中國改革開放40 年生態環境保護的歷史變革
——從“三廢”治理走向生態文明建設

解振華

（中國氣候變化事務特別代表，北京 100035）

改革開放40 年，是中國波瀾壯闊的40 年，擁有近14億人口的中國從一個貧窮落后的國家成長為世界第二大經濟體。中國的生態環境保護事業也與時俱進，正從過去單純的“三廢”治理走向生態文明建設，逐步走向全球可持續發展的參與者、貢獻者、引領者。回顧我國生態環境保護的歷程，我們發現生態環境保護與社會經濟發展是緊密相連的，不同階段我們面臨著不同的突出環境問題，相應的經濟發展階段與社會需求決定了我國的生態環境管理體制和架構；與此同時，生態環境治理體系與治理模式又在改革與發展進程中不斷完善，與時俱進。面向未來，中國特色社會主義現代化建設步入新時代，需要全面提高生態文明水平，實現美麗中國目標，共建清潔美麗世界，為全球可持續發展提供中國智慧，做出中國貢獻。

1 回顧過去40 年，改革開放和社會經濟進步推動了國家生態環境保護管理體制的變革；反過來，“十年一躍”的環境管理體制改革，也為社會經濟與生態環境協調發展提供了體制保障

我國的生態環境保護正式始于1972 年，迄今為止已有整整47 個年頭。期間，大概每10 年左右，我國生態環境保護管理體制就有一次大的提升和“跨躍”， 從最初的臨時性機構——國務院環境保護領導小組及其辦公室，逐步發展成今天的生態環境部。從整個生態環境保護事業發展來看，這實質是逐步適應改革開放和經濟社會不斷發展變化的進程；也是伴隨新的生態環境問題不斷涌現的局面，我國生態環境保護管理體系及治理模式不斷進行改革而產生的結果。

1.1 第一階段，1972—1988 年，這是“第一次躍升”，從國務院環境保護領導小組到獨立的國家環境保護局(國務院直屬局)，標志著我國生態環境保護在國家宏觀管理體制中占據了一席之地

在1972 年之前，盡管不少地方已經出現了環境污染，但我國在觀念上一直認為社會主義國家不存在環境污染，工業污染是資本主義社會的產物。1972 年6 月，我國政府派出代表團參加在瑞典舉行的聯合國人類環境會議，上述觀念開始發生轉變。1973 年8 月，國務院召開第一次全國環境保護會議，審議通過了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環境保護工作32 字方針和我國第一個環境保護文件《關于保護和改善環境的若干規定》。至此，我國生態環境保護事業開始正式起步。1974 年10 月，國務院環境保護領導小組正式成立。

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會召開，做出了改革開放的偉大決定，中心議題是將黨的工作重心轉移到經濟建設上來。此后，從農村的家庭聯產承包責任制開始，我國加速推進改革開放，極大地促進了生產力解放。1980 年8 月，我國設立了深圳特區，1984 年又設立了首批14 個沿海開放城市，沿海地區開始全面對外開放，大量接受日本、韓國、港臺地區的勞動密集型產業的轉移，各級政府、各部門、鄉村集體、社會團體都以招商引資、辦企業搞經營為重點，不少地方是“村村點火、戶戶冒煙”，成為當時經濟社會發展的真實寫照。與之相對應，我國的生態環境保護工作也是從改革開放才開始走上正軌。

