重點發展的產業和優勢產業大多集中在煤炭、石化、電力、鋼鐵、冶金等基礎產業和機械制造、汽車及汽車零部件、電子、紡織、農產品等加工業。隨著“創新驅動”戰略不斷深化以及當前高質量發展要求，東北邊境地區各個城市結合本地區產業特征，加快改造提升傳統產業、著力培育戰略性新興產業、大力發展服務業，后發優勢明顯。遼寧邊境地區二、三產業相對發達，產業結構各有特色，產業比重基本是“三、二、一”。第三產業以特色旅游、新型商業、房地產、電子信息物流等行業為主；第二產業主要以石化、鋼鐵、礦產及其深加工接續產業、汽車及零部件、紡織服裝、化工醫藥、造紙及紙制品為主；第一產業主要以設施農業、林下經濟等現代農業為主。吉林邊境地區是以資源業、初級加工制造業和旅游業為主，形成以石化、農產品、礦產治金、汽車為支柱產業，醫藥、建材、葡萄酒、輕紡、新興旅游為優勢產業的產業格局。黑龍江邊境地區以農副產品、“原字號”資源加工為主。其中，第一產業多為農副產品和食品加工行業；第二產業則以煤炭開采及加工、林木加工、電力、冶金化工為主，并圍繞主導產品建立了相應的特色加工園區；第三產業主要以商貿旅游、金融服務為主。

（三）合作意識增強，合作領域互補

東北邊境地區在歷史上就有較強的內部聯系和合作基礎。清政府時期東北邊境地區就是一個相對獨立的政治經濟區，在歷史、語言、文化以及風俗習慣等方面，一直有著良好的合作基礎。東北東部地區的區域經濟合作不僅具有良好的歷史基礎，而且還具有良好的現實基礎。從2005年開始，由遼寧省丹東市發起的“構建東北邊境地區論壇”到后期的“東北邊境地區區域合作圓桌會議”，合作成效顯著。目前東北三省東部各城市之間互補愿望強烈，合作趨勢明顯。東北東部鐵路和丹通高速公路的開通使區域合作更加深化。從資源狀況與產業結構特點看，東北三省各有特點、優勢互補。為實現東北高質量發展，東北邊境地區各個城市要加強合作，相互支持，取長補短，共同發展，提供合作平臺，拓寬合作領域，本著團結協作、優勢互補、互惠共贏的原則，重點在經濟轉型、產業升級、生態保護、城市功能提升等方面合作，合力打造新時代全面振興的新格局，共同將東北邊境地區培育發展成為東北振興的新增長極和面對東北亞對外開放的新高地。

（四）外貿發展較快，轉型力度不大

東北邊境地區與相鄰國家都有相應的經貿往來，不斷加大對外開放的步伐，鼓勵企業擴大出口，采取積極有效的措施吸引外資。該地區對外貿易主要是以周邊國家為主，集中在對朝和對俄貿易兩個方面，其中進出口產品以食品、農副產品和化工原料、醫藥原料、黑色及有色金屬、輕工、石蠟、機電等初級加工產品為主。

對朝貿易的主要區域分布在遼寧省和吉林省。朝鮮是目前國際社會公認的潛力最大的市場，中國是朝鮮最大的貿易伙伴，中朝貿易額占朝鮮對外貿易額90%左右，經過丹東口岸的對朝貿易占到全國的70%。丹東作為最大的邊境城市，獨特的地理位置為對朝外貿的發展提供了巨大的空間。作為遼寧省唯一的邊境城市，有四橫四縱地面交通網，有航空、海運等立體交通網絡，有東北東部廣闊的腹地，發達高效的交通物流為打造對朝樞紐提供必備條件，成為中國對朝貿易的橋頭堡和大通道。

對俄貿易的主要區域分布在黑龍江省。其中雙鴨山市有國家對俄一類口岸（饒河口岸），年過貨能力100萬噸，居全省第五位，年過境人數50萬人次。通過大力實施中俄國際貿易中心、歐蓓莎中俄國際建材家居廣場、聯捷中俄國際商貿中心和中俄經貿產業園建設以及設立中俄貿易辦事處等措施，不斷擴大對俄貿易規模，將雙鴨山市打造成為中國對俄貿易的樞紐驛站。

三、東北邊境地區區域合作的策略

（一）用新要求引領東北邊境地區務實合作

貫徹黨的十九大精神的最終目標是實現高質量發展，“高質量”是經濟、社會、文化等領域發展的總體趨勢。東北邊境地區的高質量發展是一個過程，面對“一帶一路”發展戰略、長吉圖發展戰略、遼寧沿海經濟帶戰略，定位起點高并長遠，通過跨區域合作，使得資源要素合理配置，打造獨具特色的發展先行區。

一是建設對外開發開放新格局。東北邊境地區所包含的邊境城市地理區位條件獨特，大多數都屬于沿邊、沿江城市，甚至是沿海城市。積極融入到“一帶一路”國家戰略中，按照“合作共贏”的原則，實現區域一體化發展、區域開放化格局。東北邊境南部地區依托丹東、通化、白山、琿春等口岸，一方面主動融入到“21世紀海上絲綢之路”，另一方面重點打開對朝、對韓、對日貿易格局；東北邊境北部地區依托黑龍江各個口岸城市，一方面主動融入到“新絲綢之路經濟帶”，另一方面重點對接俄羅斯的貿易格局。通過打造對朝和對俄兩條開發開放路線，為東北邊境地區提升對外開放水平提供戰略選擇。

