王 凱
(貴州理工學院經濟管理學院,貴州貴陽 550003)
自然資源作為推動生產與技術進步的必需物質,對其進行科學管理及合理配置,關系到我國經濟可持續發展與生態文明建設工作的有效推進。如何治理好自然資源,實現資源永續利用,已得到全社會高度關注。這不僅是自然資源治理研究與實踐的核心,還涉及多個基礎產業部門的生存發展[1],并且是習近平生態文明思想所關注問題的重要組成。2005 年,時任浙江省委書記的習近平提出“綠水青山就是金山銀山”的重要理念,兩山論的理論雛形就此形成。經過了10 余年的科學實踐與理論深化,其系統闡述了自然環境與經濟發展和諧共生的辯證關系[2]。對于相關產業而言,自然資源利用的行為發生在生產供給階段,這屬于典型的供給側問題。2015 年11 月初,習近平總書記指出,要在適度擴大總需求的同時,著力加強“供給側結構性改革”。同年3 月,兩山論正式被寫入《關于加快推進生態文明建設的意見》的重要文件中,標志其正式成為我國治國理政與推進生態文明建設的重要思想。同年6 月,總書記在貴州考察調研時重點指出,希望貴州協調推進“四個全面”戰略布局,守住發展和生態兩條底線。2017 年,黨的十九大進一步將“增強綠水青山就是金山銀山的意識”寫入黨章,明確了兩山論對我國自然資源治理思想及產業發展的重要指導作用[3]。
兩山論既強調綠水青山的優美生態,又強調金山銀山的經濟增長,明確了自然資源治理理論發展方向[4]。而兩條底線則是可持續發展的核心延伸,是加強生態文明建設的內在要求,其目的是實現自然資源的利用與保護間的有效平衡。本文從自然資源的供給側問題的產生及發展分析出發,結合兩山論的理論發展與兩條底線的貴州實踐,并以滿足治理過程中利益相關方多元需求為方向,構建一種適宜于國情的多元主體下的自然資源治理體系。在此基礎上,結合區域發展,探析其目標功能實現與重要理論延展,從而為豐富治理理論,促進產業轉型升級,深化生態文明體制改革提供參考。
現階段管理實踐中,不同地區存在不同的經濟主導產業。而其中如化工業、旅游業、采礦業等資源型產業,以自然資源的利用與開發為基礎,并對自然資源存在一定依賴度,其資源儲量、質量、市場需求及公眾反饋等因素,均與自然資源治理的供給端問題關系密切。隨著公眾對于良好生態環境的迫切需求,以及社會消費觀念的轉變,資源型產業的轉型發展面臨新的要求。相關問題若處理不當,將產生諸如產業布局調整困難、產業經濟滯脹、產業區生態環境遭破壞,以致區域發展陷入資源詛咒泥潭等一系列現象。此外,以資源消耗型產業為主導的地區經濟往往服務業態單一、商業模式較為僵化,存在轉型升級的局限性。
針對外部環境的新變化,由經濟高速增長向高質量發展而轉變,是新時代下發展條件新變化的直接要求。傳統大刀闊斧的經濟發展模式,已難以適應經濟可持續發展的要求,也與黨和國家持續邁向生態文明新時代的路徑相悖。自2015 年起,供給側改革成為經濟工作的關鍵詞,而推進供給側結構性改革,正是我國面對經濟形勢新常態后所探尋的治理途徑。供給側改革,即從供給端與生產端入手,通過結構性改革優化供給體系,改善供給效率,以達到促進經濟發展目的[5]。“十三五”規劃綱要對于深入推進資源可持續利用,推動資源利用產業發展提出新的要求,這是抓好供給側結構性改革,從而提高供給體系效率與質量的體現。
2018 年召開的中央經濟工作會議明確指出,2019 年是全面建成小康社會的關鍵之年,我國經濟運行主要矛盾依然為供給側結構性矛盾,應堅持以供給側改革為主線不動搖。作為經濟增長的新視角,供給側改革實質是一種關注產業發展的資源供給端治理優化的模式,即如何正確處理產業發展進程中所存在的自然資源無效供給過度、有效供給不足和供需錯位等供給問題。因此,相關產業發展的核心便在于如何保障自然資源的高效利用與有效供給。
