水產養殖環境管理與污染減排的政策建議

劉明慶，席運官＊，陳秋會，金 淑

（生態環境部南京環境科學研究所，江蘇南京 210042）

引言

改革開放以來，我國的水產養殖業發展迅速，我國水產養殖業在產量和規模上取得了舉世矚目的成就，水產養殖產量已經連續26年位列世界第一，2016年全國水產品總產量6901.25萬噸，其中養殖產量5142.39萬噸，淡水養殖產量3179.26萬噸[1]。然而，水產養殖總體放養密度過高、養殖廢水排放等環境問題日益突出，不僅影響到了水產養殖業的健康可持續發展，而且威脅著水生態系統安全[2-8]。加強水產養殖業污染控制和環境管理工作是漁業轉方式、調結構、促轉型的重要措施，是科學、合理地開發和保護水生態環境的重要基礎。

1 我國水產養殖污染現狀

近年來，我國水產養殖業已呈現高密度、高投入、高產出、低價格、低效益的發展態勢，不僅漁民的收益不高，而且含有殘餌、殘骸、排泄物、底泥、魚藥及環境改良劑等化學藥劑的養殖廢水大量排入水體造成污染[6-10]。近20年來，我國池塘集約化養殖投入了上千萬噸的飼料、肥料和藥物，每年有近3億立方米養殖廢水的排放[11]。長江中下游地區、珠三角地區及其他沿海地區是水產養殖污染高強度排放區；黃鱔、鱖魚、烏鱧、鱸魚、鰻鱺、羅非魚、黃顙魚等是排污量較高的水產品種[12]。同時由于養殖規劃布局不合理、生態養殖模式尚未普及，以犧牲環境為代價的養殖模式破壞了水域生態環境，如近年來，灤河潘家口水庫和大黑汀水庫水質不斷惡化，水質均為Ⅴ類或劣Ⅴ類，2014年潘、大水庫各類網箱約有5.2萬個，其中，大黑汀水庫面積只有30平方公里，有1.6萬個網箱，占到水面總面積的11%。網箱養魚的污染負荷比重已占到潘、大水庫總污染負荷的30%以上，其中總磷負荷占57%以上[13]。斧頭湖是湖北省第四大湖泊，水域總面積18.9萬畝，圍欄面積13.88萬畝，超過湖面總面積的70%，導致水質迅速惡化，2015年由Ⅱ類下降為Ⅲ類[14]。根據第一次全國污染源普查公報，水產養殖業每年COD、總氮和總磷排放量分別為55.80萬噸、8.20萬噸和1.56萬噸，分別占農業源污染物排放量的4.20%、3.00%和5.50%[14]。

2 我國水產養殖環境管理工作存在的主要問題

2.1 行政管理層面

我國水環境行政管理實施的是統一監督管理和部門分工監督管理相結合的體制。原環境保護部對全國環境保護工作實施統一監督管理，縣級以上地方政府環境保護行政主管部門對其轄區的環境保護工作實施統一監督管理。原農業部漁政漁港監督部門、國家海洋行政主管部門等部門則根據各自職責和分工對管轄范圍內環境要素進行監督管理。具體到水產養殖水環境的行政管理，主要由各級環保部門、水利部門、農業部門和流域管理機構共同管理，呈現出責權交叉、分工不明確的“多龍治水”的局面。而實際上，對于短期內沒有引起明顯環境問題和民眾糾紛的漁業水環境問題，地方環保部門很少介入，水產養殖環境管理整體上尚未得到足夠的重視。國務院大部制改革后，原農業部的監督指導農業面源污染治理職責和原國家海洋局的海洋環境保護職責均劃歸到生態環境部，我國水產養殖污染防治行政管理層面上職權交叉重復、多頭治理，出了問題責任不清的現狀將得到解決。

