對進一步推進《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》實施的再思考

王 依，杜雯翠＊，秋 婕

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.首都經(jīng)濟貿易大學經(jīng)濟學院，北京 100070；

3.北京師范大學經(jīng)濟與工商管理學院環(huán)境經(jīng)濟研究中心，北京 100875）

引言

2017 年7 月17 日，原環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），對長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護工作做出了頂層設計，提出了具體要求。《規(guī)劃》實施兩年來，在總書記“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的思想指導下，長江經(jīng)濟帶沿線省市在生態(tài)環(huán)境保護方面做了大量工作，取得了不少成績，但同時也暴露了一些問題。一方面我們應當對已經(jīng)取得的成績做全面梳理，另一方面也需要正確看待暴露出來的問題，為《規(guī)劃》的下一步實施提供思路。

1《規(guī)劃》實施進展與成效

《規(guī)劃》實施兩年以來，長江經(jīng)濟帶沿線的上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省共9 省2 市高度重視長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境保護，并將其作為發(fā)展中的頭等大事，使得《規(guī)劃》在短短兩年的實施期內就得到了顯著效果，成為全國區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的典范。

1.1 構建自上而下的規(guī)劃體系，戰(zhàn)略布局逐步形成

2016—2018 年，習近平總書記兩次考察長江，作出“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的歷史性決策，為長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展指明了方向。這也正是《規(guī)劃》制定的核心要義，《規(guī)劃》處處圍繞生態(tài)優(yōu)先的政治定位，充分體現(xiàn)了總書記關于長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展的核心思想?！兑?guī)劃》出臺后，生態(tài)環(huán)境部加強了頂層設計，落實了各項重點任務。一是與國家發(fā)展改革委會同有關部門，聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》（以下簡稱《長江行動計劃》）。同時，為全面落實《長江行動計劃》，確保攻堅戰(zhàn)明顯見效，對重點任務進行細化分解，制定印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部落實〈長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃〉工作方案》，明確了長江流域劣V 類國控斷面整治、長江入河排污口排查整治、長江自然保護區(qū)監(jiān)督檢查、長江“三磷”排查整治、打擊固體廢物環(huán)境違法行為、長江經(jīng)濟帶飲用水水源地、長江經(jīng)濟帶城市黑臭水體治理和長江經(jīng)濟帶工業(yè)園區(qū)污水處理設施整治等8 個專項行動，積極推進《長江行動計劃》重點任務實施。二是聯(lián)合農業(yè)農村部、水利部共同發(fā)布《重點流域水生生物多樣性保護方案》，明確了長江、淮河等各流域水生生物多樣性保護重點和保護任務，對加強長江經(jīng)濟帶水生生物多樣性保護、維護流域生態(tài)安全提供了支撐。

生態(tài)環(huán)境部的頂層設計和戰(zhàn)略部署為長江經(jīng)濟帶沿線11 個省（市）的行動指明了方向，在“共抓大環(huán)保、不搞大開發(fā)”的核心思想指導下，長江經(jīng)濟帶沿線11 ?。ㄊ校┰陂L江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的目標和思想上實現(xiàn)了高度統(tǒng)一，也對總書記關于大保護的思想有了更加深刻的認識和體會。隨后，11 ?。ㄊ校┙Y合自身情況，及其在長江經(jīng)濟帶上的戰(zhàn)略位置和生態(tài)需求，陸續(xù)出臺了相應的地方性規(guī)劃及實施方案（表1）。2017 年10 月，安徽省發(fā)布《關于推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的實施意見》；2017 年11 月，湖北省出臺《湖北長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃（2016—2020 年）》；2017 年12 月，江蘇省出臺《江蘇省長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護實施規(guī)劃》；2018 年1 月，湖南省出臺《長江經(jīng)濟帶（湖南?。┥鷳B(tài)環(huán)境保護實施方案》；2018年3 月，浙江省出臺《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃浙江省實施方案》。貴州省更是在2018 年出臺《貴州省長江經(jīng)濟帶環(huán)境保護規(guī)劃》后，又在2019 年出臺了《貴州省長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護實施方案》，實現(xiàn)了從規(guī)劃做什么到規(guī)劃怎么做的轉變。除此之外，還有一些城市也結合自身生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和目標，做出了市級長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃或實施方案，包括：江蘇省的南京市、無錫市、南通市、鎮(zhèn)江市，安徽省的馬鞍山市，湖北省的十堰市、隨州市、黃岡市、黃石市、咸寧市，湖南省的長沙市、岳陽市，貴州省的貴陽市、黔西南苗族布依族自治州，這14 個城市走在了長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的前列，也為其他城市樹立了標桿，這些規(guī)劃、實施辦法、行動計劃的出臺和實施無不體現(xiàn)了長江經(jīng)濟帶沿線省市修復生態(tài)、治理污染的決心和信心，一個“以省為核心，以市為抓手、以城市群為依托”的長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略布局逐步形成。