經濟發展和產業轉移也帶來了日益嚴峻的環境問題，引起了國家的關注。1979 年，《環境保護法（試行）》的制定，首開我國生態環境保護法律制度的先河。隨即，環境保護相關專項立法開始起步，1982 年8 月，全國人大常委會審議通過了《海洋環境保護法》；緊接著，1984 年5 月和1987 年9 月，分別通過了《水污染防治法》和《大氣污染防治法》。同時，我國開始加強環境管理工作及機構建設。1982 年5 月，第五屆全國人大常委會第23 次會議決定，將國家建委、國家城建總局、國家建工總局、國家測繪局、國務院環境保護領導小組辦公室合并，組建為城鄉建設環境保護部，部內設環境保護局。1983 年年底召開第二次全國環境保護會議，時任國務院副總理李鵬在會議上宣布保護環境是我國必須長期堅持的一項基本國策。1984 年5 月成立國務院環境保護委員會，由時任副總理李鵬兼任委員會主任，辦事機構設在城鄉建設環境保護部（由環境保護局代行）。1984 年12 月，城鄉建設環境保護部環境保護局改為國家環境保護局，仍隸屬于城鄉建設環境保護部，是部屬局，同時也是國務院環境保護委員會的辦事機構。

1988 年城鄉建設環境保護部撤銷，改為建設部。國家環境保護局成為國務院直屬機構（副部級），明確為國務院綜合管理環境保護的職能部門，人財物全部獨立運行。同年，黨中央國務院在國家環保局率先開展公務員改革試點，根據環保工作需要設置職位，并從全國公開招考一大批環保干部。這次改革為國家環境保護的專業化管理奠定了基礎。

1.2 第二階段，1989—1998 年，這是“第二次躍升”，期間生態環境保護壓力繼續加大，開展“33211”和“一控雙達標”環境治理工程，1998 年國家環境保護局升格為國家環境保護總局

1992 年鄧小平同志發表南巡講話，推動我國經濟發展和改革開放掀起新一輪熱潮。以浦東新區建設為龍頭，長三角地區迅猛發展，城市建設和工業園區蓬勃增長，全國各地掛牌建設的經濟開發區、工業開發區最多時近萬個。但同時也帶來嚴重的耕地占用、生態破壞和環境污染。當時的民謠是“五十年代淘米洗菜、六十年代澆地灌溉、七十年代水質變壞、八十年代魚蝦絕代、九十年代難刷馬桶蓋”，淮河等流域的嚴重環境污染引起了全社會的關注。同時，生態破壞、水土流失、荒漠化問題也日益突出，北京地區沙塵暴愈演愈烈，黃河斷流、長江洪水等特大生態災害頻發。

為了解決這些問題，全國人大常委會加快了生態環境保護立法進程。1989 年12 月，《環境保護法》經修改正式出臺，20 世紀90 年代又修改了《大氣污染防治法》《水污染防治法》，制定出臺了《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》等，初步形成了我國生態環境保護的法律體系。同時，國家啟動了“33211”重大污染治理工程，這是我國歷史上首個大規模污染治理行動。其中，“33”是三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）；“2”是兩控區，即二氧化硫和酸雨控制區；“11”是一市（北京市）、一海（渤海）。“33211”工程首先從治理淮河污染開始，根據國務院部署，1997 年12 月31 日零點之前要實現淮河流域所有重點工業企業廢水基本達標排放，否則將對這些企業實施關停并轉。1995 年，時任副總理鄒家華、國務委員宋健代表國務院聽取環保工作匯報，明確要求，到2000 年，全國污染物排放總量凍結在1995 年水平，環境功能區達標，工業污染源實現達標排放，這就是所謂“一控雙達標”。這一時期，污染物排放總量控制的基本做法是嚴格控制新上項目新增污染，所有新上項目增加的排放量必須由同一地區其他污染源等比例消減來消化。與此同時，全國開始實施退耕還林等六大生態建設重點工程。

這一階段另一個重大事件是1992 年在巴西召開聯合國環境與發展大會，提出了可持續發展的理念，通過了《21世紀議程》。中國作為發展中國家參加了大會，并于1994 年組織編制了《中國21 世紀議程——中國21 世紀人口、環境與發展白皮書》， 制定了自己的可持續發展目標。1998 年，國家將原副部級的國家環境保護局提升為正部級的國家環境保護總局，原國務院環境保護委員會的職能、分散在電力工業部等各工業行業主管部門的污染防治職能并入國家環境保護總局。

