上海海洋公共服務戰略定位及政策建議研究

張效莉萬 元

（1.上海海洋大學 海洋經濟研究中心，上海 201306；2.上海建橋學院，上海 201306）

引 言

我國是擁有300萬km2主張管轄海域、1.8萬km大陸海岸線的海洋大國，壯大海洋經濟、加強海洋資源環境保護、維護海洋權益事關國家安全和長遠發展。習近平總書記在黨的十九大報告明確提出要求“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”，為建設海洋強國再一次吹響了號角。在經濟步入新常態的背景下，做大、做強、做精海洋經濟意義非凡。就海洋第一產業角度而言，海洋漁業所提供的鮮美產品已經變成了居民膳食的重要組成部分；從海洋第二產業來看，船舶制造、海洋油氣、海洋電氣都是許多地區的支柱產業；從海洋第三產業來看，濱海旅游業是許多沿海地區創造就業人口和創收的重要行業，并且是海洋經濟占比最大的部分之一。

隨著海洋經濟從陸地管理+海洋管理的模式向著陸海統籌的方向前進，海洋公共服務是壯大海洋經濟的基石。上海作為全球化大都市，位居長三角龍頭位置，是中國海洋經濟發展的核心地區，同時又承載了服務國家“一帶一路”建設橋頭堡作用的作用。“洋山深水港+臨港新城”的港城聯動模式已經被廣泛認可，因此在海洋公共服務層面有了非常豐富的實際操作經驗；但是，考慮到海上絲綢之路倡議及經濟發展需要，上海仍然應該精準定位其城市海洋公共服務戰略，為國家戰略進一步深入發展及長三角、東海三省區域海洋經濟聯動打下堅實基礎。

1 海洋公共服務的界定

公共服務有廣義與狹義之分。廣義的公共服務是由政府公共部門作為主要提供方，滿足社會公共需求、供全體公民共同消費與平等享用的公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。要在經濟發展的基礎上，不斷擴大公共服務，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系，切實提高為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，更好地推動科學發展、促進社會和諧，更好地實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。狹義的公共服務包括能使公民的某種具體的直接需求得到滿足的服務。國家所從事的經濟調節、市場監管、社會管理等一些職能活動，以及影響宏觀經濟和社會整體的操作性行為，都不屬于狹義公共服務。本文指的公共服務主要是狹義上的公共服務。

隨著科技的進步及海洋事業發展的不斷縱深，海洋公共服務之一概念也隨之產生。改革開放后，海洋公共服務最早以海洋服務這一形式提出，并由羅鈺如（1985）在《當代中國的海洋事業》中特別提到了海洋管理[1]。但是海洋管理和陸地管理不同，海洋范圍廣、洋流復雜、氣候條件多變，不存在居民居住和船舶往返管理困難等因素，因此海洋管理難度較大，社會參與力量顯著較低，很難實現公共服務的盈利。有鑒于此，“海洋公益服務”代替“海洋服務”成為政府海洋管理的新理念。國家海洋局在“七五”（1986-1990年）規劃中提到“建立比較完整的現代化的工業工作體系，有效實施維護海洋權益，保護海洋環境為重點的執法管理，全面開展以海洋預報和資料信息為重點的公益服務，為海洋資源提供科學依據”。2007年，海洋公共服務逐步替代海洋公益服務，在政策建議稿和國家海洋規劃中頻頻出現，成為海洋規劃和海洋經濟發展中必不可少的組成部門。

表1 海洋公共服務理論演變Tab.1 Evolution of the marine public service theory

葉芳（2012）認為，海洋公共服務的供給應建立在以政府為主體的基礎上，發揮行業自治和公眾參與的力量[2]。海洋公共服務具有非競爭性和非排他性，如海洋測繪、海洋勘探等都具有非常強的專業性，一般的社會力量是無法參與或者無法提供持續性的服務的，因此國家海洋局也應當是海洋管理和海洋公共服務的供應主要主體[3]。但是，社會各界應當積極參與到海洋公共服務質量，并為提高海洋質量管理積極獻策[4]。