1.2 采取多種多樣的環(huán)境監(jiān)管，污染排放有效遏制

從地區(qū)層面看，自《規(guī)劃》出臺以來，長江經(jīng)濟帶沿線省市大力加強環(huán)境監(jiān)管，結合多種措施手段遏制污染排放，改善生態(tài)環(huán)境質量。在“人民日報圖文數(shù)據(jù)庫”中，將時間設置為2017 年7 月至2019 年6 月，搜索這段時間內在人民日報和人民網(wǎng)上發(fā)表的關于長江經(jīng)濟帶沿線省市綠色發(fā)展的相關報道，見表2。從數(shù)量上看，江蘇、湖北、浙江、江西這四個省份關于綠色發(fā)展的相關報道數(shù)量是最多的，這在一定程度上反映出這些省份在綠色發(fā)展方面做出的努力。

同時，沿線各省市還在一些重點行業(yè)和領域，以綠色發(fā)展為目標，開展有針對性的整改措施。以化工為例，《規(guī)劃》出臺后，沿江地區(qū)的多個省市制定了詳細的化工企業(yè)關停并轉數(shù)量及總體目標。2018 年3 月，四川省政府發(fā)布《關于下達四川省城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險化學品生產企業(yè)搬遷工作任務的通知》，共涉及48 家企業(yè)，要求異地遷建37 家，關閉退出9 家。2018 年5 月，江西省政府辦公廳印發(fā)了《鄱陽湖生態(tài)環(huán)境綜合整治三年行動計劃（2018—2020 年）》，將工業(yè)污染防治作為主要目標之一，并指出，要依法依規(guī)清除距離長江和贛江、撫河、信江、饒河、修河岸線及鄱陽湖周邊1 公里范圍內未入園的化工企業(yè)，依法關閉“小化工”企業(yè)，全面加強化工企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。2018 年6 月，湖北省政府印發(fā)《湖北省沿江化工企業(yè)關改搬轉實施方案》等14 個工作方案，涉及497 家企業(yè)，明確湖北長江沿線化工企業(yè)關改搬轉的時間表。2019 年5 月，江蘇正式發(fā)布《江蘇省化工產業(yè)安全環(huán)保整治提升方案》，明確指出，要大幅壓減長江干支流兩側1 公里范圍內、環(huán)境敏感區(qū)域、城鎮(zhèn)人口密集區(qū)、化工園區(qū)外和規(guī)模以下化工生產企業(yè)，著力破解“重化圍江”的突出問題。這些政策和措施都是在《規(guī)劃》出臺后，各級政府更加深刻認識到總書記關于長江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”思想的背景下出臺的，《規(guī)劃》對于轉變地方政府思維、加強治污力度發(fā)揮了重要作用。

表1 長江經(jīng)濟帶地方性規(guī)劃出臺情況

表2 長江經(jīng)濟帶沿線省（市）關于綠色發(fā)展的新聞報道次數(shù)

1.3 加強環(huán)境污染的全過程治理，長江攻堅取得階段勝利

為落實《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，做好長江大保護工作，圍繞如何實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部門以污染產生為節(jié)點，以污染產生前、中、后的過程為主線，將污染防治和生態(tài)保護的工作進一步分解、細化。這些舉措大致分為三類：

第一類從污染排放的源頭入手，加強環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境準入。一是開展生態(tài)環(huán)境大普查，編制了《長江干流生態(tài)環(huán)境無人機遙感調查三年計劃》《長江干流生態(tài)環(huán)境無人機遙感調查第一階段工作方案》等文件，選取江西省、湖北省與安徽省3 省交界處120 公里長江干流兩岸沿線各2 公里緩沖區(qū)進行試點工作，通過無人機高分辨率光學影像，提取了入河排污口、企業(yè)布局、固廢及砂土堆存、岸線開發(fā)利用等4 類生態(tài)環(huán)境風險隱患信息。二是建立優(yōu)控污染物監(jiān)管體系，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，加強生態(tài)環(huán)境應急管理。2018 年7 月，完成長江經(jīng)濟帶913 個國家地表水水質自動監(jiān)測站建設和升級改造工作；2018 年11 月，印發(fā)《長江流域水環(huán)境質量監(jiān)測預警辦法（試行）》；全面調度長江經(jīng)濟帶11 ?。ㄊ校┥嫖ｋU化學品涉重金屬企業(yè)和縣級以上飲用水水源地應急預案備案情況；成立長江生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合研究機構，推動生態(tài)環(huán)境保護信息共享利用。