1.3 第三階段，1999—2008 年，這是“第三次躍升”，主要特征是遏制主要污染物排放總量快速増長勢頭，實施總量控制，推進發展循環經濟和“兩型”社會建設，組建環境保護部

2001 年12 月我國加入世界貿易組織（WTO），隨后社會經濟迅猛增長，能源、鋼鐵、化工等重化工業比重不斷提高，產能、產量躍居世界前列，資源能源消耗快速增長，主要污染物排放總量也大幅增加，國家“十五”計劃的主要目標中，二氧化硫排放總量控制目標不降反升，警醒了我國政府實施更大力度的節能減排和總量控制。“十一五”期間，我國把主要污染物排放總量和單位GDP 能源消耗下降比例作為約束性指標，納入國家“十一五”規劃綱要，并分解到各省（自治區、直轄市）。

“十一五”期間，全國環境基礎設施、電廠脫硫設施建設規模超過了建國以來到“十一五”之前的總和。這期間，兩項政策發揮了核心作用：一是嚴格的節能減排約束性指標考核，帶動了地方環境治理重大工程的建設；二是以脫硫電價為代表的環境經濟政策，推動了電力行業的脫硫工程建設，迄今為止中國建成了全球最大規模的清潔煤電系統。

在生態環境保護立法和執法上，也取得新的進展。為進一步改善生態環境，再次修改了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《海洋環境保護法》，制定《放射性污染防治法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等。在環境管理機構上，為了解決環保執法難、地方行政干預的問題，2006 年國家環境保護總局設立了東北、華北、西北、西南、華東、華南六大督查中心，作為其派出機構。2008 年7 月，國家環境保護總局升格為環境保護部（正部級），并成為國務院組成部門。

1.4 第四階段，2009—2018 年，這是“第四次躍升” ，生態文明建設被納入“五位一體”總體布局，堅持以改善生態環境質量為中心，推動綠色發展，堅決向污染宣戰，組建生態環境部

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設和生態環境保護工作，將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略之一，把綠色發展作為一大新發展理念，堅決向污染宣戰，出臺實施了大氣、水、土壤“三個十條”， 出臺了《生態文明體制改革總體方案》，建立了中央環保督察等一系列重大制度。 根據生態文明建設的新要求，對《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《海洋環境保護法》等一系列法律進行了重大修改；特別是2014 年修訂的《環境保護法》，被稱為是“長出牙齒”的法律，大大提高了立法質量和法律威懾力；隨著2018 年全國人大通過了《土壤污染防治法》，我國基本形成了較為完整的生態環境保護法律體系。我國開始成為世界生態文明建設的引領者。

2017 年10 月，黨的十九大勝利召開，會議提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著我國進入社會主義新時代，對生態環境保護管理體制的需求也發生了顯著變化：一是特定發展階段下形成的體制安排及其治理理念，要從“增長優先”轉向“保護優先”，這意味著資源和生態環境保護相關主管部門必須發揮更加重要的作用。二是生態環境保護職能需要從以往分散的資源環境要素管理逐步走向保護生態系統的完整性、原真性與生態環境綜合管理。三是從所有者和監管者職責不清、“運動員”和“裁判員”集于一身，向執行與監管相互分離和制衡的方向轉變。四是從中央地方事權不清、財權匹配不合理，向責權清晰、不斷優化事權財權配置轉變，建立相對獨立的監測評估和監管體制。

2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了國務院機構改革方案，組建生態環境部，整合了相關要素部門污染防治職能，增加了應對氣候變化、海洋環境保護等職能，統一生態與城鄉污染排放監管職責。這次機構改革，取得了如下效果：一是按照大部制改革的思路，基本上實現了污染防治、生態保護、核與輻射防護三大領域統一監管的大部制安排，為解決制度碎片化問題奠定了良好的體制基礎，這也是本次改革最大的亮點和特征。二是分離了自然資源所有者的建設及管理職責和監管者的監督及執法職責，在一定程度上實現了制度設計對執行與監管的分離要求。三是生態環境保護的統一性、權威性大大增長，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，切實履行監管責任。當然，充分發揮生態環境管理體制改革效能仍有一系列問題需要解決，但生態環境保護事業及生態環境管理體制改革，已經站在了新的歷史方位和起點，面向全面建成小康社會、建設美麗中國的目標，大步前進。