作為典型的資源型省份,貴州蘊含著豐富的自然資源,據統計數據顯示,其煤炭資源儲量位居全國第五,磷礦資源儲量位居全國第三,是著名汞礦與稀土礦資源大省。其資源型產業占省內整體經濟比例較重,有關數據顯示,貴州傳統資源型產業的工業總產值之和占比高達57.18%,其企業單位數量占比也超過半數,為51.41%。然而,在一定發展時期內,貴州也存在著經濟總量較小、產業結構單一的現象。此外,區域經濟增長與產業發展對于自然資源的依賴度較大,并且存在轉型升級困難與創新動能不足的問題。以貴州銅仁的萬山地區為例,因其豐富的高品質汞礦資源以及國家產業規劃的發展需要,20 世紀相關產業得到了蓬勃發展,拉動了地區經濟并改善從業人員的生活水平。但由于產業規劃不足、技術水平不夠先進以及相關人員的管理理念落后等原因,造成不少高品質礦源的過度開采與濫用。隨著資源持續枯竭,國家政策引導轉向,管控措施不斷增強,相關產業也受到了較大沖擊,此后萬山地區面臨相當長的經濟發展遲緩期,生態環境長期待修復,適齡勞動人口大量外流。在貴州省脫貧攻堅全面建設小康社會的關鍵階段,如何避免發展中過剩產能消化不足,發展受限陷入資源詛咒的類似現象繼續出現,一直是相關部門與研究者探索和實踐的課題。
2015 年6 月,習近平總書記對貴州發展明確給出守住發展與生態兩條底線的指導性要求,奠定了貴州深化生態體制改革、推動區域經濟增長的理論基礎,為努力建設滿足人民物質生活需求,良好生態系統服務的生態文明新時代,提供了充足的信心[6],這也與習近平生態文明思想的理論深化演進過程相契合。由此可見,兩山論的理論發展與兩條底線的要求實踐,其實質上是在產業供給端自然資源治理層面,提出新的管理要求與政策約束,踐行生態體制改革與深化生態文明建設[7],這給予了產業研究者與政策制定者們重要的理論參考。
自然資源作為資源型產業發展的基礎要素,其管理理論的長期演進,是自然資源管理實踐從一元治理到多元治理的轉變過程[8]。但由于自然資源治理理論與實踐較為不足,導致治理體系發展呈現出滯后性。傳統資源管理過程強調政府部門的垂直管理,忽視社會組織訴求與公眾的共同參與,系統中利益相關方群體聯動較差,而公共資源的過度開發與低效配置,民眾生態意識亟需進一步培育,且缺乏科學反饋與優化機制,這些因素將成為影響我國可持續發展的阻礙條件。自然資源治理,強調政府部門應協調利益相關群體,并根據群體的需求、行為、觀念等要素進行資源管理決策[9]。兩山論關注綠水青山與金山銀山之間的辯證發展關系,其區別于傳統用生態或資源消耗換取經濟暫時增長的管理方式,融入了可持續發展理念,強調正確處理好資源的生態系統保護與人類的生態服務需求間的關系,以全生命周期視角進行更加長遠的經濟社會的發展規劃。生態系統服務是人類從自然生態系統中所獲取的反饋及利益,作為人類社會與自然生態交互的重要途徑,生態系統服務是支持人類社會發展與生存的關鍵系統[10]。因此,兩山論下的自然資源治理,注重對資源的永續利用與科學管理,著力于解決民眾參與、產業發展、資源可持續、政府引導功能等各利益相關群體不同需求間的矛盾性沖突問題,進而構建生態系統保護與生態服務需求間的協同發展關系。