2.2 法律法規和標準體系層面

從1986年《中華人民共和國漁業法》頒布施行以來，我國漁業法律體系結構從法律、行政法規、地方性法規、政策、法律解釋、涉外法等多個層面逐步建立起來。但是我國現行的漁業法律體系中，與水產養殖業水環境管理相關的法律法規主要是國家、部委層面的，如《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《水產養殖質量安全管理規定》和《漁業水質標準》等。這些法律法規中多是關于漁業的一般性規定，單行法律法規尚不完善，造成相關法律法規的實際操作性差的問題。養殖業、捕撈業以及漁業資源的增殖和保護是相關法律法規的目的和重點，其出發點主要基于漁業產業本身，而不是水產養殖對水生態環境的影響，與水產養殖環境管理相關的法規幾乎空白。當前水產養殖證申請要求符合水域灘涂利用規劃，但對養殖排水處理和排放要求沒有明確規定。水產養殖還未實施排污許可證制度，目前僅海南省發布了《海南省陸域水產養殖建設項目環境保護管理規定（試行）》，規定陸域水產養殖項目化學需氧量年排放量大于30噸的應申領排污許可證。現行水產養殖水體污染物排放標準體系中，國家綜合污水排放標準和行業污水排放標準——《淡水池塘養殖水排放要求》(SC/T9101—2007)和《海水池塘水排放要求》(SC/T9103—2007)相對完整，但由于我國養殖區域分布廣，管理上難度極大，執行效果不佳[9]。而地方標準明顯滯后，亟須健全和完善。2006年，浙江省出臺了地方標準《水產養殖廢水排放要求》(DB33/453—2006)，但沒有得到強制性執行，且于2007年廢止。2018年，江蘇省修訂了《太湖流域池塘養殖水排放標準》（DB32/T 1705—2018），并發布施行。

2.3 水產養殖戶層面

為了保證水產品質量、保護水環境，中央和地方政府都針對水產養殖戶的水產養殖過程出臺了相關管理規范。北京、上海等地先后頒發實施了標準化水產養殖場管理規范，對標準化水產養殖場的水源水、池塘水和養殖排放廢水等做了明確規定。標準化養殖和工廠化養殖不僅提高了養殖戶管理效率、生產能力和水產效率，而且改善了養殖水體生態環境，促進了水產養殖與水生態環境可持續發展。但目前我國水產養殖以散戶為主，在散戶的水產養殖過程中，對進行生產行為的水環境保護不重視，不經處理直接排放養殖廢水的現象普遍存在，大多數散戶水環境保護意識不強，沒有實施有效的環境保護措施。

2.4 技術推廣層面

水產生態養殖是指根據不同養殖生物間的共生互補原理，利用自然界物質循環系統，在一定的養殖空間和區域內，通過相應的技術和管理措施使不同生物在同一環境中共同生長，實現保持生態平衡、提高養殖效益的養殖方式。生態養殖有利于協調經濟發展與水生態環境的關系，保護和改善水生態環境，促進水產養殖業的可持續發展。隨著綠色發展、生態優先等理念日益深入人心，水產生態養殖技術與模式蓬勃發展，并在全國迅速推廣示范，取得良好的效果。典型水產生態養殖模式有池塘循環流水養殖技術、池塘循環水養殖模式、稻漁生態種養模式等。各類生態養殖技術與模式在實際推廣應用過程中也存在一些問題。首先是成本問題，養殖基地采用生態養殖模式一般需要進行生態化改造，配備相應的設備和匹配建設尾水處理設施等，需要增加大量基礎投資，一般養殖戶不愿承擔。浙江湖州率先在全國實施水產養殖尾水全域治理，全面推廣生態養殖模式，資金主要以政府專項資金支持為主。其次，生態養殖模式注重運行的維護與管理，要求養殖戶具有專業技能。同時，生態養殖系統中如尾水處理設施等日常運行維護，需要一定的資金。此外，生態養殖系統冬季如何有效運行、長期運行后底泥如何處置等問題仍需要實用的技術模式。