以上的回顧表明，中國改革開放40 年也是生態環境保護管理體制不斷改革和飛躍的40 年。

2 總結改革開放40 年，我們圍繞著解決不同發展階段突出環境問題的需要，不斷改革、創新和發展生態環境保護治理體系與模式

我國在不同時期針對當時面臨的突出環境問題，建立了與之相對應的管理體制，采取有針對性的治理方式，取得了較好的成效。有很多值得總結的經驗教訓，主要表現為以下三個方面。

2.1 堅持在發展中解決環境問題，在理論和實踐相互促進下構建與發展階段相適應的生態環境保護體系

環境問題的本質是發展問題，在發展中產生，也需要在發展中解決，既需要分步驟解決問題，也需要創新發展理念。改革開放以來，我國不斷發展和提出協調經濟和環境矛盾的理念，作為開展生態環境保護工作的指引。第一階段，提出“三同步”“三統一”的要求，在認識上要求全社會在經濟建設、城鄉建設的同時重視環境保護；第二階段，在重點流域重點區域環境治理過程中，大力推進經濟結構調整，堅決關閉小造紙等“15 小”企業，在行動上促進經濟健康發展和環保目標的實現；第三階段，嚴格執行污染物排放總量控制制度，在宏觀上把握環境與經濟的協調關系；第四階段，大力推進生態文明，倡導“綠水青山就是金山銀山”，從根本上融合了經濟發展與環境保護的關系。21 世紀以來分別提出循環經濟（2003）、兩型社會建設（2004）、低碳發展（2009）等新理念，黨的十八大報告提出包括生態文明建設在內的“五位一體”總體布局（2012），這些都是我國對環境與發展關系認識的不斷深化。每個階段的理念，既是對當時我國社會主要矛盾和國情的客觀研判，也是對已有理念的繼承和發展。環境問題與社會經濟發展驅動了理念的創新，理念的發展又為開展生態環境保護實踐工作提供了指引，從而構建了符合不同發展階段特征的生態環境保護管理體系。

我國早在20 世紀80 年代初期就將環境保護確立為基本國策，提出了“三同步”和“三統一”的環境與發展的戰略方針，并一直在著力構建獨立權威的環境保護部門。但受制于特定的階段，我國最初在理論上沒能很好地區分環境管理和環境建設，在戰略上實行“發展是第一要務”。社會主義初級階段決定了我國要以經濟建設為中心，有些地方片面強調“發展是硬道理”，因此在政府職能與管理體制中，經濟發展的職能非常強大，相應地，生態環境保護的職能就相對弱小，權威性不足。這是經濟發展階段所決定的。但隨著形勢變化，生態環境保護的政府管理理念穩步發展，我國逐步明確了政府環境管理和企業環境治理的區別，明確了環境管理和環境建設的區別，組建了直屬于國務院的國家環保局，不再由以建設和發展為主要職責的城鄉建設環境保護部管理，從而在體制安排上體現了發展與環境的相對獨立。

新世紀以來，在一系列發展理念指導下，我國生態環境管理體系明顯擴展了綜合管理和規劃、政策協調等方面的職能。其背景是在我國增長優先的快速社會經濟發展進程中，巨大的生態環境代價也不斷凸顯。2003 年前后原國家環保總局組織完成了《國家環境安全戰略報告》，指出我國經濟發展付出的環境代價，在很多地方已經抵消了經濟增長的收益，并從“安全”的角度去理解生態環境保護在國家發展中的重要性，這在當時既是深刻的，又是超前的。越來越多的人意識到，環境問題就是經濟問題，生態環境保護需要經濟發展方式轉型與綜合決策。這一理念認知影響了國家環境管理機構的改革走向，不僅僅體現在國家環境保護總局升格為國務院正部級組成部門、具有議事權的環境保護部，綜合經濟部門也加大介入生態環境保護的力度，在節能減排、循環經濟、低碳發展等方面發揮了突出作用。