第二類從污染排放的過程入手，深化生態(tài)環(huán)境污染的治理。一是強化長江經(jīng)濟帶11 省（市）城鎮(zhèn)污水處理設施建設管理。建立長江經(jīng)濟帶11 省（市）污水集中處理設施環(huán)境監(jiān)管臺賬，逐個設施明確污水排放管控要求。二是聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設部通過專項督查和巡查，有力推動黑臭水體整治工作。截至2018 年底，長江經(jīng)濟帶12 個重點城市黑臭水體消除比例為93.1%。三是持續(xù)推進飲用水水源地環(huán)保執(zhí)法專項行動。對長江經(jīng)濟帶縣級以上集中式飲用水水源地環(huán)境問題深入開展清理整治工作，共排查出2673 個環(huán)境問題，截至目前，已完成整治2670 個，完成比例99.9%。四是推動工業(yè)集聚區(qū)水污染治理基礎設施建設。通過調研培訓、拉條掛賬、督導核查、信息公開、輿論監(jiān)督等“組合拳”模式推動工作，加快補齊工業(yè)集聚區(qū)水污染治理基礎設施短板。截至2018 年年底，長江經(jīng)濟帶11 ?。ㄊ校┥婕皬U水排放的工業(yè)集聚區(qū)，已建成污水集中處理設施并安裝自動在線監(jiān)控裝置的比例達到99.6%。五是推動固體廢物污染防治工作。印發(fā)《關于聚焦長江經(jīng)濟帶 堅決遏制固體廢物非法轉移和傾倒專項行動方案》《關于堅決遏制固體廢物非法轉移和傾倒 進一步加強危險廢物全過程監(jiān)管的通知》等文件，部署指導長江經(jīng)濟帶11 ?。ㄊ校┙M織開展固體廢物排查以及打擊固體廢物非法轉移傾倒違法犯罪行為等相關工作。針對非法轉移、傾倒固體廢物等違法行為，累計出動4 萬多人次進行全面排查，共摸排2795 個固體廢物堆存點，發(fā)現(xiàn)并掛牌督辦1308 個問題。六是加強船舶污染治理。生態(tài)環(huán)境部會同原質檢總局聯(lián)合發(fā)布《船舶水污染物排放控制標準》（GB 3552—2018），切實提高船舶水污染物排放控制水平；全面實施新生產船舶發(fā)動機第一階段排放標準。推廣使用電、天然氣等新能源或清潔能源船舶。推動靠港船舶使用岸電，加快港口岸電設備設施建設和船舶受電設施設備改造，提高港口碼頭岸電設施使用率。七是全面加快農村污染防治工作。配合農業(yè)農村部印發(fā)《畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作考核辦法（試行）》，加快推進畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物資源化利用。指導各地實施《全國農村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》，優(yōu)先整治農村生活垃圾污水、畜禽養(yǎng)殖污染，補齊農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境保護突出短板。按月調度，匯總分析各省市農村環(huán)境綜合整治進展情況，截止2018 年年底，長江經(jīng)濟帶11 ?。ㄊ校┕餐瓿? 萬多個建制村環(huán)境綜合整治，超額完成年度目標任務。八是推動尾礦庫整治。配合推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組辦公室印發(fā)《關于加強長江經(jīng)濟帶尾礦庫污染防治的指導意見》，聯(lián)合發(fā)展改革委編制《關于落實〈關于加強長江經(jīng)濟帶尾礦庫污染防治的指導意見〉的工作方案》《〈關于加強長江經(jīng)濟帶尾礦庫污染防治指導意見〉部門分工》等文件，積極推進尾礦庫污染治理工作。

第三類從污染排放的末端入手，開展污染治理和環(huán)境修復。一是完善生物多樣性監(jiān)測體系。持續(xù)開展洞庭湖、鄱陽湖水生生物多樣性調查評估，進一步完善生物多樣性觀測網(wǎng)絡建設，持續(xù)開展鳥類、兩棲動物和高等植物等類群常規(guī)觀測；截至2018 年底，長江經(jīng)濟帶范圍內已建成339 個生物多樣性觀測樣區(qū)，初步構建了生物多樣性觀測數(shù)據(jù)庫和信息平臺。二是開展“綠盾2018”自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動。生態(tài)環(huán)境部等多個部門全面排查長江沿線自然保護地違法開發(fā)活動，對位于長江沿線50 個自然保護區(qū)開展遙感監(jiān)測，重點排查侵占保護地、建設碼頭、挖沙采砂、工業(yè)開發(fā)、礦山開采等生態(tài)破壞問題，對查實的突出問題，通過約談、通報等形式督促有關地方立即整改，并于2018 年8 月至9 月對排查出的134 個自然保護地、807個問題點位開展聯(lián)合實地核查。

