法國重大工業(yè)事故應急能力建設

文/ 陽謙尚 李宏良 萬井江

2018年10月28日至11月17日，應急管理部組織培訓團赴法國進行重大工業(yè)事故應急能力建設考察學習，重點考察法國重大工業(yè)事故應急能力建設。

2018年10月28日至11月17日，應急管理部組織來自8個省（區(qū)、市）安監(jiān)部門和9家中央企業(yè)共25人培訓團赴法國進行重大工業(yè)事故應急能力建設考察學習。通過此次學習，了解了法國應急管理體系建設管理理念、模式和機制，也體會了法國重大工業(yè)事故應急救援機制的具體實踐和案例，更收獲了改進和提升我國重大工業(yè)事故應急能力的啟示和感悟。

法國應急管理基本狀況

法國國土面積55萬 km2，現(xiàn)有人口約6 700萬，行政上劃分為13個大區(qū)、101個省、3萬6 000個市鎮(zhèn)。在國防和國家安全層面，全國劃分為7個防衛(wèi)大區(qū)。法國應急管理自19世紀初法國巴黎消防局的成立開始，已有近200年歷史。在發(fā)展過程中，不斷汲取工業(yè)事故、恐怖襲擊和其他國家類似事故教訓，應急管理工作日趨完善。

法國應急管理工作體制

1.國防和國家安全范圍

法國國家安全包括國內安全、衛(wèi)生和環(huán)境安全、經濟安全、網絡安全，目標是確保國家適應力。重大工業(yè)事故應急管理屬于國防和國家安全的一部分。

2.國防和國家安全委員會（SGDSN）

由總統(tǒng)、總理和相關國家部委共同組成，負責軍事國防、民防、緊急防御的最高機構。總統(tǒng)是第一負責人，總理具體負責，在總理辦公室設置總理危機小組，負責國防和國家安全，主要負責制定計劃和落實完成以及各個部委之間的協(xié)調。國防部、內政部和外交部是法國危機管理的三大部門。其中內政部主要負責制定對內安全和民事安全政策，管理領土內重大危機（見圖1）。

法國的應急管理體制與國家行政體制、司法體制及歐盟法令等密切相關，并且具有鮮明的歷史特點。法國將應急管理納入國防和國家安全委員會范圍內，可以統(tǒng)籌國防力量加入應急管理工作中。另外，部際委員會CIC的設立使應急管理協(xié)調工作成為常態(tài)，值得我國應急管理工作研究、借鑒。

圖1 三個部委的危機管理分工

法國應急管理工作機制

1.中央層面應急管理

法國2012年危機管理規(guī)定，危機由總理總體管理，具體事務由相關部委處理。內政部長具體負責管理領土內重大危機處理(見圖2)。

總理危機小組24 h值班，發(fā)生國家級危機或事件和特別嚴重危機啟動跨部危機管理和協(xié)調中心（CIC）進行戰(zhàn)略和政治指揮，負責各部位之間的協(xié)調。CIC的負責部長由總理指定，以總理名義負責危機處理，可能是內政部、外交部長，也可能是其他部長。危機事件先由CIC內部研究提出總體方向和解決方案，由CIC的負責部長做出決策，由相關部委下發(fā)到大區(qū)、省應急中心。CIC還負責與歐盟合作伙伴溝通協(xié)調工作。

內政部和相關部委都設置有國家安全高級公務員（HFDS）和危機控制中心，負責管理各部委相關聯(lián)危機事件應對。

內政部危機控制中心包括警察行動執(zhí)行中心、憲兵行動情報中心和跨部委危機管理和協(xié)調中心（COGIC），分別協(xié)調危機處置的3支隊伍：國家警察、憲兵（武裝警察）、消防救援隊。

2.地方層級應急管理

市長（相當于我國的縣級主官）。法律規(guī)定市長負責危機管理和預防，制定市級保障救援預案（PCS）。遇到可控制的事故或疾病時，市長是實施救援行動的主管。

省長（相當于我國地市級主官）。如果事故、危機、災難所造成的后果超出市級處理能力范圍，省長負責調動隸屬國家級別的相關救援手段進行應對。在問題涉及多個市鎮(zhèn)，市長缺少足夠資源來掌控局面或情勢比較嚴重，以及責令后，市長還未采取必需措施時，省長將代替他指揮等情況時，省長會成為實施救援行動的主管。