在循環經濟上，2002 年時任國家主席江澤民同志出席全球環境基金第二屆成員國大會，指出只有走以最有效利用資源和保護環境為基礎的循環經濟之路，可持續發展目標才能得到實現；在借鑒德國、日本等國家經驗和總結地方試點的基礎上，2008 年，我國出臺了《循環經濟促進法》，實施減量化、再利用、資源化的循環經濟方針，實現“從搖籃到搖籃”的全過程循環經濟發展；并把能耗強度、碳排放強度、資源產出率等指標納入“十二五”規劃綱要。當前，我國正圍繞解決城市垃圾問題，進一步提倡建設“城市礦山”，設計循環經濟發展專項資金，開展“無廢城市”試點，培育資源循環再生利用產業。

在低碳發展方面，國際上將碳排放控制作為重大環境問題，在我國一直作為發展轉型中的重大問題，并且決定了我國低碳轉型是實現可持續發展的內在要求和走向生態文明的基本路徑。過去幾年，通過將提高能效、降低二氧化碳排放強度、發展非化石能源和增加森林蓄積量作為約束性指標,促進發展方式的轉變和產業結構、能源結構的調整,節能減排與應對氣候變化工作取得了顯著成效。2017 年我國單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放比2005 年下降了46%，相當于減少二氧化碳排放41 億噸，已經超過對外承諾的到2020 年碳排放強度下降40%～45%的上限目標。2018 年機構改革將應對氣候變化從綜合經濟部門調整到生態環境部，代表著黨中央對這一問題的認識提升到新的高度。

黨的十八大以來，我國將生態文明建設上升為執政黨的理念，“增長優先”逐步向“保護優先”轉型，大大促進了生態環境保護的自覺性，也為生態環境保護管理體系改革注入新的動力。2015 年，黨中央國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》。這是40 多年來生態環境保護經驗的總結和政策制度的集成創新，把生態環境保護放在政治、經濟、社會、文化、生態文明“五位一體”的總體布局中進行統籌，而國際上通行的可持續發展理念主要考慮的是經濟、社會和環境三個維度的可持續性。從2018 年國務院機構改革方案看，按照一個事由一個部門管、所有者與監管者相分離的原則，組建了生態環境部，大大提升了該部門的權威性，并開始構建源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究的制度體系，讓生態環境保護滲透到生產、流通、消費等各個環節，形成生態環境保護優化經濟發展的激勵與約束并重的長效機制。

2.2 以改善生態環境質量為核心，采取綜合措施，不斷增強人民群眾對生態環境的獲得感

“十三五”以來，根據以環境質量為核心的目標要求，實施環境管理的轉型，實質上是針對“十一五”“十二五”以總量控制為核心抓手的管理轉型。放在更長的歷史階段，我國一直都要強調堅持環境就是民生，以環境質量改善為核心，綜合運用激勵、約束并舉的政策措施實現環境質量達標。

在早期開展“33211”環境污染治理工程的時候，我國就推行以區域、流域和城市為重點、以環境功能區劃為基礎的“一控雙達標”制度。所謂環境功能區劃，是指依據區域的社會環境、社會功能、自然環境條件及環境自凈能力等確定和劃分不同等級的環境質量標準。企業要做到達標排放，地方政府要按照環境功能區劃實現環境質量達標，在企業做到了達標排放還實現不了區域環境質量達標的情況下，就實行排放總量控制。這體現了環境質量改善目標和采取的手段之間的有機聯系。

