中央環保績效考核對地方二氧化硫排放量的影響：基于“十一五”與“十二五”時期的檢驗

劉 磊＊，萬紫千紅

（1.四川大學公共管理學院，四川成都 610000；2.重慶三峽學院公共管理學院，重慶 404100 ）

引言

隨著我國改革開放后快速的工業化和城市化，環境污染逐漸成為阻礙國家高質量發展的核心問題之一，特別是空氣污染給社會公眾和我國的國際形象都造成了巨大的負面影響。為了應對嚴峻的污染形勢，從黨的十五大提出“可持續發展戰略”到十九大強調“綠水青山就是金山銀山”，環境保護戰略在我國的政府管理和社會治理中扮演著越來越重要的角色。2013 年，國務院發布“史上最嚴”的《大氣污染防治行動計劃》，要求各地區加強空氣污染治理，改善空氣質量。近年來，全國空氣質量總體改善，重點區域明顯好轉，但總體大氣環境形勢依然嚴峻，據2017 年《中國生態環境狀況公報》顯示，全國338 個地級及以上城市中僅99 個（29.3%）空氣質量達標，全面達到國家標準依然任重道遠。

績效管理是當代公共管理的核心政策工具之一，是公共部門現代化不可或缺的要素。在中國的環境治理中，大部分學者認為由于中央政府長期以來對地方官員實施“唯GDP”的政績考核，導致其在環境治理上缺乏根本性的制度激勵[1,2]。然而事實上，早在1988 年，國務院就頒布了《關于城市環境綜合整治定量考核的決定》。從1989 年起，國務院在全國選取了113 個國家環保重點城市作為試點，開展城市環境綜合整治定量考核，并明確規定將考核結果作為市長政績考核的重要內容。此后，中央政府和許多地方政府在環境保護績效考核制度上都進行了積極探索[3,4]。從“十一五”規劃開始，環境保護以專章的形式被列入國家最高級別的經濟社會發展規劃，環境治理的相關指標成為地方經濟社會發展的約束性指標。其中，“十一五”規劃要求全國二氧化硫（SO2）排放總量減少10%，“十二五”規劃要求減少8%。與此同時，2005 年國務院出臺《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，明確指出要將環境保護作為重要內容納入黨政領導班子考核，并將考核結果作為干部選拔、任用及獎懲的依據之一。2013 年中共中央組織部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》首次提出要對官員損害生態環境的責任進行“終身追究”，并進一步要求強化約束性指標考核。那么，中央層面的環境保護績效考核制度是否有效驅動了地方的污染減排？

現有研究對相關問題已經進行了一些探討。例如，Liu等運用委托—代理框架分析指出，“十一五”規劃的約束性指標明確了地方政府在環境治理中的行政責任和獎懲后果，地方官員面臨考核帶來的政治壓力從而提高了政策執行力度和有效性[5]。胡鞍鋼等[6]、梅賜琪[7]、以及Liang 等[8]通過實證研究也證明約束性指標對降低污染物排放總量具有正向影響。然而，也有部分研究認為強制性指標考核在執行過程中往往陷入“上有政策，下有對策”的困境，因此并不能有效改善地方政府的環境治理績效[9,10]。另外，官員之間的異質性也決定了并非所有地方官員都積極響應中央政府政策，從而造成了政策執行的不確定性[11,12]。

基于現實背景和已有研究，本文以省級政府為研究對象，對“十一五”和“十二五”期間（2006—2015 年）中央環保考核對地方SO2減排的影響進行了實證檢驗，包括環保考核是否促進了地方的SO2減排；相比于“十一五”時期，“十二五”時期的政策效力是否更強；以及地方官員的異質性對SO2減排有何影響。省級政府是國家政策的首要執行者，也是地市級政府政策的設計者和發起者。因此，中央環保考核是否能夠首先在省級層面取得成效至關重要。

1 研究設計

在公共部門的委托—代理模型中，傳統的激勵理論突出監督和處罰帶來的壓力作用[13]，代理人由于受制度所規定的實際利益驅使而改變自身行為。同時，本文也考慮了公共部門中存在的機會主義行為、博弈行為和目標替換行為[14-16]，即代理人由于面臨不同的個人成本和身處復雜、動態的社會環境，從而改變自己的行為[17]。

