中國自由貿易港的演進及發展研究

彭嵐 趙文瑜

1975年聯合國貿易和發展會議把自由經濟區定義為：“本國海關關境中，一般設在口岸或國際機場附近的一片地域，進入該地域的外國生產資料、原材料可以不辦理任何海關手續，進口產品可以在該地區內進行加工后復出口，海關對此不加任何干預。”根據該定義，自由經濟區是具有“境內關外”性質的海關特殊監管區域。隨著國際貿易和開放型經濟的不斷深化，各國各地區出現了多種“本質相同、功能各異”的自由經濟區。自由貿易港是自由經濟區的一種初始形態，建于1547年的意大利熱那亞灣雷格亨港是世界首個正式命名的自由貿易港。由于歷史條件、建設目的、功能需求和管理體制不同，自由經濟區在演進過程中體現出鮮明的時代特征和功能特征，各種類型的自由經濟區可以視為自由貿易港功能拓展、形態異化和制度演化的產物。

2013年后，中國自由貿易港發展戰略提速。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出“在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件的地方發展自由貿易園（港）區”。2017年3月，國務院公布了《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，“自由貿易港區”首次作為完整概念提出。浙江自貿試驗區總體方案中明確指出“對接國際標準初步建成自由貿易港區先行區”。2017年10月，黨的十九大提出“探索建設自由貿易港”，明確了自由貿易港是“設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區”，進一步凸顯了以自由貿易港為抓手推動形成全面開放新格局。

在中國開放型經濟體制建設進入關鍵時期，加強自由貿易港研究具有鮮明的時代特色、重要的現實意義和只爭朝夕的緊迫性。本文以自由貿易港為代表的自由經濟區作為研究對象，基于歷史視野比較分析方法，在對自由經濟區發展演進進行系統總結基礎上，深入評估自貿試驗區的發展成效和面臨挑戰，在中國特色社會主義政治經濟學范式下，提出中國自由貿易港創新發展的戰略規劃和行動路徑。

一、中國主要自由經濟區的建設與發展

改革開放40年來，中國在不同時期建立了多種具有海關特殊監管性質的自由經濟區，如保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區和綜合保稅區（見表1）。2015年9月，國務院辦公廳發布了《加快海關特殊監管區域整合優化方案》，按照“政策疊加、功能整合”的發展思路，現有各種類型的自由經濟區也正在加快功能整合。

表1 中國主要海關特殊監管自由經濟區

2013年上海自貿試驗區成立，中國自由經濟區發展進入一個新時期，隨著第三批7個自貿試驗區掛牌成立，目前已經形成三批共11個覆蓋東西南北中、陸海統籌的聯動發展新格局，中國11個自貿試驗區總體情況分析見表2。

自貿試驗區作為目前中國自由化程度最高的自由經濟區，是全面深化改革和擴大開放的重大戰略舉措。投資體制改革、貿易便利化、金融開放創新、事中事后監管、營商環境完善和服務國家戰略等領域的制度創新是自貿試驗區的核心要求。4年來，自貿試驗區在制度創新方面的成效主要有以下幾方面。

投資體制改革。核心是放寬國外和國內資本的市場準入限制，減少事前審批。不斷優化“準入前國民待遇+負面清單管理”，負面清單之外的外商投資由審批制轉變為備案制，實現了外商投資管理制度的重大變革。同時積極加快推進“證照分離”“三證合一”“一照一碼”等現代商事制度改革。

貿易便利化。重點是減少放松管制和加強部門協同。向各自貿試驗區管委會下放省級管理權限超過1000項，不斷清理規范審批事項。積極探索實踐國際貿易“單一窗口”，實現“一站式”辦理各種通關事項?！柏浳餇顟B分類監管”“第三方結果采信”等措施加快推出，通關效率顯著提高。

金融開放創新。圍繞有效服務實體經濟發展目標，出臺了多項支持政策，如在上海自貿試驗區創設自由貿易賬戶（FT）系統，推廣個人其他經常項下人民幣結算、銀行辦理大宗商品衍生品柜臺交易涉及的結售匯和跨境雙向人民幣資金池等可復制經驗，有力支持了園區企業和區域經濟社會協同發展。通過金融創新實踐，形成了融資租賃、企業集團資金池等新模式。上海自貿試驗區金融中心地位更加凸顯，西部第一家互聯網銀行——新網銀行入駐四川自貿試驗區。

事中事后監管。不斷完善以信用為基礎的事中事后監管體系，充分發揮社會監督和中介機構的作用。深入推行“互聯網+政務”服務，實現政府部門信息共享和綜合執法。網上政務大廳、公共信用信息服務、事中事后監管信息等三大互聯網平臺功能不斷完善，執行成效顯著。