此外,綠色發展與生態保護早已成為世界經濟社會發展的主旋律,而兩條底線作為兩山論的區域要求,結合守住發展與生態底線的外部約束條件,通過其政策實踐與效果反饋,能夠反映出自然資源治理中生態系統服務如何滿足區域經濟發展需求的合作模式。貴州在本世紀初就正式提出生態立省發展戰略,而2010 年在貴州第一次工業發展大會上又明確了工業強省的戰略抉擇,其建設進程中一直伴隨著不同思想及理論的探討與碰撞。上述不同時期的發展戰略,都是在響應國家層面號召與省級層面引導下所做出的,滿足了不同發展階段的利益需求。例如,生態立省起初就響應國家天保工程①國家天然林資源保護工程,目標主要是解決天然林的休養生息和恢復發展,于2000 年10 月正式啟動,中期目標到2010 年,遠期目標到2050 年,是一項龐大的、復雜的社會性系統工程。,提出2010 年全省森林覆蓋率要達到40%,促進環境保護建設生態城市。工業強省則是經過長期的發展積累后,其資源稟賦、生態環境、區位條件等良性因素開始顯現。在利用好自然資源優勢,推進新型工業化進程的條件下,2012 年國務院頒布了支持貴州發展的國發2 號文件,指導貴州結合實際,堅持承接技術產業轉移與發展現代產業的路徑。綜上,兩大戰略均圍繞自然資源的保護與利用層面而推行,且具有較強的傾向性,但由于其作為宏觀戰略,在一定程度上屬于歷史需要,相關的自然資源管理體制、手段及模式仍以傳統形式為主,政策施行中容易忽略不同利益相關方的多元需求。
兩條底線的提出,作為對新時代下自然資源治理的指導要求,是針對人民大眾對豐富的生態服務需求與良好的區域經濟發展期望的有效呼應。由兩山論指導的兩條底線約束下的貴州實踐,通過多年發展,依靠良好生態系統保護所積累的高資源稟賦,為區域乃至周邊的人類活動提供了豐富的生態系統服務;在維持優良自然環境的前提下,促進了地方經濟增長,保持了穩定經濟增速,這為自然資源治理理論的研究與發展,提供了具借鑒價值的實踐成果。近年來貴州不斷探索自身轉型發展之路,一是結合資源條件與政策約束,推動旅游、信息技術、醫藥及特色農產品等產業的規劃布局與發展實踐。二是共同實施“大數據、大扶貧、大生態”三大戰略,持續落實兩條底線發展要求。依托良好生態氣候與豐裕能源條件推動大數據產業建設,實施千企改造與千企引進策略促進產業轉型升級,將綠色發展理念融入自然資源治理與社會發展全過程,并發揮其對人才資源的集聚效應,助力上下游關聯產業發展,探索經濟社會發展數字化、信息化與智能化。三是作為全國貧困程度與人口最多的省份之一,貴州結合大扶貧戰略實施,做好易地扶貧搬遷工作,加快城鎮化建設,并選取相關行業打造產銷一體扶貧產業體系,助推實體經濟發展。統計顯示,2018 年底貴州省森林覆蓋率已達到57%;9 個中心城市空氣質量優良天數比率穩步提高,其中2018 年全年平均為97.2%,同比上升1.6%;同年,高新技術企業突破1000 家,且其高新技術產業新產品開發經費投入也持續增大,如2000—2011 年十余年經費支出上升約18 倍;貴州的經濟增速已連續兩年全國第一。
麥戈文,這位南達科他州參議員,作為一匹政治黑馬,在眾人都不看好的情況下擊敗了幾位民主黨大佬,贏得一連串初選勝利,獲得黨內提名。然而,在與尼克松的爭奪戰中,他幾乎一敗涂地,輸掉了50個州中的49個。
通過上述分析,新形勢下的自然資源治理,首先應促進不同利益相關方間多元化需求的滿足最大化,還應當處理好人類活動下的生態系統保護、社會經濟發展以及生態系統服務需求間的沖突與關系,并且要重視資源治理過程中的多方參與,著力于實現治理中多方參與度的提升。本文以兩山論、兩條底線及供給側改革的核心理念為基本主線,圍繞“生態系統服務,生態系統保護,區域經濟發展”為功能實現目標,結合利益相關方理論,嘗試構建一個關注公眾參與度提升,強調多元治理主體的自然資源治理體系框架。這與習近平生態文明思想中的重要論斷相符合,即兩山論指導下的自然資源多元治理模式。
作為一種關注多元主體參與,利益相關群體多方訴求的自然資源治理體系(圖1),其對于借助定量手段探析資源管理模式的優化路徑選擇具有顯著價值[11]。