在本文的情境中，如圖1 所示，“十一五”和“十二五”規劃對地方政府的環境行為提供制度化激勵，從而影響地方的污染物排放量，這也是本文考察的核心變量。此外，地方官員的異質性特征，即其個人的自利化偏好，對地方污染物排放量具有調節作用。一方面，在我國的政治體系下，地方官員，特別是地方黨政“一把手”對地方公共事務治理具有直接和顯著的影響，一個地區的污染物排放水平在理論上與地方“一把手”的個體特征存在相關性。另一方面，官員的自利化偏好可能受到多種因素的影響，包括外部的政治社會環境和官員內心的自我追求，而本文認為其中核心的動機在于“晉升激勵”，特別是對于省部級官員來說，本身已擁有非常成功的政治生涯，相比于基層官員來說更有追求政治升遷的雄心。同時，作為主政一方的一把手，地方官員通常對轄區經濟發展具有較大偏好，而環境經濟理論也表明地方的經濟社會發展狀況與地方污染物排放具有密切關系。例如，Grossman 和Kruger 提出，一個地區的污染物排放水平可以分解為三種經濟指標共同作用的結果，即規模效應、結構效應及技術效應[18]。其中，規模效應是指地區的經濟總量，結構效應是指產業結構中清潔行業和污染行業的相對占比，而技術效應則是產業發展的技術水平，如污染物排放強度或能源消耗強度。

圖1 制度化激勵對地方污染物排放量的影響

基于以上因素，并借鑒Liang 等的研究[8]，本文構建如下模型以考察中央環保考核對地方SO2排放量的影響：

模型（1）中，被解釋變量ln（SO2）tj是第j 個省份第t年SO2排放量的自然對數。解釋變量中，ln（SO2）（t-1）j是ln（SO2）tj的一階滯后項；Plan 是指“第十X 個五年規劃”。Agetj, Chancetj和Incumbenttj是三個刻畫地方黨政“一把手”，即省委書記和省長個體特征的變量。我國省部級官員的法定退休年齡為65 歲，隨著年齡的增長，地方“一把手”對自身職業前景的預期發生變化，從而影響其執行中央政策的動機。因此，本文構建了一個年齡距離變量Agetj，即在任省長和省委書記在下一屆中國共產黨全國代表大會時的年齡與65 歲之差，差值越大則相對年齡越小。Chancetj表示j 省黨政首長進入中央政治局的可能性。通過本省“一把手”晉升為中央政治局委員的歷史可能性，現任黨政首長可以預估自身晉升的可能性[19]。根據研究期限，本文構建了一個反映各省份黨政首長進入中央政治局的歷史可能性變量，統計從1997 年（第十五屆中央政治局）至2012 年（第十八屆中央政治局）三屆中央政治局委員的來源省份，對于每位政治局委員來說，如果由曾任或現任某省份黨政首長擔任，則該省份得1 分，每個省份的總分即是該省份黨政首長進入中央政治局的可能性。圖2 是2006—2015 年各省份黨政首長進入中央政治局的可能性得分，其中上海最高9.3分，其次為福建7.8 分，而云南、甘肅、山西、內蒙古、寧夏等省份未有成為中央政治局委員的黨政首長。Incumbenttj是指j 省省委書記是否兼任政治局委員。一般認為，這一部分省委書記更傾向于嚴格執行中央政府政策。

圖2 各省份黨政首長進入政治局的可能性得分（2006—2015）

同時，考慮到隨時間變化，地方“一把手”的個人特征與SO2排放滯后項會對五年規劃的實施產生影響，本文在模型中引入了政策指標（第十“X”個五年計劃）與官員個人屬性及SO2排放滯后項的交互項。

Controltj表示一系列影響SO2排放量的經濟社會發展指標，包括規模效應指標，如城市家庭人均可支配收入、政府稅收、人口數量和人口密度等；結構效應指標，如污染密集型行業固定資產投資額以及環境污染治理投資占GDP比重；以及技術效應指標，如環境污染治理投資額和單位GDP 能源消耗量。

表1 列舉了模型中的主要變量及編碼規則。

為了對模型（1）進行穩健性檢驗，本文構建模型（2）作為輔助模型。模型（2）不包含被解釋變量的滯后項，但引入年份變量（Trendt）以考慮時間固定效應。

隨著生態文明建設的持續推進，中央環保考核不斷增強，那么在實際的政策效果上，“十二五”時期是否比“十一五”時期更好？地方官員的異質性對SO2的減排影響在“十一五”和“十二五”時期是否存在顯著差異？為了回答這些問題，本文還劃分了“十一五”和“十二五”兩個子樣本對模型（1）和（2）進行估計。