圖2 重大危機應對流程

3.自然災害和恐怖襲擊保險賠付機制

法國近兩年將自然災害和恐怖襲擊納入正常保險當中，一份保險中將有16%保費進入國庫，其中14%進入國家自然災害專用資金庫，2%進入恐怖襲擊專用資金庫，專用資金用于這兩項損失的國家賠付。當認定為自然災害或恐怖襲擊時，即啟動賠付機制，由保險公司和國家分別對保險者賠付50%，恐怖襲擊受難者家屬也會得到一筆補償金。法國每年會有約7億～8億歐元的保險收入進入國家自然災害資金庫。

4. 應急管理信息化工具

法國開發(fā)了民事安全應急響應規(guī)劃（ORSEC）門戶網站、地理信息系統(tǒng)、社交網絡監(jiān)督平臺等網絡信息系統(tǒng)，作為應急管理信息化工具。

法國應急管理法制

2004年法國頒布了《民事安全現(xiàn)代法》，規(guī)定了政府機構、生產經營者的義務和責任，強化了市長在危機管理及預防方面的作用，同時規(guī)定法國公民是民事安全的參與者，明確了政府與民間參與公共安全治理的雙軌制模式。2013年頒布了《國防與國家安全白皮書》，是國家應對危險突發(fā)事件的行動指南，包括重大工業(yè)事故風險收集、預測、保護、預防和行動等方面內容。

2012年歐盟頒布了《賽維索指令Ⅲ》，該指令是歐盟工業(yè)企業(yè)制定廠內應急計劃和廠外應急計劃的主要法規(guī)，主要是為防止發(fā)生危險化學品重大事故，降低事故危害，保障人身、財產和環(huán)境安全，同時完善了危險化學品管理、風險評價、安全報告、公眾知情權及土地規(guī)劃等內容。2015年，《賽維索指令Ⅲ》融入法國的法律條款，對法國重大工業(yè)事故預防方面，起到了重要作用。

法國應急預案體系

法國以《賽維索指令Ⅲ》要求為主線，建立了國家、防衛(wèi)區(qū)、省、市鎮(zhèn)四級政府應急預案體系。高風險工業(yè)企業(yè)編制《內部執(zhí)行方案》，并配合政府制定《特別干預計劃》及《解決方案索引》，用于政府應急救援機構對企業(yè)的救援。法國還特別重視汲取國內外重大事故教訓，及時修訂法規(guī)和標準，形成了縱向有支撐、橫向有保障的應急預案體系。

應急管理部培訓團參觀巴黎市政府安全保障與預防部

1.國家應急預案

國家層面制定的《民事安全應急響應規(guī)劃》（ORSEC），是全國應急預案編制的綱領性文件，內容包括民事安全組織、一般風險應對、特殊風險應對、應急演習及經驗反饋。明確了風險辨識、應急準備、聯(lián)動機制、民事安全文化、協(xié)調應對等內容。

2.大區(qū)應急預案

制定大區(qū)級《民事安全應急響應規(guī)劃》（ORSEC），指導大區(qū)層面應急處置工作。

3.省級應急預案

省級《民事安全應急響應規(guī)劃》（ORSEC）。各省層面也需要制定ORSEC，作為全省應急響應綱領性文件。技術風險預防計劃（PPRT），也叫工業(yè)區(qū)和周邊居民區(qū)共存計劃。目的是通過在居民區(qū)和工業(yè)區(qū)設置安全預防措施，在事故發(fā)生時保障生命安全。

4.市級應急預案

各市制定《市級救援保障預案》（PCS），明確管轄區(qū)域發(fā)生突發(fā)事件，市長作為該市應急處置負責人，負責發(fā)布警報、指揮救援、保護民眾等工作。

5.消防救援隊應急預案

為提升消防救援隊實施救援的響應能力，各省、市消防救援局（隊）組織相關工業(yè)企業(yè)編制《解決方案索引》（ETARE），采用“一企一卡”形式，標明企業(yè)現(xiàn)場航拍圖、周邊設施分布、現(xiàn)場交通線路情況、地理環(huán)境、危險源位置、應急救援方法、企業(yè)基本信息和注意事項等內容。