3 國外水產養殖環境管理經驗

3.1 管理機構設置

挪威是世界上最早（1946年）成立漁業部的國家，挪威漁業部負責全國水產養殖的所有事務，漁業部有權發放所有養魚場的許可，并擁有管理和執法權[16]。在日本，農林水產省主要負責國內生鮮水產品生產環節的管理，此外還設有一個由具有一定知識和經驗的專業人士組成的、經過嚴格選舉產生的漁業調整委員會，負責管理日本漁業相關的包含水環境管理的所有事務[17]。美國水產養殖業實行聯邦政府和州政府二級行政管理體制，環境保護局、農業部以及食品藥品管理局是管理美國國內水產養殖的主要聯邦機構。水產養殖廢水排放和水質管理由聯邦和州負責。環境保護局是聯邦負責水質管理的主要機構，州水資源部是各州的主要機構[18]。因此，設立與水產養殖相關的環境管理部門，明確管理職責，可有效避免因職責界定不清而互相推諉的問題。

3.2 法律法規體系

挪威《水產養殖法案》針對是水產養殖管理、控制和發展的主要法律，在該法案的基礎上，挪威政府還制定了《養殖鮭魚、鱒魚和虹鱒魚設施特許的分配、變更和終止的條例》《養殖鮭魚、鱒魚和虹鱒魚以外的其他物種特許的分配、變更和終止的條例》《水產養殖設施運營條例》和《建立和擴大水產養殖場的確認以及建造池塘注冊的條例》等水產養殖環境管理法律法規[16]。美國聯邦法令很少直接涉及水產養殖，較為具體的立法在州一級制定，聯邦水產養殖污染控制相關法令主要有《聯邦水污染控制法》（或《清潔水法》）、《污水限制準則和關于水生動物集中式生產點源的新污染源的排放標準》《協助減少污染物排放的水生動物生產設施指導草案》等[18]。澳大利亞所有州均有規范水產養殖的漁業或水產養殖規定，如南澳大利亞州有《水產養殖法案》和《水產養殖租約和許可政策》，維多利亞州有《土地法案》，塔斯馬尼亞州有《海水養殖規劃法案》[19]。丹麥制定了《環境保護法案》《漁業法案》《規劃法案》《海水養殖規定》和《淡水養魚場規定》等法律法規，全面規范水產養殖環境管理[20]。完善科學的水產養殖環境管理法律法規體系可有效規范從業者的行為，促進水產養殖業可持續發展和保護水生態環境。

3.3 水產養殖環境管理

挪威建立了水產養殖許可系統，未獲得漁業部的許可，任何人不得建設、擴大、運行或擁有水產養殖場。根據《后果澄清條例》，水產養殖申請者要對養殖場地進行環境影響評價。水產養殖許可的申請者應獲得廢水排放的許可，才能申請得到水產養殖許可證[16,21]。排放廢水的許可是基于接納的水域有文件證明還有一定的環境容量可以接納廢水排放，許可將顯示廢水和化學物排到水中的濃度與總量。

美國水產養殖設施的建造和運營必須獲得州環保局發放的排污許可證，保證污染物的排放符合聯邦規定的標準，州當局在收到排放申請時必須予以公布并酌情召開聽證會。環保局具有審議和制定聯邦水域污水排放準則的職責。《污水限制準則和關于水生動物集中式生產點源的新污染源的排放標準》為直接排放廢水、年魚品生產能力在10萬噸以上和使用流水、再循環或圍網系統的漁業確定了排污限制準則，降低污染物的排放[18]。

澳大利亞是較早實施環境影響評價管理的國家之一，環境影響評價是水產養殖準入管理的重要環節。澳大利亞對水產養殖活動實行許可證管理，各州或地區的政府部門負責本轄區水產養殖許可證的發放及準入管理。對于內陸水產養殖，除獲得漁業管理部門發放的水產養殖許可證外，還必須獲得廢水排放等其他可能對周邊環境及植被產生影響的活動許可。獲得許可進行水產養殖生產后，水產養殖者必須承擔環境管理責任。南澳大利亞州規定了排水中氨、氧化氮、磷和懸浮沉積物等污染物的限值[19,22]。