由于特定的發展階段，我國在20 世紀90 年代中期開展的污染治理工程，起到了遏制污染惡化趨勢的作用，一些重點流域區域環境質量明顯改善。“十一五”“十二五”期間我國實行了以總量控制為核心的節能減排戰略，其基本邏輯是當時主要污染物排放量已經超過了環境容量，環境質量在不斷下降，因此決心通過減少污染物排放總量來遏制環境質量不斷下滑的趨勢，為此建立了一整套總量減排的管理體系，包括當時的環境保護主管部門成立“污染物排放總量控制司”。迄今為止，總量控制取得顯著進展，一些研究以美國NASA 衛星和氣象飛行器觀測數據為基礎，認為2005—2016 年中國二氧化硫排放下降超過了70%。

“十三五”以來，我國實行以生態環境質量改善為核心的環境治理模式，深入推進氣、水、土三大行動計劃。大氣質量、水環境質量等與民生密切相關的指標，首次被納入到“十三五”規劃綱要中，成為約束性指標。為了強化環境質量改善工作，原環境保護部于2017 年新成立了水、氣、土三司，替代原來的污染防治司和總量司，將這三個有明確質量要求的環境介質管理作為核心業務司職責。2018 年中共中央國務院出臺了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，確立了總體目標，即到2020 年，生態環境質量總體改善，主要污染物排放總量大幅減少，環境風險得到有效管控，生態文明建設水平同全面建成小康社會目標相適應。

2.3 堅持建立和完善黨委領導、政府主導、市場推動、企業實施、公眾參與的生態環境治理體系，落實好 “黨政同責、一崗雙責”， 推動齊抓共管、全民動員發揮最大效能

從40 多年的環保歷程看，2012 年以前，我國注重強化生態環境保護政府主導、企業治理、統一監管，但對企業應該承擔的主體責任要求不足。盡管強調以政府管制、行政管理為主，但市場驅動機制不完善，公眾參與生態環境保護缺乏有效引導，參與不足和過度參與的問題并存。因此，未來需要進一步發揮市場在資源配置中的作用，加強經濟激勵機制的建設，逐步形成政府、企業、社會公眾相互配合、相互監督的“協同治理”格局。

在這個格局中，發揮核心作用的是高度重視綜合協調、推動各部門分工負責、齊抓共管的工作機制。國家生態環境管理機構從組建時開始，主要職責就是協調各部門各委辦局落實生態環境保護工作的戰略與任務。“黨政同責”“一崗雙責”，尤其是“一崗雙責”具有歷史淵源，從國務院環境保護工作領導小組辦公室開始，就是實施的各部門齊抓共管、“一崗雙責”的管理模式。1984—1998 年，國務院設立環境保護委員會，委員會主任由主管副總理兼任，這期間國務院每個季度召集各部門研究環境保護工作，國家環境保護局負責協調各部門落實環境保護工作任務與要求，各部門都承擔相應的保護環境責任，而且需要定期在環境保護委員會的會議上匯報過堂，這也是目前積極爭取的“一崗雙責”的雛形。

1998 年，在組建國家環境保護總局的同時，國務院環境保護委員會撤銷，國家環境保護主管部門本身的地位在提升，但綜合協調能力受到一定影響。為了凸顯中央對環境保護的重視，國家決定以黨中央、國務院的名義每年召開一次高規格的“中央人口資源環境工作座談會”，由中共中央總書記主持，各部長和地方省委書記、省長參加，在一定時間起到了很好的效果。

堅持約束與激勵并舉的管理制度調動地方積極性。在約束方面，“十一五” 以來，我國主要是通過節能減排約束性指標推動各地區落實環保職責。黨的十八大以后，國家提出了生態環境保護“黨政同責”的要求，并通過中央環保督察制度，推動這一要求的落實。在激勵鼓勵方面，典型的是國家環保模范城市創建和生態省市縣建設。國家環保模范城市，是“九五”期間提出的。1997 年授牌的第一批環保模范城市包括張家港、大連等6 個城市；而后陸續有近百個城市申請創建環保模范城市。通過創建環保模范城市，極大地提高了城市開展環境保護、提升環境保護能力和管理水平的積極性，花錢少、效果好、地方積極性高、可持續。在環保模范城市的基礎上，我國又推進了生態省市縣的建設工作。