法國應急救援力量建設

1.應急救援隊伍建設

法國保障民事安全主要由綜合性消防救援隊負責，主要任務包括：民事安全的風險預防和評估，安全措施預備和應急救援方案，人員、財產和環(huán)境的保護，事故災難和自然災害中受害者的緊急救援與撤離。在法國24萬6 900名消防救援隊員中，78%是志愿消防者，17%是專業(yè)消防人員，5%是軍隊消防人員。

法國有23個直升機救援基地，按照防御區(qū)域風險特點和需求進行分布，由地方向國家申請使用；全國共有6 000多臺急救車、3 750多臺消防車、3 900臺森林消防車、1 100臺應急車輛；軍事消防員屬于國家應急救援力量，分布在3個防御區(qū)域總部。

法國每個省都有省級消防救援局，由省長直接指揮，費用由省議會批準。以羅納省消防救援局為例，每年費用預算約為1.4億歐元。羅納省消防救援局管理本省100多個消防站，約6 000名消防救援人員（含消防志愿者）。

表1 消防隊員級別與培訓要求

2.應急救援培訓基地建設

法國每個省都有消防救援培訓基地，由省消防救援局負責管理。省級培訓基地主要完成消防救援1～3級的培訓及考核。第4級培訓及考核在國家級培訓學校完成。省級培訓基地主要開展消防志愿者基礎教育、消防救護技能教育、專業(yè)救援、實戰(zhàn)演習、考試、公眾安全意識教育及對企業(yè)救援隊培訓（見表1）。

省級培訓基地主要課程包括：火災救援、油罐車泄漏救援、化工裝置泄漏救援、交通事故救援、城市快線救援、居民樓內救援、高速公路救援、高壓線路觸電救援、地下設施救援、自然災害救援、森林火災救援、煙霧場所救援、放射性場所救援。

重大工業(yè)事故應急體系

1.工業(yè)企業(yè)應急救援預案

《內部執(zhí)行方案》（POI）。為應對可能造成的重大工業(yè)事故風險，法國法律要求賽維索高風險工業(yè)企業(yè)必須制定POI。POI是企業(yè)通過危險研究后，為限制事故對企業(yè)內部影響而制定的響應方案，內容包括企業(yè)內部應對不同事故的處理方式、受影響區(qū)域示意圖、應急救援方式、應急標識和外部消防救援隊需要注意的事項。POI由企業(yè)負責人負責啟動。

《特別干預計劃》（PPI）。針對每一個高風險工業(yè)企業(yè)，各省需要分別制定PPI。該計劃在企業(yè)危險報告基礎上進行制定，主要是為應對企業(yè)事故波及到周邊區(qū)域的情況，內容包括廠外應急方案、民事安全規(guī)定及外部應急救援措施等3方面。PPI由省長部署，屬于塞維索計劃特別組成部分。為了確定人群保護和干預策略，制定PPI計劃時，必須全面掌握各種風險因素及后果。PPI計劃由省長負責啟動，有權調動公共救援部門（消防、警察、憲兵等）、所有國家機構及公共和私營企業(yè)（運營商、協(xié)會、網絡運營商等）力量。

應急管理部培訓團拜訪法國內政部和巴黎地區(qū)消防局

當企業(yè)發(fā)生緊急情況時，由企業(yè)主要負責人啟動企業(yè)內部執(zhí)行方案（POI）進行處置。若事故超過企業(yè)應急能力范圍，企業(yè)負責人要立即通知省長啟動特別干預計劃（PPI），并根據情況逐級響應。

2.工業(yè)企業(yè)應急救援力量建設

法國工業(yè)企業(yè)內部應急救援力量主要包括以現(xiàn)場事故處置為主的應急救援人員和以醫(yī)療急救為主的急救人員兩部分。

應急救援人員。法國法律規(guī)定，工業(yè)企業(yè)每30～40人需配置1名應急救援人員，形成企業(yè)內部應急救援力量。企業(yè)應急救援隊長一般由專業(yè)消防隊服役過的消防員擔任。他們具有專業(yè)的綜合救援技能，可以幫助企業(yè)建立完善的應急執(zhí)行方案（POI）和《解決方案索引》（ETARE）。負責在企業(yè)內部開展應急知識宣傳、應急救援培訓和演練。在事故發(fā)生后，執(zhí)行內部執(zhí)行方案（POI），并配合外界救援力量開展救援。