治理體系的目標理念是處理好新時代社會民眾日趨增長的多元化生態需求與傳統資源管理手段及理念不匹配的矛盾問題,以期望實現自然資源的永續利用。多元化生態需求,不僅指美好生態環境與資源儲量豐富的體現,還包含人類對于游憩、觀賞、資源產品等需求,社會對于資源的存在價值、產業驅動、科教及人文價值等需求。而所構建的核心區域則通過“生態系統服務、生態系統保護、區域經濟發展”的三大功能的協同實現,促使達到治理目標。自然資源以良好的生態系統保護而維持自身有序發展,并持續供給多種類型的生態系統服務以滿足人類活動需求,推動區域經濟與產業發展的目的,從而圍繞自然資源的特點及狀況構成循環治理核心系統。并且,以習近平生態文明思想的三大重要理論與實踐成果為主線要求,即以兩山論指導生態系統保護與服務發展間的關系,保證良好生態系統服務的有效供給。進而在社會發展進程中,遵循兩條底線約束條件,實踐推動區域經濟綠色發展。在經濟增長的過程中,重視自然資源利用的供給端問題,持續推動產業轉型升級,從而實現對生態系統保護的效果反饋與提升。

圖1 多元主體下的自然資源治理體系框架
此外,結合利益相關方理論,治理進程中將涉及社會中多元主體的利益需求,根據其與自然資源的功能實現差異主要可分為四類,并在體系中以不同的活動形式、行為反饋、信息交流等相互影響彼此策略,構成治理框架的外圍結構[12]。由于資源管理與社會運行間存在交互行為,在外圍結構與核心區域間通過不同類型利益相關方對自然資源的需求特性,以對自然資源的管理模式及人類活動形式進行行為輸入,而核心區域以資源的治理效果與供給狀況進行實際反饋,并對下一期多方行為產生策略影響。其中,還可通過糾偏機制促使其有效調整,構成穩定的治理結構。
良好的自然資源治理既能保障資源可持續供給,又能促進人類社會和諧發展。而不恰當的自然資源治理將會導致廣泛的問題,如破壞生態系統的多樣性、生產力以及恢復力。影響自然資源治理體系的因素有很多,如何滿足各利益相關方需求,構建現代化自然資源治理體系,并推動自然資源治理系統性定量研究,這是下一步研究中亟待深入的問題。
多元主體下的自然資源治理作為一個復雜系統,各利益相關方持續產生交互行為,構成多元主體下的中心—外圍型治理結構。其中作為治理主體的外圍區域中四類利益相關方,彼此聯系緊密產生相互作用,如政府部門可通過資源制度制定與管理策略的執行,以發揮對于產業組織與社會團體的約束與控制。此外,產業組織則通過自身的部門發展,以繳納稅收、訴求反饋等形式影響政府部門行為,尋求政策支持。社會團體則根據自然資源治理狀況,如NGO、輿論媒體等組織與政府部門搭建不同形式的溝通渠道,協調反映自身訴求促使政策調整。最后,社區公眾作為對自然資源進行人類活動的輸入行為的主要路徑,與政府部門的管理模式共同對中心區域間的三大目標功能實現產生影響。產業組織通過對自然資源進行產品轉換的功能實現,與社區公眾產生聯系,而社區公眾則根據自身情況向產業組織表達需求。社會團體則以宣傳、科教、組織等形式進行社區公眾的生態意識培育,相應的也通過治理體系的外圍結構,收集期望訴求并發揮自身作用。
在此基礎上,可通過構建多元主體下的自然資源治理模型,確定數據來源與調查方式,結合不同類型資源特點進行利益相關群體分類,開展自然資源治理模型及其因素的評價與驗證。而數據搜集上,重在對利益相關方有關于自然資源的關系、合作、反饋、策略與行為進行測量。根據各主體治理關系的探析,確認治理結構是否穩定與高效,以進行結構調整與路徑優化。
貴州作為典型的資源型西部省份,一直存在經濟體量不高、結構單一亟待轉型的問題,自身產業發展對自然資源的依賴性較強,且自主創新與產業升級上動力不足。而貴州作為近年來習近平首次直接提出兩條底線發展要求的自然生態良好型省份,是兩山論理論深化進程中的區域性實踐與政策性指導,得到社會高度關注。結合前文所構建的自然資源治理體系,以其中核心區的“生態系統保護、生態系統服務、區域經濟發展”三大功能實現為切入點進行治理實踐分析,以期能對政策觀點與理論體系進行驗證,為資源型產業轉型升級,深化生態文明體制改革提供借鑒。