在上述政策指引和措施作用下，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護攻堅戰(zhàn)取得了階段性勝利，對現(xiàn)階段有效控制、遏制生態(tài)環(huán)境破壞與污染現(xiàn)狀，以及下一階段徹底消除環(huán)境突出問題打下了堅實的基礎。以長三角地區(qū)的空氣質量為例，2018 年，長三角地區(qū)41 個城市優(yōu)良天數(shù)比例范圍為56.2%～98.4%，平均為74.1%，比2017 年上升2.5 個百分點，遠高于全國169 個地級及以上城市的平均優(yōu)良天數(shù)比例（70.0%）。平均超標天數(shù)比例為25.9%，遠低于全國169個地級及以上城市的平均超標天數(shù)比例（30.0%）。2018 年，長江經(jīng)濟帶整體水質良好，監(jiān)測的510 個水質斷面中，Ⅰ類占5.7%，Ⅱ類占54.7%，Ⅲ類占27.1%，Ⅳ類占9.0%，Ⅴ類占1.8%，劣Ⅴ類占1.8%。與2017 年相比，Ⅰ類水質斷面比例同比上升3.4 個百分點，劣Ⅴ類水質斷面比例同比降低0.4 個百分點。長江經(jīng)濟帶地表水環(huán)境質量總體優(yōu)于全國平均水平，且呈好轉趨勢。

1.4 推進“三線一單”和戰(zhàn)略環(huán)評，空間管控體系初步形成

《規(guī)劃》出臺后，生態(tài)環(huán)境部門穩(wěn)步推進長江經(jīng)濟帶“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）和戰(zhàn)略環(huán)評工作，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護修復的空間管控措施得到進一步健全發(fā)展。一是劃定了占長江經(jīng)濟帶國土面積25.47%的生態(tài)紅線面積，完善了“三線一單”編制技術。截至目前，沿江11 ?。ㄊ校┚淹瓿伤Y源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的指標市縣兩級分解工作，推動長江經(jīng)濟帶率先劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。二是有序推進長江及支流水電資源開發(fā)。印發(fā)《長江經(jīng)濟帶小水電無序開發(fā)環(huán)境影響評價管理專項清理整頓工作方案》，開展長江中游及支流綜合規(guī)劃環(huán)評，嚴格生態(tài)保護措施，優(yōu)化水電布局。三是穩(wěn)步推進長江經(jīng)濟帶規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評工作。印發(fā)《規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價技術指南（試行）》；組織開展規(guī)劃環(huán)評落實情況跟蹤核查，以長江經(jīng)濟帶為重點區(qū)域，開展產業(yè)園區(qū)、煤炭礦區(qū)、港口、流域等領域的規(guī)劃實施環(huán)境影響核查工作，形成成果報告。按照《長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)境評價工作方案》相關要求和進度安排，組織有關單位有序開展長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)評工作。四是優(yōu)化長江經(jīng)濟帶產業(yè)園區(qū)布局。組織開展長江經(jīng)濟帶產業(yè)園區(qū)環(huán)境影響跟蹤評價工作，通過開展現(xiàn)場調研、加強技術指導、強化會商機制等方法系統(tǒng)梳理產業(yè)園區(qū)存在的環(huán)境問題，全面推進產業(yè)園區(qū)合理布局和優(yōu)化升級，督促企業(yè)及所在園區(qū)進一步強化污染防治措施。五是統(tǒng)籌推進航道建設管理。通過實施長江干線航道整治項目，組織開展航電開發(fā)環(huán)境影響回顧性評價，統(tǒng)籌推進干線航道管理和支線航道建設。

2《規(guī)劃》實施中存在的問題

雖然《規(guī)劃》實施兩年來，在治污減排、生態(tài)修復、聯(lián)防聯(lián)控、改善環(huán)境質量等方面取得了突破性進展，但也逐步暴露出一些問題。如果不能正視這些問題的存在，找到問題發(fā)生的根源，及時有效地解決問題，將會對《規(guī)劃》下一步實施帶來阻滯。

2.1 部分省市行動滯后，尚無對《規(guī)劃》的任務分解和實施細則

雖然長江經(jīng)濟帶沿線已經(jīng)有14 個城市率先完成了自己的長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃制定與任務分解，但這與長江經(jīng)濟帶48 個城市的總數(shù)相比，還不足三分之一?！兑?guī)劃》出臺整整兩年，為各個省市踐行“共抓大保護、不搞大開發(fā)”指導思想留出了足夠時間。盡管一些省市以調研、座談、領導講話等方式強調落實總書記關于綠色長江經(jīng)濟帶建設的主旨思想以及長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，但主要在強調，過去很長時間內他們一直非常重視長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境保護。不可否認，長江經(jīng)濟帶沿線省市過去和現(xiàn)在對長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護作出了努力和貢獻，但這些強調過去成績的省市忽略了一點，那就是《規(guī)劃》在當下出臺的真正意義。之所以要以長江經(jīng)濟帶作為一個整體出臺《規(guī)劃》，因為黨和中央將長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護視為一個榮辱與共、休戚相關的整體，這就要求長江經(jīng)濟帶沿線每個城市在落實《規(guī)劃》時都不能僅僅要考慮自身的生態(tài)環(huán)境狀況和發(fā)展需求，還要充分考慮到臨近城市、上下游城市的生態(tài)環(huán)境。過去以單個城市生態(tài)環(huán)境最優(yōu)化為目標的生態(tài)環(huán)境保護行動，可能并不適用于現(xiàn)在整個長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境最優(yōu)化的整體目標。當一個省市過于強調自己已經(jīng)做出的工作，而遲于根據(jù)《規(guī)劃》出臺實施細則，說明它們并沒有真正從思想和認識上領會到“大環(huán)?！钡膬群?/p>