考慮到根據海洋經濟發展及供給與需求現狀和公共服務的一般分類，將海洋公共服務分成以下四類，基礎類海洋公共服務、經濟服務類海洋公共服務、公共安全保障類海洋公共服務和社會服務類海洋公共服務。但是，考慮到《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》以及多部委提出的《關于改進和加強海洋經濟發展金融服務的指導意見》，增加海洋金融類公共服務和海洋國際交流服務也應該提到海洋公共服務所管理的范疇中。

（1）基礎類海洋公共服務

包括港口、航道、錨地、導航、水文氣象等領域的基礎設施建設。

（2）經濟服務類海洋公共服務

包括提供航運服務、信息、法律、仲裁、咨詢等為海洋經濟提供基礎性公共服務的內容。

（3）公共安全保障類海洋公共服務

包括航運安全、危機管控、反恐及搜救等保障基本公共安全的海洋公共服務。

（4）社會服務類海洋公共服務

海洋教育、科普、水文氣象、防災減災以及保護區，風景區，游樂區的環境質量、水溫、波浪、適宜指數、意外求助等涉海服務類的公共服務。此外，還應包括對于海洋沿岸環境治理，節能環保等。

（5）海洋金融類公共服務

海洋金融類共同服務包括如何設計海洋金融產品，海洋信貸、海洋保險、海洋債券基金、海洋指數（包括海產品、航運指數、沿海港口城市景氣指數等）等。

（6）海洋國際交流服務

植根于21世紀海上絲綢之路的要求，以上海的國際化大都市作為平臺，從政策溝通、設施互通、交通基礎設施、海上能源合作、海底光纖電纜、海上貿易、海關合作、貿易、投資便利化、金融合作、產業合作、海洋教育、海洋活動等進行。

綜上，可以發現一般的海洋服務和海洋公共服務有所異同，主要體現在需求主體、供給主體、服務的專業性等7個方面，詳見表2。

表2 一般公共服務和海洋公共服務的異同Tab.2 Similarities and differences between common public service and marine service

2 上海海洋公共服務的戰略定位

從海洋公共服務的界定來看，海洋公共服務的主要需求方還是以涉海企業及相關政府部門，其主要供給方相關的國家部門及企業。通過專家咨詢、網絡調查及文獻綜述，整理全國及上海近年來所頒布的與海洋公共服務有關的國家戰略、海洋規劃及相關產業配套政策等，如表3所示。

表3 涉及海洋公共服務的國家及上海政策Tab.3 National and Shanghai policies involving the marine public services

可以得出，上海海洋公共服務政策大致分為4種，即一帶一路倡議，海洋規劃，城市規劃和公共服務規劃。因此擬從4種政策文件中加以歸納總結，得到上海海洋公共服務的戰略定位，并結合現狀分析，提出具有針對性的政策建議。

圖1 研究路徑Fig.1 Research path

2.1 一帶一路倡議方向

一帶一路倡議是“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的簡稱，2013年9月和10月由中國國家主席習近平分別提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議。它充分依靠并整合中國與有關國家既有的雙多邊機制，積極發展與沿線國家的經濟合作伙伴關系，共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。除渤海之外，黃海、東海、南海都和國外領土接壤，因此海洋經濟的發展必然涉及到和外國政府之間的合作與溝通。由此提出以“五通倡議”作為上海海洋公共服務的切入點，歸納總結如表4所示。

表4 “五通倡議”下上海公共服務的切入點The.4 The entry point of public service in Shanghai according to the"five passageways"initiative

2.2 海洋規劃方面

在《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》中提到，以上海沿岸及海域的發展功能定位是國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新中心，加快推進上海國際航運中心建設，加強與“21世紀海上絲綢之路”沿線國家的交流與合作，提升國際樞紐港對長江流域的服務能力，優化現代航運集疏運體系，努力使上海成為“21世紀海上絲綢之路”的重要節點。依托上海自由貿易試驗區的改革創新，完善以船舶融資租賃、航運保險、海事仲裁、航運咨詢和航運信息服務等航運現代服務業體系，推進國際航運發展綜合試驗區建設。加快郵輪游艇經濟發展，支持郵輪游艇出入境管理等政策試點。發展海洋工程裝備和大型郵輪等高技術船舶設計建造。完善郵輪生產與服務配套產業鏈，進一步提升上海郵輪產業的國際地位和競爭力。加強長江口、杭州灣近海海域污染綜合治理及生態保護，實施奉賢、崇明島、大金山島生態整治與修復。