貴州省作為兩山論的實踐區域,兩條底線政策約束的典型區域,其頂層設計的目的是謀求地區跨越式發展。供給側改革以后發優勢的視角切入[13],通過為相關產業提供科學的管控機制與良好的行業環境,探求實現經濟的可持續增長。傳統意義上,供給側結構性改革會關注產業過剩與庫存水平量等情況,但對于資源型產業及其資源管理而言,存在一定的局限性。而相關部門在推動改革深化進程中,容易簡單地將淘汰落后、過剩產能的“去產能”變成不計后果的“降產量”,以至于降低產業集聚程度,削弱競爭優勢,甚至出現對有限自然資源的浪費與利用低效現象。在保證發展優勢與能動作用的同時,更應當緊密圍繞習近平生態文明思想,遵循符合發展路線的基本條件,提供滿足社會與生態要求的更高品質、更加環保及更優技術的產品與服務。此外,通過對產業組織內的一線生產部門、各利益相關方及其經濟驅動的內在關系研究,能在自然資源治理的全過程中發現值得改善的要素。
通過前期研究,以貴州傳統資源型主要產業為例,結合區位熵理論分析發現,現階段一部分行業并不具備區域帶動優勢,但也有一些行業產生了規模經濟帶動作用。從2012—2016 年的熵值分布趨勢上看,十余類主要行業可分為三類狀況:①逐年遞增:如采礦、酒、黑色金屬、有色金屬、農副產品與石油加工等行業。這類行業整體發展較為穩定,且受自然資源狀況影響較顯著,如由于貴州地形地貌影響,多山地少農田,難以大規模生產農產品,直接約束其副產品加工行業的發展。②逐年下降:如電力、化工、煙草等行業。這類行業雖有一定發展基礎,但受行業趨勢及周邊區域影響明顯,如電力行業在國家推進西電東送計劃時,產業發展迅速,并為周邊經濟發達地區進行產業能源支持,但隨著能源政策調整,其他地區能源途徑的拓展,傳統以水、火力為主的貴州電力產業,優勢影響日趨降低。③趨勢下降但存在反復:如非金屬行業。這既跟貴州資源儲量及勘探狀況相關,又跟持續重視相關技術創新,促進產業升級有關。
隨著社會關注的日趨提升,相關產業發展近年來也受到政策動向的影響,而無論是兩山論的深化,還是兩條底線的推動實踐,也正是從供給側出發,對資源型產業提出精準的政策約束條件。對于資源產業而言,這也是對產業結構性改革提出更高要求。在供給端的自然資源約束條件下,推動產業發展,將符合社會發展對產業轉型的要求和趨勢。通過政策引導提高資源型企業工藝技術投入,改善產品與服務品質,增強競爭力。這在淘汰落后產能,篩查高污染高能耗產業的同時,對于增強產業集聚,發揮集群帶動與區域優勢等有顯著作用。從發展與生態兩條底線出發,強調產業不僅要具有發展自身,維護社會穩定,促進經濟增長的目標,還要更加注重生態系統保護,促進自然環境改善與資源永續利用,從而構成產業經營發展中的兩條可持續路徑。最后,兩條底線政策要想達到頂層設計的預期,既需要政府管理水平進一步升級以有力支持,也對行業內企業提出了新的要求。同時,公眾的良好參與也將是內在動力,關注治理實踐中公眾參與度提升,將進一步促進自然資源治理效果改善。
從供給側改革角度出發,兩山論的理念指導與兩條底線的政策約束,目的在于倒逼區域經濟發展下的產業升級,推進生態文明體制改革持續深化。其本質是可持續發展的深入實踐,是加強生態文明建設的內在要求,目的是促使自然資源的三大功能良性循環,相互促進,達到資源管理與保護的永續發展。在此基礎上從宏觀及微觀兩個層面切入,探討資源型產業升級轉型路徑。一方面,在市場需求旺盛,政策執行傾向產業支持的時期,資源稟賦豐裕地區的產業得以迅猛發展;反之,隨著資源的枯竭、市場需求的減少、國家不再支持對資源的持續消耗,資源型產業會受到嚴重制約,甚至直接影響一個地區的發展與社會穩定。另一方面,資源型產業的高速發展會帶來資源的大量消耗、過度使用甚至濫用,資源利用中衍生品導致的環境污染,這些都嚴重威脅著人類的可持續發展,不利于建設生態文明社會,持續深化生態體制改革的目標達成。