2.2 部分省市規(guī)劃重自身輕近鄰，重規(guī)劃輕落實，缺乏規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一

在已經(jīng)制定了相應實施細則的14 個城市中，大部分城市都在規(guī)劃中突出強調了生態(tài)環(huán)境的地位和重要性，并指出了該城市存在的生態(tài)環(huán)境問題和壓力，卻較少談及本市生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與所在省份的銜接，以及本市所轄長江流域生態(tài)環(huán)境保護與整個長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的銜接，規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)一和協(xié)調。其次，盡管規(guī)劃是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，是設計未來整套行動的方案，但規(guī)劃同樣需要時間表。尤其對于生態(tài)環(huán)境保護這類特殊的專項規(guī)劃，時間的緊迫性就更加突出。但從已經(jīng)出臺的14 個城市的行動細則看，文字表述多為“加強環(huán)境保護措施的有效性”“降低環(huán)境風險”等模糊性語言，規(guī)劃缺乏明確的目標、時間和措施，容易造成規(guī)劃實施的無規(guī)可循、無期可限、無從下手。

2.3 長三角地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控走在了前面，但長江上游地區(qū)還缺乏聯(lián)動機制

就整個長江經(jīng)濟帶而言，長三角地區(qū)省市間的協(xié)調機制已走在了前面。以大氣聯(lián)防聯(lián)控為例，早在2014 年，上海、南京、合肥、武漢等長江沿線的27 個城市就共同簽署了《長江流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議》，共同推進環(huán)境保護機制的創(chuàng)新，實施規(guī)劃對接。隨后，關于長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的各項措施陸續(xù)出臺。長三角地區(qū)對于長江生態(tài)環(huán)境的保護也已經(jīng)形成聯(lián)防聯(lián)控機制，比如主要領導會晤機制、專項會晤機制等。但在上游地區(qū)，目前還缺乏相應的聯(lián)動機制?！兑?guī)劃》特別強調了長江經(jīng)濟帶沿線省市的聯(lián)防聯(lián)控，明確指出要“以區(qū)域、城市群為重點，推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和綜合治理，改善城市空氣質量”。2019年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合水利部針對水污染編制《關于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制的指導意見》，進一步完善了長江環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機制。然而，在上述指導意見出臺以后，長江經(jīng)濟帶沿線省市并沒有根據(jù)自身情況制定有針對性的聯(lián)防聯(lián)控方案，這就使得指導意見無法落到實處，得到細化，很容易造成一些城市在遇到問題時因沒有指導意見而懶政怠政。另外，長江下游地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控機制是有一定基礎的，但長江上游地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控機制還尚不完善，這在一定程度上存在隱患。

3 推進《規(guī)劃》實施的若干建議

長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境地位突出，山水林田湖渾然一體，是我國重要的生態(tài)寶庫，更是我國重要的生態(tài)安全屏障。21 世紀以來，黨中央、國務院高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，長江經(jīng)濟帶發(fā)展上升為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。《規(guī)劃》實施以來，在污染治理、生態(tài)修復、環(huán)境保護等多個方面取得了明顯成績，但同時也暴露了一些問題。要想從根本上解決這些問題，將長江經(jīng)濟帶建設成為水清地綠天藍的綠色生態(tài)廊道和生態(tài)文明的先行示范帶，必須做到統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)保護、底線管控、分區(qū)施策。