二是建設立體式新通道。東北邊境地區區域合作的支撐點是交通實現便捷化，基礎設施要互通互聯。新一輪東北振興中明確提出東北東部的交通要進一步擴能提速，在此基礎上，結合東北邊境地區發展需求，加快打造能連接邊境地區南部和北部的高速公路和高速鐵路的大動脈，一方面對邊境城市之間的斷頭路、破損路，加大改造力度，建成直通交通；另一方面加快與遼寧省、吉林省、黑龍江省周邊城市的高速公路、高速鐵路的建設和連接改造，實現互通互聯的交通網絡；同時，對東北邊境地區的小型軍用和民用機場進行整合開發，打造邊境地區的空中走廊；沿著鴨綠江流域打造黃金水道，最終形成水域、陸地、天空三位一體的立體式交通通道。

三是適應產業發展新變化。東北邊境城市根據新變化不斷進行產業結構調整。一方面，繼續推進本地傳統產業優化升級，現代農業實現品牌化、現代制造業實現智能化、現代服務業實現個性化；另一方面，通過邊境城市產業相似性，進行長短結合，優勢互補，形成諸如鴨綠江黃金旅游帶、長白山旅游聯盟等東北邊境特色鮮明的地域性產業體系。

（二）用新政策推動東北邊境地區深化合作

東北邊境地區依托新一輪東北振興和沿邊地區開發開放兩大政策體系。區域合作的出發點是將兩大政策體系的政策效應轉化成經濟效應，增加邊境地區整體競爭力，通過用好、用活政策體系，推動產業結構協調調整、地域品牌共同培育、創新革新相互借力，推動東北邊境地區轉型升級。

一是加快推進綠色食品產業化。由于地勢影響，東北邊境地區的氣候條件非常優越，由此生產的農產品資源品種多、品質好。隨著供給側結構性改革的新形勢，東北邊境地區的現代農業不斷追求品質和品牌。一方面，通過申請國家地理標志產品，推進綠色、有機、無公害農產品的生產，進行地區品牌培育。另一方面，通過東北“一帶五基地”的發展定位，將東北邊境地區定位糧食生產基地，加快構建大糧倉、大畜牧、大林產、大水產的模式，將邊境地區的現代農業與工業和服務業進行融合發展，拓展農業發展鏈條。

二是加快推進生態旅游一體化。東北邊境地區地域面積大，旅游資源非常豐富，山地、河流等自然資源，紅色文化、歷史文化等人文資源稟賦高，具有獨特的韻味和歷史寓意，圍繞大興安嶺、長白山、松花江、鴨綠江等自然資源，各地區已經形成了一批獨特的自然和人文景觀。充分利用中央提出的“生態修復、城市修補”的機遇，將東北邊境地區的城市進行科學精細謀劃，通過濕地保護、溫泉康養、文化體驗等拳頭產品合作開發，統一包裝、統一推介，形成地域品牌。同時，主動走出去與丹東對接的揚州、通化對接的臺州等地進行旅游資源共享，通過南方和北方的精品旅游線路，實現資源共享、游客共享，進一步提升邊境地區旅游合作一體化。

三是加快推進對外貿易便利化。東北邊境地區對外貿易主要以周邊國家為主，主要是對朝和對俄貿易，進出口產品也多以食品、農副產品和化工原料、醫藥原料、黑色及有色金屬、輕工、石蠟、機電等初級加工產品為主。依托已經開通的吉林通化內陸港務區實現通關一體化、聯檢的互通互認，將整個東北的商貿物流集中，通過丹東港出關入海，進而實現東北邊境地區的人員往來、貨物通關的便利化。

四是推進技術創新協同化。東北邊境地區創新驅動起步晚，產業技術層次不高。區域合作中抓住國家對東北地區創新驅動的要求，進行跨區整合科技力量。一方面，與各個大學、中科院形成科技育成中心，加大技術層面的孵化；另一方面，構建邊境城市的重點企業聯盟，相同產業之間進行區域內部資源合理配置和產業鏈條產品供應，降低產品生產過程中資源交易產生的物流成本。

（三）用新機制保障東北邊境地區緊密合作

東北邊境地區各個城市要加強合作，相互支持，取長補短、共同發展，提供合作平臺，拓寬合作領域，本著團結協作、優勢互補、互惠共贏的原則，重點在經濟轉型、產業升級、生態保護、城市功能提升等方面合作，通過先行先試的新體制機制，合力打造新時代全面振興的新格局。

一是建立協調推進機制。在現有的東北東部區域合作論壇的基礎上，進行務實推進。從中央到省以及各個市，都有相應的管理協調機構，并且賦予實質性的管理職能，切實解決邊境地區區域合作中遇到的實際問題。參照長江經濟帶發展模式，創新跨區域合作機制，可采取丹東—通化—白山形成的“白通丹”經濟帶先行先試的原則，建立協調推進管理模式。依此類推，推動邊境地區實現跨區合作，為今后與周邊國家建設跨境經濟合作區奠定基礎。

二是強化經濟合作機制。物流業和旅游業是東北邊境地區區域合作產業合作的重要切入點，見效快，合作項目多。前期通過對旅游業和物流業進行頂層謀劃，重點企業聯合開發，形成政企聯盟的形式，聯合開發各種資源；后期充分發揮企業聯盟的作用，將第一產業和第二產業、第三產業進行不斷融合，共同開拓國內外市場。

三是完善資源共享機制。加快建立區域內企業合作交流、人才技術合作、投融資合作、信息資源共享、對外開放合作等平臺，在產業分工協作、生態環境保護、市場供需變化、對外開放合作等方面形成共建共享的長效機制，實現資源共享、市場共享、信息共享和機遇共享。