美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理體系

口述/美國(guó)化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心首席執(zhí)行官 莫迪

譯/吳大明

應(yīng)急管理是指政府、組織機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體等通過法制、體制和機(jī)制的建立，來開展突發(fā)事件預(yù)防、響應(yīng)、處置和恢復(fù)等工作，從而保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，以及促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展。從概念可以看出，應(yīng)急管理包括了事件發(fā)展的全過程。對(duì)于美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作來說，加強(qiáng)事前監(jiān)管和事發(fā)響應(yīng)處置是預(yù)防事故發(fā)生、降低事故傷害和減少損失的重要方式。

2013年4月17日，美國(guó)德克薩斯州的韋斯特化肥廠發(fā)生重大爆炸火災(zāi)事故

每年，全球范圍內(nèi)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)和使用等過程都會(huì)發(fā)生大量的生產(chǎn)安全事故，給公眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成了極大的損失。在美國(guó)，每年也會(huì)發(fā)生一定數(shù)量的危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)事故，給美國(guó)社會(huì)安全帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近10年以來，僅在油氣輸送管道生產(chǎn)安全事故方面，美國(guó)就發(fā)生了6 351起事故，造成143人死亡和649人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)47億美元。而一般工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品事故，僅在2017年的一年里，由易燃可燃性危險(xiǎn)液體安全管理不當(dāng)引發(fā)的生產(chǎn)安全事故多達(dá)1 130起，造成2人死亡和直接經(jīng)濟(jì)損失691萬美元；由腐蝕性危險(xiǎn)物質(zhì)安全管理不當(dāng)引發(fā)的生產(chǎn)安全事故多達(dá)599起，造成4人受傷和直接經(jīng)濟(jì)損失157萬美元。因此，政府和社會(huì)各界一直探索加強(qiáng)和完善危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理體系的方法，提高危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)防控水平，進(jìn)而減少事故發(fā)生和降低后果損失。

與世界其他國(guó)家相比，整體上來說，多年來美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)安全事故的發(fā)生數(shù)量是處于低位波動(dòng)狀態(tài)的。雖然危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)使用數(shù)量在逐年大幅上升，但與之相關(guān)的生產(chǎn)安全事故卻被控制在較為平穩(wěn)的水平。這是美國(guó)政府和社會(huì)各界共同努力的結(jié)果，歸根于危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)體系的健全完善、政府應(yīng)急管理的科學(xué)全面，以及社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的深度參與。

美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)重要法律法規(guī)

美國(guó)政府一直重視對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)的立法和完善工作，制定和頒布了大量與危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)的法律法規(guī)，保障了危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理工作開展的合法性。

首先，對(duì)于一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)管理，從保障作業(yè)場(chǎng)所員工職業(yè)安全健康著手，其主要相關(guān)法律為《職業(yè)安全健康法》。該法于1970年經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)通過并頒布實(shí)施，奠定了美國(guó)現(xiàn)代職業(yè)安全健康發(fā)展的法律基礎(chǔ)。它是美國(guó)作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)安全健康的基本法，對(duì)作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)安全健康提出了整體的要求，即企業(yè)管理者有責(zé)任為其員工提供安全的工作環(huán)境，采取一定的措施降低員工職業(yè)安全健康風(fēng)險(xiǎn)。該法律的特點(diǎn)主要有：全面性，即從聯(lián)邦層面上對(duì)包括危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的各領(lǐng)域職業(yè)安全健康工作作出了整體規(guī)定；明確性，即明確地指出了職業(yè)安全健康的總體目標(biāo)以及企業(yè)管理者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；科學(xué)性，即該法的制定和實(shí)施是基于對(duì)職業(yè)安全健康工作利益相關(guān)方意見和建議的整合。

其次，對(duì)于影響范圍更加廣泛的危險(xiǎn)化學(xué)品管理，為了解決其對(duì)社會(huì)各類活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境和公眾安全健康等影響問題，美國(guó)政府于1976年頒布了《有毒物質(zhì)控制法》。該法內(nèi)容涵蓋了危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)和使用等各個(gè)過程中的安全管理，建立了包括危險(xiǎn)化學(xué)品報(bào)告、記錄、跟蹤、測(cè)試和使用等規(guī)定要求的一整套危險(xiǎn)化學(xué)品管理制度，通過加強(qiáng)對(duì)各環(huán)節(jié)危險(xiǎn)化學(xué)品的規(guī)范管理，降低其對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成的風(fēng)險(xiǎn)。