3.1 統(tǒng)籌上下流域、協(xié)調左右城市

長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境保護存在諸多難點，其根本原因就在于，長江經(jīng)濟帶是一個涉及多個省份、諸多城市、不同生態(tài)特征的戰(zhàn)略空間區(qū)域，長江上下游之間的綠色發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，區(qū)域之間缺乏環(huán)境保護措施的有機協(xié)調[1,2]。由于地理跨度遠、發(fā)展不平衡、訴求差別大，使得長江經(jīng)濟帶沿線城市所面臨的生態(tài)環(huán)境問題存在很大差異，在“共抓大保護、不搞大開發(fā)”這一整體目標的約束下，不同地區(qū)、城市的目標卻無法得到統(tǒng)一，這就像是委托人與代理人團隊的目標函數(shù)出現(xiàn)了沖突，代理人團隊內部各個代理人的目標也并不相同一樣，目標的不一致甚至沖突將直接導致行為的不一致甚至互抵。因此，以往在京津冀、長三角等戰(zhàn)略區(qū)域采取的生態(tài)環(huán)境管控的區(qū)域政策和措施，放在長江經(jīng)濟帶未必奏效。在下一步工作中，應統(tǒng)籌協(xié)調好如下幾個關系：一是長江上下游、左右岸、干支流的關系，從產業(yè)的空間布局出發(fā)，測算長江上下游、左右岸、干支流中相同產業(yè)對經(jīng)濟、資源、污染的彈性系數(shù)，引導以綠色發(fā)展為目標的產業(yè)轉移，利用產業(yè)政策引導長江沿線新產業(yè)布局的形成；從生活的空間布局出發(fā)，衡量長江沿線各城市的人口集聚程度，估算出人口集聚對城市生態(tài)環(huán)境產生的壓力，通過人口政策實現(xiàn)人口的科學流動，配合產業(yè)空間布局的優(yōu)化調整。二是長江經(jīng)濟帶不同省市、城市、城市群的關系，首先要做到規(guī)劃協(xié)調，明確長江經(jīng)濟帶沿線各省市的定位，同一省份中每個城市的定位，以及沿線城市群的定位，以差異化的定位找到差異化的目標，再確定規(guī)劃目標。盡管長江經(jīng)濟帶發(fā)展的核心理念是“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，但由于每個城市的經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，資源環(huán)境優(yōu)勢不同，有些城市“大保護”的機會成本很低，但有些城市“大保護”的機會成本很高。因此，在“大保護”的整體目標下，每個城市的分工并不相同，應當進一步完善生態(tài)容量和環(huán)境價值的效益及損失評價體系，充分利用生態(tài)補償?shù)认嚓P政策工具，準確估算長江經(jīng)濟帶沿線城市生態(tài)環(huán)境保護的成本與收益，協(xié)調沿線城市和城市群的利益關系與發(fā)展次序，讓每個城市都獲得保護與發(fā)展的雙贏。

3.2 優(yōu)化多維結構、結構削減污染

生產和生活是污染產生的兩大來源，對于長江經(jīng)濟帶沿線大部分城市來說，生產又是水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染等污染的主要來源。影響生產性污染的因素無外乎三種：規(guī)模、結構和技術。在發(fā)展的首要需求下，無法通過控制規(guī)模減少污染，就只能依靠結構和技術。對于技術而言，就是要利用行業(yè)規(guī)制和產品綠色標準，倒逼企業(yè)提高生產技術和治污技術，降低能耗強度和污染排放強度。對于結構而言，一是調整優(yōu)化產業(yè)結構，加快淘汰、關停長江經(jīng)濟帶沿線，尤其是環(huán)境敏感區(qū)的重污染行業(yè)落后產能，推進產業(yè)的綠色發(fā)展和綠色產業(yè)的發(fā)展。二是加快調整能源結構，構建清潔低碳高效能源體系，利用能源差異化定價和企業(yè)能耗行為的識別，鎖定能耗較高的行業(yè)和企業(yè)，有針對性地采取整改措施。三是積極調整運輸結構，發(fā)展綠色交通體系，這既包括與生活有關的綠色交通，也包括與生產有關的綠色交通，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等新方法和新技術，加強產供銷的互聯(lián)互通，優(yōu)化交通設計。四是優(yōu)化調整用地結構，利用生態(tài)環(huán)境的空間管控措施，對污染與生產進行網(wǎng)格化管理，將污染精確到地塊，以地塊為單位，判斷每個地塊的污染強度和經(jīng)濟產出，以此確定該地塊上的生產行為是該轉移、歸并，還是取消，充分利用工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等產業(yè)集聚的空間模式，完善環(huán)境基礎設施建設，推進面源污染治理。

3.3 完善治理體系、提高治理能力

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是推進生態(tài)文明建設、加快實現(xiàn)美麗中國目標的重要保障，同樣也是建設綠色長江經(jīng)濟帶的重要內容?？上У氖?，現(xiàn)有的《規(guī)劃》并沒有對長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理體系的構建和治理能力現(xiàn)代化的提升做出明確規(guī)劃。提升長江經(jīng)濟帶沿線省市的環(huán)境治理現(xiàn)代化水平，要從以下幾方面入手：第一，加快構建長江經(jīng)濟帶現(xiàn)代環(huán)境治理體系的“四梁八柱”，建立起政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾參與的環(huán)境治理體系。第二，要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術，使之成為推進生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要手段。第三，要繼續(xù)推廣生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的試點工作，從試點中總結經(jīng)驗，同時找到不同區(qū)域的差異化之處，將試點經(jīng)驗有效推廣。