在丹麥建設水產養殖設施應向政府提出申請，由各縣議會批準，對環境有較大影響的養殖場建設前應進行環境影響評價，養殖場禁止向水道、湖泊或海洋排放廢水。縣議會決定淡水養魚場年度投飼配額，同時對使用飼料的最高使用量、飼料比率、氮磷排放限制、飼料中氮磷含量以及日常監測做了明確規定[20]。縣議會編制的區域規劃中包括利用水道、湖泊和水域建立水產養殖帶。在《淡水養魚場規定》中明確了最大廢水排放量、廢水中污染物的許可水平以及清潔系統設計、安裝要求等。

國外水產養殖環境管理主要實行從養殖場建設前的環境影響評價和養殖許可證的準入管理，到養殖過程管理措施，再到養殖廢水排放要求的全過程管理，有效控制水產養殖污染。

4 我國水產養殖環境管理與污染減排的政策建議

4.1 制定水產養殖環境管理專項法律法規和標準體系

國務院大部制改革后，水產養殖排污管理作為農業面源污染防治工作的一部分劃歸到生態環境部土壤生態環境司，職責部門的明確有助于解決我國水產養殖污染防治行政管理層面上的問題。水產養殖環境管理要依據科學的專項法律法規，然而我國現行漁業法律體系中，關于水產養殖水環境管理的專項法律法規還是空白，亟需在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國漁業法》和《中華人民共和國水污染防治法》基礎上完善我國水產養殖環境管理法律體系，制定如《水產養殖業污染防治條例》及其實施辦法。地方法律法規、地方標準和實施細則的制定和出臺將有利于各地因地制宜的管理水產養殖環境。

應加快推進水面經營權改革，穩定水面承包經營關系，完善水產養殖許可證制度，建立和實施水產養殖排污許可證制度，重點體現水產養殖全過程的環境保護管理要求。強化水產養殖的環境影響評價工作和水產養殖污染防治的統一監督管理。結合當前水環境污染防治要求，修訂國家現行的水產養殖水排放標準，各地因地制宜制定和完善地方標準，要求強制執行水產養殖廢水排放標準，實現養殖廢水達標排放。對于養殖自身污染嚴重、廢水排放量高的養殖區域由當地政府統一安裝在線監控裝置，并與當地環保部門聯網，做到實時監控、動態管理。

4.2 劃定禁限養區，開展養殖水域環境容納量評估

科學劃定水產養殖區域，明確限養區和禁養區。開展養殖水域的環境容納量評估工作，由區域水環境容量確定適宜的養殖規模、養殖模式和產量水平，逐步建立以省市為單位的各類養殖水域環境容納量評估制度，解決養殖增量與環境、經濟效益間的矛盾。水產養殖管理機構及地方政府可根據環境容量評估結果，確定養殖密度、模式和布局，并建立強制性的實施和監督體系，推進水產養殖業規范化、標準化和可持續發展。通過統籌規劃水產養殖的環境容量和承載能力，形成合理的水資源利用機制，逐步推行水產養殖的用水與排水收費制度，防范濫用水、亂排水的現象。根據水產養殖的區域性差異，并結合水污染防治重點流域、區域布局特征，堅持水產養殖業發展規模與資源環境承載力相匹配的原則，合理規劃，優化調整水產養殖業布局，因地制宜，分區施策，重點養殖區域實行水產養殖園區化管理，促進養殖尾水凈化設施的匹配建設。對工廠化養殖，分步改造配套尾水集中收集處理系統，實現工廠化養殖循環用水和養殖廢水達標排放。