再次，對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)和使用等重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，美國(guó)政府還頒布了更加專業(yè)嚴(yán)格的法律，特別是為了提高油氣管道和危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)陌踩裕绹?guó)政府于2004年頒布了《特別計(jì)劃改進(jìn)法》，明確要求要采取必要的措施，提高油氣管道和危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)陌踩剑瑢⑵浒踩煽康剡\(yùn)輸?shù)焦I(yè)企業(yè)和公眾消費(fèi)者手中。同時(shí)，根據(jù)該法，政府成立了管道和危險(xiǎn)材料安全管理局（Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration，簡(jiǎn)稱PHMSA）。

此外，美國(guó)總統(tǒng)簽署的相關(guān)行政令和總統(tǒng)令等也對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理工作起到了很大的促進(jìn)作用。例如，1978年卡特總統(tǒng)簽署的《聯(lián)邦政府遵守污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（行政令12088號(hào)），對(duì)聯(lián)邦政府各部門遵守環(huán)境污染控制等法規(guī)要求作出了規(guī)定，即聯(lián)邦政府各部門相關(guān)工作的開展不得違背環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定，一定程度上推進(jìn)了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的危險(xiǎn)化學(xué)品法規(guī)在各政府部門層面上的落實(shí)。特別是進(jìn)入本世紀(jì)以來，美國(guó)政府于2003年頒布了《國(guó)土安全第5號(hào)總統(tǒng)令》，創(chuàng)建了國(guó)家事件管理體系和國(guó)家響應(yīng)框架，從國(guó)家安全的角度上對(duì)包括危險(xiǎn)化學(xué)品在內(nèi)的全社會(huì)各領(lǐng)域安全和應(yīng)急管理提出了整體的框架和要求。

美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)的政府管理

依據(jù)法律規(guī)定，美國(guó)政府成立了相關(guān)部門，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)和使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行安全監(jiān)管和應(yīng)急管理。與上述法律相對(duì)應(yīng)，在聯(lián)邦層面上，危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理的主要部門有勞工部下屬的職業(yè)安全健康局（Occupational Safety and Health Administration，簡(jiǎn)稱OSHA）、環(huán)境保護(hù)部（Environmental Protection Agency， 簡(jiǎn) 稱 EPA）、交通部下屬的管道和危險(xiǎn)材料安全管理局（PHMSA），以及國(guó)土安全部下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency ，簡(jiǎn)稱FEMA）。

美國(guó)職業(yè)安全健康局（OSHA）的主要職能是制定職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)，開展監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)，確保相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)，同時(shí)為企業(yè)提供職業(yè)安全健康宣傳教育支持。目前，職業(yè)安全健康局下設(shè)8個(gè)司和10個(gè)外派區(qū)域分局（分局共有56個(gè)辦事處）。在作業(yè)場(chǎng)所危險(xiǎn)化學(xué)品管控方面，職業(yè)安全健康局制定了大量的標(biāo)準(zhǔn)，以保障企業(yè)員工的職業(yè)安全健康。例如，2017年頒布了《作業(yè)場(chǎng)所鈹暴露濃度最終規(guī)定》，對(duì)作業(yè)場(chǎng)所的鈹濃度暴露標(biāo)準(zhǔn)及作業(yè)人員的安全防護(hù)作出了更加嚴(yán)格的要求。值得一提的是，2012年，職業(yè)安全健康局頒布了《危險(xiǎn)品通報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》，使美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品的標(biāo)簽管理與全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度保持一致，提供了統(tǒng)一的危險(xiǎn)化學(xué)品管理和標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，提高了對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品分類管理的效率。