2.4 逐步建立形成完整的生態環境保護法律體系，明確政府、企業和公眾保護生態環境的法律責任，確立了比較符合我國生態環境保護實際的管理制度體系

改革開放40 年來，中國先后修改和制定了《憲法》和《民法通則》《物權法》《侵權責任法》《刑法》等基本法律，在這些基本法律中構建了一系列有關資源利用和生態環境保護的法律規范，如《民法通則》和《物權法》對自然資源的所有權和各種用益物權作出了比較全面的規范，《侵權責任法》設專章對環境污染損害的侵權責任作出了規定，《刑法》設專章規定了“破壞環境資源保護罪”，為保護生態環境，推進資源合理利用，制定了一系列的基本法律規范。

同時，先后制定了《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》和《城鄉規劃法》等有關推進產業、能源轉型和國土空間規劃的法律，為推進經濟綠色轉型與合理的國土空間規劃奠定了一定的法律基礎；先后制定了《環境保護法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》《土壤污染防治法》《放射性污染防治法》《環境影響評價法》《野生動物保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海島保護法》等10 多部生態環境保護與污染防治方面的法律，形成了比較完整的生態環境保護法律和制度體系。在生態環境保護和污染防治的各個主要環節，逐步建立形成了相應的行政管理制度和技術規范；在項目準入方面，建立了環境影響評價和“三同時”等制度；在監管督查方面，形成了排污許可、總量控制、現場檢查、事故應急、限期治理、強制淘汰和行政強制措施等制度；在環境污染和破壞責任追究上，形成了行政、民事和刑事方面的法律責任制度。同時，逐步擴展環境經濟手段的應用，排污收費征收范圍擴大、標準提高，環境保險和排污權交易制度開始在各地試行；社會管理的制度開始進入生態環境保護管理的視野，環境信息公開和公眾參與也逐步制度化和程序化。

3 集聚改革開放成果，建設生態文明和美麗中國，共建清潔美麗世界，為世界生態文明與可持續發展提供中國智慧，做出中國貢獻

黨的十九大確立了建設美麗中國的戰略目標，也確立了共建清潔美麗世界的美好愿景。2035 年生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。這一目標的實現，不僅是我國將成為一個現代化的工業強國、經濟強國、生態文明強國，對世界的貢獻和影響也是絕無僅有。中國理念、中國智慧和中國方案，將給廣大發展中國家走出一條綠色發展、經濟社會繁榮的現代化之路提供更多有益的借鑒。

3.1 深入推進新時代生態環境管理體制改革，建成適應美麗中國建設要求的生態環境管理體系新格局

我國生態環境管理體制改革不會一蹴而就，也不可能一勞永逸，需要進一步圍繞轉變職能、提高效能、強化機制創新和能力建設，全面深化改革。

一是加快推進職能轉變、明確職責，完善面向治理體系和治理能力現代化的生態環境保護管理體制。進一步理順政府部門間的職責關系，重點在于生態保護監管、氣候變化應對、自然保護地體系監管、區域流域機構建設、中央地方事權財力匹配等方面，亟待解決完善。

二是加快推進部門內相關職能的整合轉變。以不斷改善生態環境質量為目標，進一步明確各項制度的內涵和相互關系，突出核心制度定位。建立防治常規污染與應對氣候變化的協同機制，重視轉隸后地方應對機構變化工作的職責鞏固和能力提高。加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系，推進國家公園體制改革。

三是強化機制建設和創新，實現生態文明建設職能的有機統一，增強體制運行效能。生態環境大部制可以解決環境內部各要素的協調，但在處理生態環境與自然資源管理、經濟發展之間的關系上還需要進一步理順機制。建議適時成立中央生態文明建設指導委員會，制定中國綠色轉型的戰略及其路線圖、時間表和優先次序。

四是加快構建現代生態環境治理體系。逐步形成政府、企業、社會、公眾相互配合、相互監督的“協同治理”的格局，使政府的自然資源保護統一管理和生態環境保護的獨立監管真正發揮效能。進一步健全生態環境保護的市場體系，激發企業活力。進一步完善社會組織與動員公眾參與生態環境保護的管理和監督的機制。