本文的研究樣本為2006—2015 年全國31 個省級行政區（不含港澳臺地區）的面板數據。其中，SO2排放量、環境保護指數、環境污染治理投資數據等來源于歷年《中國環境統計年鑒》。省委書記和省長的個人資料來源于新華網和人民網地方領導資料庫等。城市家庭人均可支配收入、省級稅收、省級人口數量、人口密度等來源于歷年《中國統計年鑒》。污染密集型行業的固定資產投資、單位GDP 能源消耗量等來源于歷年《中國能源統計年鑒》。

2 中央環保績效考核的有效性

2.1 環保績效考核對地方污染物減排的總體影響

F 檢驗和Hausman 檢驗均支持固定效應模型。同時，鑒于回歸模型存在截面異方差和自相關，并考慮到省級行政單位個體擾動項之間可能存在“空間相關”[20]，本文采用可以同時處理組內自相關和組間同期相關的可行廣義最小二乘法對模型進行估計。

表2 報告了2006—2015 年中央環保績效考核對地方SO2排放量的影響。可見，上一年的SO2排放量每增加一個單位，當年排放量上升72.9%。其次，模型（1）與模型（2）均表明“第十‘X’個五年計劃”與SO2排放量顯著負相關，表明規劃實施促進了各省份的SO2減排。“SO2滯后變量 × Plan”與SO2顯著負相關，表明隨著環保績效考核的逐年實施，SO2上年排放量對當年排放量的直接影響下降了約1.8%。

從官員的個人特征來看，“省長的相對年齡”與SO2排放量無顯著相關性，而“省委書記的相對年齡”與SO2排放量呈現顯著正相關，表明省委書記越年輕的省份SO2排放量越大。“省委書記的相對年齡×Plan”與SO2排放量呈負相關關系，說明隨著環保績效考核的推進，年輕的省委書記逐漸傾向于削減SO2排放量。“進入政治局的機遇”和“現任政治局委員”與SO2排放量均不具有顯著的相關關系，但“現任政治局委員×Plan”與SO2排放量呈顯著負相關，表明隨著規劃的實施，同時擔任中央政治局委員的省委書記越來越傾向于削減SO2排放。

表1 變量說明

表2 中央環保績效考核對地方SO2排放量的影響

在經濟社會影響因素中，“環境污染治理投資”每增加一個百分點，SO2排放量下降2.2%～21.5%，而“環境保護指數”與SO2排放量則不存在顯著性關系。“城市家庭人均可支配收入”與SO2排放量存在顯著負相關關系，城市家庭人均可支配收入每上升一個百分點，SO2排放量下降26.5%～54.7%，表明在人民生活水平越高的省份，公眾對環境質量的訴求更加強烈，對政府的污染削減提出了更高的要求。2010 年我國東部地區SO2排放量為152.3 萬t，2015 年則下降為46.02 萬t，占全國排放量的26.53%；2010年中西部地區SO2排放量為120.9 萬t，2015 年則增長到127.41 萬t，占全國排放量的73.46%。“單位GDP 能源消耗量”與SO2排放量呈顯著正相關關系，單位GDP 能耗每上升一個百分點，SO2排放量增加1.2%～1.6%。盡管我國一直堅定不移地大力發展新能源和清潔能源，但直到2015 年，我國煤炭消費量仍然占能源消費總量的64.0%。

2.2 “十一五”與“十二五”時期的政策效力比較

表3 比較了“十一五”與“十二五”時期中央環保績效考核對地方SO2排放量的影響。相比于“十一五”時期，“十二五”時期“SO2滯后項”對SO2排放量的影響顯著減弱。“省委書記的相對年齡”系數有所減小，表明相較于“十一五”時期，年齡因素對SO2排放量的影響在降低，年輕的省委書記在“十二五”期間更多的關注污染減排。但與年長的省委書記相比，環境績效依然較差。這種現象或許表明較為年長的省委書記具有更豐富的從政經驗，能夠更好地處理地區經濟增長與環境保護的關系。“進入政治局機遇”在“十一五”期間并不顯著，而在“十二五”期間與SO2排放量呈顯著正相關關系，表明在“十二五”期間擁有較高幾率進入政治局的黨政首長所在省份SO2排放量較高。從圖2 來看，除西藏以外，進入政治局幾率得分較高的地區都是經濟規模和人口規模相對大的省份，在尚未實現經濟—污染脫鉤的條件下，規模效應依然驅動著污染物的排放。