美國(guó)環(huán)境保護(hù)部（EPA）是保護(hù)美國(guó)公眾健康和環(huán)境安全的重要部門。在危險(xiǎn)化學(xué)品管理方面，根據(jù)《有毒物質(zhì)控制法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部有權(quán)參與規(guī)范新舊化學(xué)品制造、加工、分銷、使用和處置等方面的工作。例如，在化學(xué)品銷售使用方面，根據(jù)《有毒物質(zhì)控制法》，環(huán)境保護(hù)部頒布了《化學(xué)品數(shù)據(jù)報(bào)告規(guī)定》，要求制造商（包括進(jìn)口商）向環(huán)境保護(hù)部提供進(jìn)口或國(guó)內(nèi)的化學(xué)品信息。通過對(duì)上報(bào)信息的分析，環(huán)境保護(hù)部會(huì)評(píng)估出這些化學(xué)品對(duì)公眾健康和環(huán)境安全的潛在影響，進(jìn)而決定是否對(duì)其采取管制措施。同時(shí)，對(duì)于非商業(yè)機(jī)密信息，環(huán)境保護(hù)部還會(huì)將其披露給公眾，讓公眾更好地了解和掌握其日常接觸的化學(xué)品信息。在危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急處置方面，作為美國(guó)內(nèi)陸水域石油泄漏響應(yīng)的主要聯(lián)邦部門，環(huán)境保護(hù)部頒布了關(guān)于石油泄漏響應(yīng)的《設(shè)施響應(yīng)計(jì)劃規(guī)定》，要求企業(yè)制定和提交石油泄漏響應(yīng)計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)石油泄漏造成的環(huán)境污染等問題。

美國(guó)化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心（CHEMTREC）

管道和危險(xiǎn)材料安全管理局（PHMSA）是美國(guó)監(jiān)管危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全的重要部門，通過制定和頒布與危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全相關(guān)的法規(guī)政策，以及開展安全生產(chǎn)宣傳教育來預(yù)防危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸事故的發(fā)生。例如，《聯(lián)邦法典》第49卷第一章中，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的運(yùn)輸安全作出了明確要求；第172.604條款中，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急響應(yīng)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式作了規(guī)定，要求危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸標(biāo)簽中明確指出應(yīng)急響應(yīng)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式，以便在事件發(fā)生后第一時(shí)間與其取得聯(lián)系，進(jìn)而及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。

聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）是美國(guó)境內(nèi)突發(fā)事件的主要應(yīng)急管理部門，負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面重特大事件的應(yīng)急處置協(xié)調(diào)。從國(guó)家事件管理體系和國(guó)家響應(yīng)框架來看，當(dāng)危險(xiǎn)化學(xué)品重特大災(zāi)害事件發(fā)生后，按照法律規(guī)定和程序，聯(lián)邦應(yīng)急管理署會(huì)協(xié)調(diào)指導(dǎo)各州和企業(yè)開展相關(guān)的應(yīng)急行動(dòng)，解決其對(duì)公眾健康和環(huán)境安全造成的危害等問題。

美國(guó)化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心（CHEMTREC）介紹

在美國(guó)，法律法規(guī)的完善和政府應(yīng)急管理的強(qiáng)化是危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的重要基礎(chǔ)，而社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的深度參與則是相關(guān)政策落實(shí)和工作開展的重要保障。其中，作為危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急的重要機(jī)構(gòu)，美國(guó)化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心（CHEMTREC）在化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急相關(guān)工作開展等方面一直承擔(dān)著重要的角色。1971年，鑒于當(dāng)時(shí)社會(huì)各界對(duì)加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)管理的呼聲不斷增強(qiáng)，美國(guó)化工協(xié)會(huì)組織成立了化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心，參與危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸泄漏等相關(guān)生產(chǎn)安全事故發(fā)生后的響應(yīng)工作，并對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全運(yùn)輸和事故預(yù)防等提供支持和幫助。一般來說，當(dāng)與危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)的災(zāi)害和事故發(fā)生后，企業(yè)負(fù)責(zé)人、員工或相關(guān)合作商會(huì)致電化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心，尋求進(jìn)一步科學(xué)處置的指導(dǎo)辦法和幫助。基于已有的數(shù)據(jù)資源和專家，化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心能夠快速提供危險(xiǎn)化學(xué)品專家、應(yīng)急處置專業(yè)人員、毒理專家、醫(yī)療和工業(yè)衛(wèi)生專家等智力支持，并綜合考慮事故的基本情況選擇合理的解決辦法，在最短時(shí)間內(nèi)控制事故危害。

總之，在美國(guó)，通過法制和體制的不斷完善，危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理體系也越來越完善，特別是在聯(lián)邦層面上，通過相關(guān)法律法規(guī)的頒布和政府部門的改革創(chuàng)新，為危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)管理工作的開展創(chuàng)造了廣闊的空間。同時(shí)，社會(huì)相關(guān)力量的參與，推動(dòng)了政府危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)管理工作的落實(shí)，并調(diào)動(dòng)了全社會(huì)參與危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理積極性，從各個(gè)方面促進(jìn)了社會(huì)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品管理的關(guān)注，形成了全社會(huì)共同參與危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理工作的局面。