五是全面加強自然資源和生態環境部門的能力建設。不斷完善自然資源和生態環境部門的調查、監測、統計、考核體系，特別是加強對地方政府部門的指導及其能力提高，以完成日益繁重的管理任務。

3.2 瞄準建設美麗中國的戰略目標，做好頂層設計，謀劃戰略路線圖、時間表和實施路徑

40 多年來的經驗表明，生態環境保護涉及面廣，情況復雜多變，全國各地情況千差萬別，如果不能統籌在一個明確的戰略目標下，生態環境保護工作就會限于零散，形不成合力。過去，我們通過七次全國環保大會和全國生態環境保護大會、五年環保規劃以及一系列行動計劃，明確各個階段的環境戰略目標和方向，并落實到具體的工作步驟，在此基礎上，抓住關鍵問題，改革體制機制，完善政策制度，推動生態環境保護工作水平不斷提升。現在來看，這也應該是推進生態環境領域治理體系與治理能力現代化的基本思路。

面向2035 年和本世紀中葉美麗中國的建設目標，要立足于新時代社會主要矛盾的變化，以習近平生態文明思想為指導，堅持“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的基本方針，處理好高質量發展與高水平保護協調統一的問題，堅持生態優先、綠色發展，不斷增強優質生態產品的供給能力，滿足人民日益增長的美好生態環境需要。

要著眼長遠，系統謀劃我國的生態保護、環境治理、資源能源安全、應對氣候變化等主要目標和重點任務，做好協同控制、協同保護、協同治理。堅持攻堅戰與持久戰相結合，明確“十四五”“十五五”、2035 年以及本世紀中葉等中長期目標和重要階段任務，做到積極穩妥、步步為營、久久為功，實現2035 年生態環境質量根本好轉和2050年生態文明全面提升。

3.3 立足中國、放眼世界，堅持綠色發展，積極應對氣候變化，貢獻中國智慧，共建清潔美麗世界

中國的生態文明建設和生態環境保護，是對全球生態環境保護的巨大貢獻，40 多年來尤其是黨的十八大以來生態環境保護取得的成就表明，我國有能力有條件走出一條全新的、人與自然和諧共生的綠色發展道路。

中國積極參與氣候變化談判，推動達成《巴黎協定》，積極引導推進《巴黎協定》后續談判進程，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，推動構建人類命運共同體。中國還將團結其他國家，加強南南合作和綠色“一帶一路”建設，并與國際組織、多邊金融機構等加強合作，凝聚共識、落實行動、合作共贏，為應對全球氣候變化貢獻“中國方案”。

中國將堅定不移地履行承諾，為全球的綠色低碳發展做出更大貢獻。要把氣候賬、環境賬和經濟賬算清楚，把減少碳排放、減少環境污染放在經濟社會發展的大局中考慮，把全社會動員起來，實現2030 年的碳排放峰值目標和2035 年生態環境根本好轉的美麗中國目標，給世界貢獻中國思想、中國智慧和中國方案，共建清潔美麗世界。

改革開放40 年，中國取得前所未有的經濟成績，但也面臨一系列突出的深層次問題，當前生態文明建設和生態環境保護進入關鍵期、攻堅期、窗口期，黨中央確立了建設美麗中國的戰略目標，使命光榮、挑戰巨大、任務艱巨，有待于全國上下尤其是環保工作者的持續奮斗。我們期待著通過幾代人的共同努力，美麗中國最終實現，并迎接全球生態文明時代的到來。

致謝：感謝生態環境部環境規劃院王金南院士、萬軍研究員、王倩副研究員、秦昌波研究員，中國科學院科技戰略咨詢研究院王毅研究員、蘇利陽副研究員、顧伯和副研究員，生態環境部凌江，全國人大環境與資源保護委員會王鳳春等同志在本文形成過程中給予的支持和幫助。