4.3 地方政府主導，切實推行生態養殖模式

長江中下游地區湖北、湖南、江蘇、四川、江西、安徽，珠江流域廣東和廣西及沿海地區山東、浙江、福建等省份是我國淡水水產養殖排放強度較高的區域[12]。應積極開展傳統漁業模式向生態養殖模式的轉型升級，重點關注烏鱧、鱸魚、黃鱔、鯰魚、鰻鱺等高污染養殖品種的尾水排放，或采取敏感水體水產養殖退出機制。各地政府通過政策扶持和引導，遵守法律法規，建立可操作性強的獎懲機制和合理有效的水產養殖生態補償制度，倒逼傳統漁業向生態綠色漁業轉型。在取締污染較重的水產養殖時要引導漁民找出路，從政策和資金上為高污染養殖的退出和生態養殖的發展創造有利條件。

地方政府應加大政策引導和資金支持力度，逐步提高水產健康養殖技術和生態系統修復技術推廣經費的投入。籌集專項資金用于標準化養殖技術推廣與培訓，扶持引導發展池塘循環流水養殖技術、池塘循環水養殖模式、稻漁生態種養模式等生態養殖模式。鼓勵利用最佳管理實踐（BMPs）來管控規模化水產養殖場污染[23,24]。對開展有機、綠色、無公害和良好農業規范(GAP)認證的養殖場給予優惠政策。加大對水產養殖尾水凈化設施建設和運行的資助力度，調整和優化資金補助形式，通過水產標準化健康養殖等相關項目資金，引導和鼓勵養殖節水減排改造，全面推進中低產養殖池塘標準化、生態化改造工程，實施養殖尾水凈化工程，加強對尾水凈化工程運行的維護與管理。鼓勵水產養殖戶采用危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系進行水產品質量控制和水環境管理。發揮地方水產養殖行業協會的自我管理、協調政府共同管理水環境[25]。

加強宣傳培訓，提高水產養殖從業人員和民眾的環保意識，只有從事水產養殖業人員、消費者和養殖場周邊居民的環保意識得到了提高，才能真正實現政府對水產養殖的監督管理，從根源上解決水產養殖業過程中的水環境問題。

4.4 建立“產、學、研”聯動機制，加強環境友好養殖技術的集成與創新

加強漁業復合型的科技與推廣人員人才隊伍建設，著力培育高素質專業漁民和產業發展帶頭人，提高漁業從業者的生產、經營、管理能力和守法意識、環保意識。加快實施“互聯網+漁業”行動，推廣應用“可視、可測、可控”的漁業物聯網、建立水產養殖業信息系統的網絡管理平臺，滿足不同類型池塘養殖模式在管理上的多樣化、多層化需要，及時調控水環境，提升水環境管理水平，實現對池塘養殖水環境的動態管理與綜合管理，提升管理的科學化、規范化、信息化水平。

加強環境友好養殖技術的集成與創新，遵循“控源—減排—凈化”的原則，綜合施策，防治水產養殖污染。加大水產養殖設施機械化、自動化和信息化研發的科技投入；推進環保型飼料的研發與應用，降低飼料餌料投放系數，提高飼料利用率，減少源頭污染[6,26]；科學、合理地使用漁用藥物，禁止水產養殖使用違禁藥物，禁止濫用飼料添加劑。加強沉積物、池塘水草及凈化植物等廢棄物的處理利用研究，鼓勵研發和推廣應用養殖底泥與沉積物、水產養殖廢棄物的收集和無害化處理技術與設備，推廣基塘生態種養模式、輪養輪種模式，實現水產養殖底泥和廢棄物的資源化利用。加快養殖環境精準化調控以及節水、循環、減排養殖模式的研究，結合美麗鄉村建設，創新水產養殖尾水治理技術模式，建立一批具有園區化、工程化養殖水平的生態健康養殖示范基地，加快形成可操作性強的技術標準或規范，因地制宜地推廣應用。