此外，在《全國科技興海規劃（2016-2020年）》中提到了海洋科技進步對海洋經濟增長貢獻率超過60%，發明專利擁有量年均增速達到20%，海洋高端裝備自給率達到50%，基本形成海洋經濟和海洋事業互動互進、融合發展的新局面。要對海洋生物醫藥、海洋高端裝備等產業加強投入，形成新的海洋經濟增長引擎，改變海洋漁業和濱海旅游業在海洋經濟中權重較大的局面。

2.3 城市規劃方面

在《上海市城市總體規劃（2017-2035）》中，主要提及的海洋公共服務涉及上海國際航運中心、上海國際郵輪母港、沿海生態環境治理和南匯新城等方面，如表6所示。

2.4 公共服務方面

在城市公共服務方面，中央政府和上海都提到了公共服務均等化的要求。做到設施建設、標準建設、制度建設和機制創新。換言之，上海的海洋公共服務要在搭建過程中，考慮到未來整體嵌入到上海整體的公共服務平臺中，同時要在機制上有所創新，如引入政府和社會資本合作模式（PPP）等，如表7所示。

表5 海洋規劃中上海的主要任務Tab.5 Main tasks of Shanghai in the marine plan

表6 《上海市城市總體規劃（2017-2035）》中海洋經濟要求Tab.6 Marine economy requirements in the"SHANGHAI MASTER PLAN 2017-2035"

表7 國家和上海公共服務的政策建議Tab.7 Policy recommendations of state and Shanghai public service

綜上，上海海洋公共服務戰略定位應該為國家一帶一路戰略和海洋“十三五”規劃提供技術支撐，力求為涉海企業提供均等化服務，發展上海國際航運中心及郵輪母港建設，助力海洋高新產業的發展，引導金融企業向涉海企業提供融資服務，繼續深化洋山深水港與臨港新城形成“陸海統籌”、“產城融合”，為上海城市2035計劃的成功和海洋城市建設提供可持續助推力。

3 政策建議

3.1 將海洋公共服務納入上海公共服務的重點建設項目之一

上海在某些領域的公共服務，如公租房等，有非常成功的經驗，但在海洋公共服務領域方面還是一項空白?？紤]到“陸海統籌”和“藍色經濟”的重要性，應當將海洋公共服務上升到上海公共服務的重點建設項目中去。

3.2 制定基于“上海海洋經濟2035規劃”的海洋公共服務規劃

上海是全球著名海洋城市之一，從開埠以來便是全球重要港口之一。洋山深水港更是全球第一大港，是首個全自動化大港，其集裝箱吞吐量占全球1/10。但遺憾的是，上海2035規劃中對于海洋經濟的發展提及并不是很多，對海洋公共服務的發展也是只字未提。上海的涉海政府部門及企業應當制定和上海城市規劃匹配的“上海海洋經濟2035規劃”，在此愿景下，海洋公共服務就可以上升到城市規劃的范疇進行研究，并加以實施。

3.3 上海海洋公共服務應聯合社會各界的力量

僅僅依靠國家海洋行政管理部門和地方海洋局是不足以支撐起海洋公共服務的框架建設的，應當依靠群策群力，整合高等院校、智庫、涉海企業現有資源。此外，考慮到涉海部委和企業眾多，應當開設聯席會議機制，通過會議紀要的方式發布決策信息，讓相關部門都知道海洋經濟的迫切性和海洋公共服務的必要性。同時，也要考慮推出激勵機制，鼓勵涉海單位參與海洋公共服務中去[5]。

3.4 上海海洋公共服務應側重于對海洋高新技術的扶持力度

雖然海洋漁業、濱海旅游業等占據了海洋經濟的大部分比重，但是海洋經濟的未來增長點仍然在于高新技術行業，如海工裝備、海水利用、海洋醫藥等。上海海洋公共服務應該側重于這些領域的扶持力度。