經濟社會因素中，只有“城市家庭人均可支配收入”和“單位GDP 能源消耗量”在兩個時期的回歸中均通過了顯著性檢驗。相較于“十一五”時期，“城市家庭人均可支配收入”在“十二五”時期對SO2排放量的負向影響更強，表明隨著社會經濟的快速發展，公眾不斷增強的環境訴求迫使地方政府不斷提高環境治理績效。“單位GDP能源消耗量”每上升一個百分點，對SO2的增排影響從“十一五”時期的5.5%～6.1%下降到“十二五”時期的3.7%～5.9%，表明我國的能源利用效率和能源結構在“十二五”期間得到了顯著優化。根據《中國能源發展報告（2016）》，從2005 年到2015 年，中國煤炭占能源消費的比重由72%下降到64%，而非化石能源占一次能源消費的比重由7.4%逐步增加到12%[21]。

3 結論

“十一五”和“十二五”規劃實施的約束性指標考核有效減少了各省的SO2排放量，且“十二五”期間的減排效果比“十一五”期間更加顯著。“十二五”期間，原環保部每年進行主要污染物減排核查，促使地方政府建立減排工作目標責任體系，有效提高了減排績效評價的準確性與管理效率。這說明以約束性指標考核為載體的制度化激勵對地方官員的環境治理行為產生了實質性影響。隨著考核的逐年推進，年輕的省委書記越來越關注污染減排，以積累更多的政治資本，但與年長的省委書記相比，環境績效依然較差，這可能源于年長的省委書記具有更豐富的從政經驗，能夠更好地協調轄區經濟增長與環境保護的關系。隨著規劃逐年實施，兼任政治局委員的省委書記由于自身在中央的核心政治地位，越來越重視削減SO2排放量。因此，雖然官員的異質性特征對地方環境治理的影響依然存在，但這種影響正在逐漸減弱。此外，人民生活水平更高的省份污染減排力度更強，且隨著社會經濟的快速發展，越來越強烈的環境訴求正迫使地方政府不斷地提高環境治理績效。單位GDP 能源消耗量與SO2排放量依然呈現正相關關系，但隨著能源利用效率的提升和能源消費結構的優化，兩者之間正在“脫鉤”。

表3 中央環保績效考核對地方SO2排放量的影響：“十一五”與“十二五”的比較

將環境治理作為約束性指標納入地方官員的政績考核，并通過各級政府的“層層分解”落實任務，形成了中國特色的環境治理目標責任制。該制度一方面為干部選拔任用提供依據；另一方面，受晉升激勵驅動，地方官員更加積極地回應中央環境政策，增強了地方政府環境政策的執行力度。官員異質性特征對環境政策執行影響的減弱也印證了制度化機制對驅動地方政府環境治理行為的有效性正在增強。因此，未來在“十三五”末期及“十四五”期間，進一步優化中央環保績效考核制度將成為“打贏藍天保衛戰”的關鍵所在。

首先，本文建議將污染物總量減排目標調整為濃度降低目標，或實施總量和濃度雙目標約束。當前，污染物總量減排和環境質量改善的關系并不明確，而環境質量指標的改善更符合人民群眾對美好生活的需要。并且，相比于總量目標，濃度目標在核查與驗證中的難度和誤差都更小。其次，有效的績效管理依賴于合理的目標制定和科學的考核方式，否則容易誘發被考核者的“賭博”行為。在這個過程中，應強化績效目標制定的科學性論證與考核過程中的上下級溝通及反饋，在考核者和被考核者之間形成閉環交流系統，通過不同意見的反饋、溝通與談判，提高績效考核體系的合理性。最后，基于“賞罰結合”的原則，優化績效評價結果的運用方式，將考核結果與地方黨政領導干部升遷和獎懲直接掛鉤，將環保約束剛性化的同時增強環保績效考核的正向激勵效果。

本文的研究仍然存在一定的不足之處，有待在今后的研究中進一步拓展和完善。第一，由于資料的缺失，對除晉升激勵之外的官員行為動機刻畫不足；第二，若將樣本拓展至地市級層面，可以發現環保考核制度在各省的運用情況，為制度優化提供更充實的研究證據。