完善營商環境。探索對接國際最高水平投資貿易規則，不斷完善國家和地方兩個層次上的相關法律法規，重點包括加強知識產權保護、司法和仲裁的制度建設等。

服務國家戰略。各自貿試驗區根據自身戰略定位，在積極服務“一帶一路”建設、長江經濟帶發展和推動京津冀協同發展等國家重大戰略不斷探索，不斷完善亞太示范電子口岸網絡和中歐班列，提升對“一帶一路”沿線國家過境貨物檢驗檢疫的便利化等。

表2 中國自貿試驗區對比分析

二、自由貿易港：自由經濟區演進的嶄新階段

自由貿易港最早出現在歐洲，歐洲及北美為主的發達國家對以自由貿易港為代表的自由經濟區的研究成果體現在以下三方面：一是各類自由經濟區的概念、特征、功能定位和區位分析等基本要素的研究（Miyagiwa，1993）；二是自由經濟區的通關制度、稅收優惠、金融外匯、出入境等政策及法律法規方面的研究（Grubel，1982）；三是自由經濟區的設立對區域經濟社會的影響效應研究（Hamilton和Svensson，1982）。

中國對以自由貿易港為代表的自由經濟區的研究與實施改革開放、建設開放型經濟體制一脈相承，大致可以分為以下四個階段。

初步認識階段（20世紀80年代）。在改革開放初期建立深圳等經濟特區基礎上，以郭信昌等為代表的學者對自由貿易港進行了探索性研究，形成了自由貿易港研究的第一次高潮。這一階段的主要成果分析了世界典型（如新加坡、中國香港和漢堡）自由貿易港的產生和發展，郭信昌（1987）主編的《世界自由港和自由貿易區概論》是國內首部較為系統研究自由貿易港的專著，闡述了自由貿易港的產生和發展，分析了香港自由貿易港的性質和作用?？傮w分析，這一階段對自由貿易港的研究還處于“初步認識”階段。

模擬構建階段（20世紀90年代）。在1992年年初鄧小平南方講話后，福建、天津、大連、青島等沿海城市紛紛提出建設國際自由港規劃，出現了自由貿易港研究的第二次高潮。此階段的研究對象更加具體，從第一階段對自由貿易港的“初步認識”發展到“模擬構建”。張亦春和吉衛民（1993）提出了加快建設廈門自由貿易港的三大對策：啟用管理線是前提、開拓金融是突破口、實行特殊體制是關鍵。黃寶奎（1994）指出建立境外金融市場是自由貿易港發展的關鍵。劉恩專（1994）分析了建立天津自由貿易港的基礎、方案和政策，認為天津自由貿易港發展應采用“港中自由港”模式。

轉型發展階段（2000—2012年）。隨著中國加入世貿組織和自由經濟區整合加快，自由經濟區轉型發展成為重點研究領域。張鳳清（2000）認為應盡快制定《中國保稅區法》，積極面對入世挑戰和機遇，盡快推動保稅區向自由貿易園區轉變。劉輝群（2005）在分析了保稅區向自由貿易園區轉型的指導思想和基本原則基礎上，提出了轉型的具體步驟。李文增（2012）指出，加快發展離岸金融業務是東疆港構建北方國際航運中心核心功能區的關鍵。黃志勇（2012）對保稅港區與自由貿易區在制度、政策、模式、管理等方面進行了比較分析，提出了創新保稅港區政策制度和管理體制機制的思路建議。

創新升級階段（2013—2017年）。2013年后，自貿試驗區成為學者關注焦點。任燕（2015）對上海自貿試驗區服務貿易的發展模式進行了研究，總結了影響服務貿易的七大因素，同時通過與中國香港、新加坡的對比分析，提出了加快發展上海自貿試驗區的政策建議。孟廣文（2015）認為從理論到實踐，建立“境內關外”型自貿試驗區是分級主權管理政策在經濟領域內的新發展和新探索。孫久文和唐澤地（2016）對中國11個自貿試驗區的設立背景進行了分析，認為由沿海向內陸、沿邊逐步擴展是自貿試驗區加快布局的規律，同時也是不斷提高經濟外向度的內在要求。張幼文（2016）分析了中國推進自貿試驗區戰略的歷史背景，從投資體制、開放模式、外貿外資、推進方式、增長結構、分工地位和發展空間七方面論述了自貿試驗區對于建設開放型經濟新體制和實現改革開放發展新目標的戰略意義。