人民生活水平的持續提高,對良好生態環境產生迫切期望,相關問題得到黨和國家的重視。國家生態文明試驗區作為貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設和生態文明體制改革的總體部署,應運而生。福建、貴州、江西三省于2016 年被確定為第一批國家生態文明試驗區,《國家生態文明試驗區(貴州)實施方案》于2017 年10 月3 日正式獲批。2018 年自然資源部與生態環境部的正式組建,部門職能的重新規劃統籌,意味著自然資源管理體制與生態環境監管機制將進一步理順。相關措施及政策的出臺,體現了我國推動自然資源治理能力建設,發展治理理論的迫切需求。這也表明黨和國家正不斷加大踐行自然資源治理力度,持續推動生態文明思想中重要理論的區域實踐與延展。
生態文明建設背景下的自然資源治理,不能單純注重經濟利益,還要尋求與社會共生,處理好利益相關方需求層次多元化的問題。黨的十八大和黨的十九大報告要求正是習近平生態文明思想的政策體現,而兩山論便是其中的重要組成[14]。兩山論的發展歷程還體現出習近平新時代特色社會主義思想中的生態資源觀與自然關懷,其從引導社會公眾的樸素生態觀視角切入,從強調良好生態與經濟質量的必然關系出發,其理論體系與治理規劃深遠,貼近民眾具有深厚的人文關懷,并蘊含馬克思主義政治經濟理論的辯證統一思維,以及傳統中華文明對于美好未來社會的大同理念[15,16]。“兩條底線”可視作為兩山論的貴州實踐,把堅守發展與生態兩條底線作為全省經濟社會發展的基本綱領。兩條底線是發掘地區的生態環境保護與資源利用生產發展之間的平衡點,以此促進人和自然的和諧發展,是習近平生態文明思想的又一重要體現。
結合習近平生態文明思想,分析自然資源供給側問題,通過對兩山論的理論演進與兩條底線的貴州實踐,探析自然資源治理體系的結構特性,對于新型治理途徑的構建與探索具有重要參考價值。此外,探索綠水青山轉變為金山銀山的路徑,培育發展綠色經濟,體現生態環境價值,從而實現自然資源價值的有效提升,其有效成果將可為破解生態文明建設過程中的特殊問題和嚴峻挑戰,提供政策參考與理論支撐[17]。最后,在新形勢經濟環境與資源供給端約束下,在生態文明體制改革持續深化,公眾良好生態需求的外部環境下,思想是否統一,認識是否到位,政策是否貼地氣,執行是否落實,生態文明新時代的建設包含著機遇與挑戰。兩山論的理論延展與兩條底線的科學實踐,為推動區域產業發展明確了指導與轉型方向,將促使新時代生態文明社會建設目標的具體實現。
在以兩山論與兩條底線實踐為指導下,資源型產業發展的供給側改革進程中,應當減少對自然資源過度依賴的問題,產業發展亟需轉型升級。兩山論強調保護綠水青山,不僅是為了金山銀山以促進當前經濟生態可持續發展,更是人民群眾身心健康的重要保障,是維護子孫后代福祉的有力措施。自然資源治理不能再單純的注重經濟利益,還要尋求與社會文明的和諧共生。在治理體系的整體構建中,應緊密圍繞資源管理中發揮約束及協作作用的各利益相關方。除強調政府及資源產權屬地的主體作用外,還可引入公眾參與、社會組織、輿論監督、專家指導等各利益相關方合作,強調多主體合作的自然資源治理體系,這也是破除“公共資源困境”的有效模式。最后,其目的是通過完備系統的多層次治理結構,促進多元主體參與式治理,以達到資源最優利用與公共利益最大的協同效應,構建符合兩山論指導要求與兩條底線政策約束的自然資源治理模式。