3.4 聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)建、負面清單準入

從目前京津冀、長三角等區(qū)域環(huán)境治理的經(jīng)驗看，聯(lián)防聯(lián)控是解決區(qū)域環(huán)境問題的有效方法之一。有了聯(lián)防聯(lián)控機制后，有矛盾也能夠擺在臺面上，共同協(xié)商解決，機制協(xié)調會產生共同的效益。盡管《規(guī)劃》明確指出，要以長江三角洲地區(qū)三省一市、成渝城市群和湘鄂兩省城市為重點，積極推進區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，防治區(qū)域復合型大氣污染。但迄今為止，仍然沒有針對長江經(jīng)濟帶的統(tǒng)一的限制、禁止、淘汰類產業(yè)目錄，現(xiàn)有產業(yè)目錄仍然是以省市為范圍劃定的。如果說污染聯(lián)防聯(lián)控是區(qū)域性環(huán)境治理的末端治理，那產業(yè)負面清單就是區(qū)域性環(huán)境治理的源頭預防，只有從源頭預防和末端治理兩個環(huán)節(jié)同時著手，才能從根本上改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量。因此，《規(guī)劃》的下一步實施應當結合負面清單和聯(lián)防聯(lián)控兩個工具，源頭預防和末端治理雙管齊下，共同施策。一方面，優(yōu)化現(xiàn)有的長江經(jīng)濟帶負面清單，進一步考察長江經(jīng)濟帶上下游、左右岸、干支流不同區(qū)域某個產業(yè)對環(huán)境的影響系數(shù)。同一個產業(yè)放在長江經(jīng)濟帶沿線不同區(qū)域，可能存在的差異化環(huán)境影響。對長江經(jīng)濟帶負面清單的制定應當充分考慮到這個差異性，在一些生態(tài)環(huán)境較為敏感的區(qū)域，需要提高對部分產業(yè)進入的敏感程度，而對于一些生態(tài)環(huán)境不算敏感的區(qū)域，對某些行業(yè)的考量是不同的。另一方面，可以利用主要領導會晤機制、專項會晤機制等機制設計，強化長江沿線省市在生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，加強在環(huán)境基礎設施建設等方面的深化合作，推動長江經(jīng)濟帶的共同高質量發(fā)展。

3.5 分區(qū)管治管控、一城一策一路

長江經(jīng)濟帶的人口、經(jīng)濟與污染分布存在較大的差異性，經(jīng)濟總量主要分布在長三角城市群和成渝城市群，人口分布相對均衡，水污染主要分布在沿海城市和副省級城市，而大氣污染則主要分布在成渝平原和云南地區(qū)。經(jīng)濟、人口與污染分布的異質性使得長江經(jīng)濟帶沿線城市所面臨的環(huán)境問題是不同的，應當以市縣為單元，根據(jù)經(jīng)濟、人口與污染的空間分異性，將沿線市縣劃分為人口、經(jīng)濟與污染分布平衡區(qū)域和分布不平衡區(qū)域，結合地理位置與資源條件，實施分區(qū)管治，做到一城一策。對于分布平衡的區(qū)域，首先要識別現(xiàn)有發(fā)展規(guī)模對生態(tài)環(huán)境的影響因子，以及生態(tài)環(huán)境對現(xiàn)有發(fā)展模式的敏感程度，然后根據(jù)該市縣在長江經(jīng)濟帶中經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的任務分解，確定經(jīng)濟人口集聚上限和生態(tài)環(huán)境保護底線，充分利用生態(tài)環(huán)境管理中的“三線”，借助中央環(huán)保督察，對區(qū)域發(fā)展形成硬約束。對于分布不平衡的區(qū)域，首要任務是識別出分布不平衡的核心矛盾，是經(jīng)濟社會高速發(fā)展、環(huán)境問題并不突出，還是經(jīng)濟社會低速發(fā)展、環(huán)境問題十分突出。對于前者，未來工作重點應當放在環(huán)境風險防范上，在生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟社會發(fā)展預留出時間窗口的同時，放眼未來，合理利用規(guī)劃手段，對未來可能出現(xiàn)的環(huán)境問題提早做出部署和防范。同時，這類市縣也可以成為其他經(jīng)濟社會超負荷發(fā)展市縣的產業(yè)和人口輸入地。對于后者，未來工作重點應當放在變革上，變革生產方式、生產結構和生產技術，合理利用轉移支付、政府與企業(yè)資本合作等方式，進一步加大環(huán)保投資力度，一方面用于消除現(xiàn)有的污染存量，另一方面也可以利用環(huán)境投資對經(jīng)濟社會的帶動效應，有效緩解發(fā)展模式變革對經(jīng)濟帶來的短暫負面沖擊。

3.6 差別績效考核、有獎有懲有戒

長江經(jīng)濟帶沿線省市位于長江流域上不同的地理位置，決定了這些省市在長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展中發(fā)揮的作用是不同的。長江上游經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境十分脆弱敏感，生態(tài)環(huán)境保護修復任務艱巨，環(huán)境污染治理形勢依然嚴峻。對于一些生態(tài)敏感脆弱的市縣，應當進一步明確取消GDP 考核，將污染治理、生態(tài)修復、資源保護的成效納入考核體系，守住長江經(jīng)濟帶的生態(tài)屏障。長江中游經(jīng)濟帶橫跨325 個縣（市、區(qū)），是中國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線，極大地影響著中國國土空間開發(fā)格局，也是長江經(jīng)濟帶沿線經(jīng)濟社會發(fā)展速度最快的區(qū)域，更是未來環(huán)境問題可能突出爆發(fā)的區(qū)域。對于長江中游經(jīng)濟帶主要市縣的考核應當做到經(jīng)濟與環(huán)境兼顧，使得中游經(jīng)濟帶實現(xiàn)發(fā)展與保護的雙贏。同時，應加快長江中游經(jīng)濟帶的環(huán)境基礎設施建設和重污染產業(yè)的入園規(guī)劃，實現(xiàn)“未污染、先預防”。長江下游經(jīng)濟帶是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的前沿，盡管上游經(jīng)濟帶在快速發(fā)展的同時帶來了諸多環(huán)境問題，但這些環(huán)境問題對于上游和中游地區(qū)的負外部性并不大，下游地區(qū)多年的快速發(fā)展也使得他們有能力加大環(huán)保投資力度，解決現(xiàn)有環(huán)境問題，因此，對這些地區(qū)的考核不僅要考核其自身的環(huán)境績效，還應當重點考核這些地區(qū)在生態(tài)補償中的貢獻，因為在長江下游經(jīng)濟帶的發(fā)展中，上中游的生態(tài)環(huán)境保護工作將是其重要的保障。