黨的十九大明確要求“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”，標志著自貿試驗區轉型升級加快，自由貿易港戰略上升為國家戰略。宮敏麗和劉昭娟（2016）提出舟山港區應堅持差異化發展道路，推動以油品為核心的國際大宗商品貿易自由化，積極發展跨境電子商務。沈玉良和彭羽（2017）分析了在上海自貿試驗區基礎上建設自由貿易港的實施對策。胡蓉等（2017）基于艙單視角，初步構建了上海自由貿易港海關監管制度。目前，上海、浙江等地已經在抓緊制定自由貿易港的實施方案，四川等地也提出建設“內陸自由貿易港”，至少已有10個地區啟動研究申報自由貿易港。從理論到實踐，自由貿易港發展研究正在進入一個嶄新的階段。

綜上，中國對以自由貿易港為代表的自由經濟區的研究具有如下特點：一是研究對象主要集中在沿海港口城市和上海自貿試驗區，基于內陸和沿邊地區的研究成果不多；二是研究領域集中在對自由經濟區的功能特征和管理體制的描述，主要目的是形成可復制可推廣經驗，具有較強的“實用主義”色彩；三是從研究層次和研究方法上分析，宏觀層面的比較分析和探索性研究居多。應該指出，現有一系列成果為站在新的歷史起點下深入研究自由貿易港具有重要意義，但同時也存在以下不足：一是對以自由貿易港為代表的自由經濟區的整體認識較為模糊，缺乏系統研究的概念體系和研究范式；二是忽視了自由貿易港制度具有的國際制度和國際公共物品屬性，對其制度演化缺乏系統和動態把握；三是在制度創新和區域協同發展等領域，高質量的實證研究和定量分析成果還比較缺乏。

三、實施自由貿易港戰略存在的問題

自由貿易港的核心要求是實現貨物、服務、資本、人員的自由流動并促進區域協同發展與國際經濟一體化。按此要求，以自貿試驗區發展作為評估，加快實施自由貿易港戰略存在的問題。

開放程度有待提高。以上海自貿試驗區實施負面清單為例，盡管在數量上大幅減少（從2013版的190項降低為2017版的95項）。但在禁止投資、股權限制和數量型經營限制等限制程度較高的措施占比偏高，對金融業、交通運輸、教育、醫療等現代服務業的外資準入限制也較高。同時，負面清單中管理措施缺乏具體的國家和地方法律法規依據。

制度創新質量和效果需進一步提升。需進一步明確創新的方向、主體和邊界，有效激發創新動力，不斷提高創新的質量和效應。目前各自貿試驗區的制度創新大部分屬于操作層面（如簡化流程、縮減時間等）和技術層面（如網上辦理、提交電子文件等），政策體制方面的重要創新（如國際貿易單一窗口、自由貿易賬戶、人才流動制度等）數量較低，且在實踐中的效果還需要增強。部分重要創新政策仍未落實，如2013年提出的境外股權投資和離岸業務稅收政策。

管理體制亟待優化。目前自貿試驗區的管理體制主要有分離型（如福建自貿試驗區的福州片區）和合署型（如上海自貿試驗區）兩大類。從實際效果分析，分離型管理模式運營效率較低，更多是發揮協調政府部門的作用，本身不具備推進改革的行政權力。因此，須進一步向自貿試驗區放權，支持建立完善合署型管理模式。同時，應強化統籌領導，避免多頭管理和交叉管理。在各自貿試驗區內普遍存在多片區情況下，特別要避免區內各片區的無序競爭和雷同建設。

此外，對標香港、新加坡等國際一流自由貿易港，必須正視在管理體制、政府效率和國際化服務等方面的差距。加快自由貿易港發展戰略亟待在準入、監管、通關、金融、稅收、人員流動、離岸業務等多個領域做出一系列特殊的制度安排，有效解決制度創新過程中的中央授權與地方執行、系統集成與條塊監管、改革推進與法律調整、市場開放與行業規制、擴大開放與同步監管等主要矛盾，不斷增強核心競爭力。

四、加快實施自由貿易港戰略的對策建議

1.以提高貨物、服務、資金、人才自由度為核心，加快制度創新頂層設計

通過對自貿試驗區貨物監管制度創新改革的實踐分析，在部門協同、信息共享等方面離“一線放開、二線管住”的制度設計目標尚存在距離。與自貿試驗區相比，自由貿易港戰略意味著更大程度、更高層次和更廣領域開放，貨物、資金、信息和人才進出更加自由，對制度創新頂層設計提出了更高、更緊迫的要求。

綜觀世界成熟自由貿易港的發展經驗，結合實際進行制度創新設計是成功的關鍵。自由貿易港制度設計涉及國家和國際層面，是國家與國際制度安排的綜合體，具有國內和國際公共物品雙重屬性。自由港制度設計既包括自上而下的管理和特別限制，又包括通過立法和行政手段將內在制度外在化，將本國政策與國際慣例相接軌。必須在中國特色政治經濟學范式下深入研究自由港制度涉及的區域性質、法律地位、功能定位以及專門性法律法規，緊緊圍繞提高貨物、服務、資金、人才的進出自由度和制度溢出及區域協同在以下方面加快制度創新設計。

繼續深入推進貨物和服務便利化。依托電子口岸公共服務平臺建設國際貿易單一窗口，完善單一窗口免費申報機制，根據政府工作報告要求將整體通關時間再壓縮三分之一；加強知識產權保護，打造民事程序、臨時措施和邊境措施等執法體系，加大對偽造商標和版權剽竊等行為的處罰。對標國際最高水平，減少負面清單中的限制措施，不斷完善負面清單模式下的開放管理體系。提高透明度和開放度，逐步取消或放寬一批對外資的限制措施。積極推進金融創新，完善自由貿易賬戶體系，促進跨境資金安全流動，積極發展離岸金融業務。堅持“一線完全放開，二線有效管住”的原則，在安全可控條件下鼓勵金融機構參與國際金融市場衍生工具交易，分賬核算單元在一定額度內進入境內銀行間市場開展拆借或回購交易。不斷完善國際人才服務體系和流動通行制度，進一步提高外籍人才“綠卡”制度和人才“雙創”特區等措施的落地效果。

2.科學評估國際自由貿易港演化規律，積極推進自由貿易港落地

按照港口代際演化理論，自由貿易港經歷了第一代“航運中轉型”、第二代“加工增值型”和第三代“資源配置型”三個主要階段，目前自由貿易港的功能、范圍、產業和政策都在不斷演進，第四代自由貿易港正在加快形成。

實施自由貿易港戰略，必須首先深入研究國際自由貿易港的代際演化規律，在新自由制度主義視角下對其功能擴展、范圍延伸、政策調整、產業轉型等方面進行深入分析。如對于自由貿易港的功能而言，其功能演化體現為多方向的功能拓展和多樣化的功能組合，是自由經濟區形式多樣化的主要原因。目前既有上海、浙江、廣東、天津、福建等沿海地區，也有中西部地區如遼寧、海南、湖北、四川、陜西等地都在積極研究申報自由貿易港。必須根據區位條件和戰略定位，預判其在區域經濟發展和服務國家戰略中的作用，科學進行價值評估和效益分析，既不能裹足不前，也不能一哄而上。在制訂自由貿易港實施方案過程中，必須做好戰略定位和功能定位工作，重點研究擬建設自由貿易港的基本功能、拓展功能和派生功能。在功能定位基礎上，明確自由貿易港的業務范圍，針對海港型、陸港型、空港型和混合型不同類型的自由貿易港進行功能設計。同時，全面科學系統評估現有保稅港和自貿試驗區的核心競爭力，堅持自由貿易港推進港城一體、區域協同和服務國家“一帶一路”倡議，積極推動自由貿易港落地。

3.加強自由貿易港理論研究，加快智庫建設和人才培養

必須堅持“國際視野、中國特色”，在中國特色政治經濟學范式下加強自由貿易港理論研究，同時加快智庫建設和人才培養。黨的十九大提出自由貿易港國家戰略后，學術界和政府部門都在積極思考自由貿易港的發展規劃和實施方案，自由貿易港的研究和實踐正進入一個嶄新的階段，必須加強自由貿易港的理論研究和應用實踐。比如，由于具體國情、設區目的、功能需求、產業結構和管理體制等方面的差異，各種類型自由貿易港的概念層出不窮，容易導致對自由貿易港在政策、功能和制度等方面的認識出現偏差。因此，理論和實踐上都迫切要求加快對各類自由貿易港進行概念抽象，從開放度、自由度、功能完備度、制度健全度四個維度盡快構建系統完整的自由貿易港概念體系，對政府制定科學政策提供有效智力支持。此外，隨著中國自貿試驗區轉型升級和自由貿易港戰略的提出，必須做好智庫和人才建設工作，科研院所和高等學校應順應發展戰略，積極培養符合產業發展的跨境電商、國際商務、國際金融、知識產權等領域的領軍和應用型人才，為中國自由貿易港發展戰略提供有效的人才支撐。

總之，對標國際最高水平，探索建設自由貿易港是黨的十九大明確提出的最新要求，是中國在新形勢下不斷深化改革，建設開放型經濟體系的重要抓手。必須系統總結改革開放40年來各類自由經濟區建設經驗，對現有自貿試驗區進行深入評估。同時，加強制度創新頂層設計、科學評估國際成功自由貿易港演化規律、不斷深化自由貿易港理論研究、加強智庫建設和人才培養，從而推動自由貿易港戰略成為建設全面開放新格局的新引擎。