3.7 繼續(xù)“2345”持久修復攻堅

習近平總書記明確指出，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)?！薄兑?guī)劃》正是緊緊圍繞這一核心理念制定與實施的，2018 年12 月印發(fā)的《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》則進一步明確了每項修復保護任務的牽頭落實單位。如今，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”已成為社會各界對于長江的共識，“長江保護修復”更是被列為污染防治攻堅戰(zhàn)七大標志性戰(zhàn)役之一。深入推進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展，這既是一場攻堅戰(zhàn)，更是一場持久戰(zhàn)。在《規(guī)劃》實施兩年后甚至更長時間內，應當繼續(xù)“2345”，即堅持污染防治和生態(tài)保護“兩手發(fā)力”，推進水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護“三水共治”，突出工業(yè)、農業(yè)、生活、航運污染“四源齊控”，深化和諧長江、健康長江、清潔長江、安全長江、優(yōu)美長江“五江共建”，創(chuàng)新體制機制，強化監(jiān)督執(zhí)法，落實各方責任，著力解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，確保長江生態(tài)功能逐步恢復，環(huán)境質量持續(xù)改善。

4 結語

長江經(jīng)濟帶是橫貫我國東西的大動脈，大運河是縱貫我國南北的大動脈，而兩個動脈的焦點，便是長三角。自1982 年提出“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟圈”，到2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺，中央政府實施長三角一體化戰(zhàn)略意志始終如一，正是由于長三角對于長江經(jīng)濟帶和大運河兩大經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域的這種聯(lián)通作用。也正因為如此，緊隨著《規(guī)劃》強調長江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的核心思想，《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》也明確指出，要堅持“共抓大保護、不搞大開發(fā)”理念。相信剛剛印發(fā)的《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》也同樣會將“共抓大保護、不搞大開發(fā)”作為核心要求。三個規(guī)劃的陸續(xù)出臺和效果呈現(xiàn)將利用“一縱一橫”的綠色發(fā)展帶動全國，這是新時代的戰(zhàn)略需要，更是實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標的戰(zhàn)略需要。作為縱橫發(fā)展中重要的“一橫”，長江經(jīng)濟帶被賦予了“生態(tài)文明建設的先行示范帶”“引領全國轉型發(fā)展的創(chuàng)新驅動帶”“具有全球影響力的內河經(jīng)濟帶”“東中西互動合作的協(xié)調發(fā)展帶”的重要戰(zhàn)略定位，這“四帶”戰(zhàn)略定位決定了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護對于長江經(jīng)濟帶的發(fā)展是同等重要的。如何在“共抓大環(huán)保、不搞大開發(fā)”的核心理念下，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶的高質量發(fā)展，不僅對于長江經(jīng)濟帶至關重要，還將成為全國其他地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的樣板。從戰(zhàn)略區(qū)域的角度看，如果不能夠利用有效的機制設計，將長江經(jīng)濟帶沿線的9 省2 市組合成為一個利益共同體，就不可能實現(xiàn)區(qū)域污染的內部化，也無法將長江經(jīng)濟帶打造成為綠色經(jīng)濟帶。要想保證目標的一致性，就需要充分發(fā)揮不同省（市）的比較優(yōu)勢，使有足夠發(fā)展空間和潛力的省市著力發(fā)展經(jīng)濟，而經(jīng)濟相對落后的生態(tài)脆弱省市則應當著力開展生態(tài)環(huán)境保護，利用生態(tài)補償、環(huán)境權交易等機制，將生態(tài)資源變?yōu)橘Y本資產。建立起不同區(qū)域生態(tài)資源的定價和交易機制，讓生態(tài)資源進入市場，通過市場賦予生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)濟價值；建立起長江經(jīng)濟帶的聯(lián)動獎懲機制，對破壞長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境的?。ㄊ校┬袨橹贫ㄝ^高的懲罰金額，補充到長江經(jīng)濟帶的生態(tài)補償基金中。而這些，都需要《規(guī)劃》的進一步完善和細化。