醫(yī)療急救人員。法國一些大型企業(yè)內部有廠醫(yī)、護士，成為企業(yè)醫(yī)療急救力量。廠醫(yī)和護士負責開展急救培訓、健康體檢和跟蹤。事故發(fā)生后，在第一時間對受傷人員進行急救處置，為受傷害人員提供最快速的急救，直到將受傷害人員送至醫(yī)院。

3.工業(yè)企業(yè)風險管理

法國根據《環(huán)境保護法》要求，對工業(yè)企業(yè)風險采取分級辦法進行管理。風險較大的企業(yè)會被列入環(huán)境保護分級（ICPE），由工業(yè)環(huán)境劃分部（原環(huán)境部）負責派駐各省的監(jiān)察員負責監(jiān)管。ICPE分為兩級，分別是：申報等級（初級）和授權許可（高級）。

法國建立了勞動監(jiān)察機制，對企業(yè)風險管控情況進行日常監(jiān)督，還建立了各種研究院和委員會，為企業(yè)風險管理提供技術支持。

啟示和建議

應急能力是國家治理能力的重要組成部分。我國應急管理工作正處于從建立階段向優(yōu)化階段轉變的爬坡過坎期，老矛盾、老問題還沒有徹底解決，新情況新風險不斷涌現(xiàn)，重大工業(yè)事故依然沒有得到有效遏制，事故應急救援能力與實際需求、社會期望還不完全適應。

較法國而言，我國具有改革力度大、管理機制靈活、應急管理工作起點高、內部動能足、外部借鑒經驗多的抓好重大工業(yè)事故應急能力建設的條件和優(yōu)勢，結合此次法國學習考察過程中感悟到的一些啟示，特提出以下幾個方面的建議。

統(tǒng)籌全國應急救援力量

法國的應急管理體制與國家行政體制、司法體制及歐盟法令等密切相關，并且具有鮮明的歷史特點，將應急管理納入國防和國家安全委員會范圍內，可以統(tǒng)籌國防力量加入應急管理工作中。另外，部際委員會（CIC）的設立使應急管理協(xié)調工作流程順暢，值得我國應急管理工作研究借鑒。建議我國盡快組建國家應對特別重大災害指揮部，成立國家層面應急救援協(xié)調機構，統(tǒng)籌全國各方面應急救援力量使用，形成合力。

突出屬地為主，明確應急救援職責分工

建議深化我國屬地為主的經驗做法，進一步加強對各省、市應急救援能力大小的評估，不簡單以具體的數字等級確定響應標準，而是以各省、市及其下屬行政區(qū)域實際應急能力來劃分應急響應分級，并從應急物資、裝備和救援力量3個方面進一步明確國家層級的應急職責定位和擴大應急響應條件。明確應急救援原則，確保各級應急救援力量均能最大力度地組織救援，最大程度地將問題解決在本層級，從而避免因數字變化而不斷變換指揮權，貽誤戰(zhàn)機，影響救援，導致災害擴大的情況。

優(yōu)化管理程序，健全應急預案體系

建議我國進一步簡化應急預案編制導則、突出重點應急要素，明確規(guī)定所在地應急管理部門和綜合性消防救援隊伍對企業(yè)內部應急預案進行審批和銜接，重大事故應急預案由縣級以上政府負責人部署、批準。并借鑒法國企業(yè)《解決方案索引》經驗，開展高風險企業(yè)應急救援“一企一卡”編制，提高外部救援力量對企業(yè)救援效率。

突出專兼結合，建設我國志愿應急救援隊伍

目前我國消防救援隊伍以國家綜合性消防救援隊伍為主，專職隊為輔，企業(yè)救援力量為補充，1萬人中消防救援隊員不到3人，救援人員比例遠低于法國。建議建立消防救援志愿者機制，鼓勵轉崗后的專職消防救援人員加入所在地應急救援志愿者隊伍，同時鼓勵企業(yè)合格救援人員加入消防救援志愿者隊伍，并享有崗位津貼，參加消防救援值班，救援工作給予一定補助，彌補國家救援力量的不足。

提升專業(yè)技能，完善救援教育培訓體系

我國新時代的綜合性消防救援隊已經成立，對于開展綜合救援培訓的理念、課程設計、培訓考核機制方面，法國有很多可以借鑒的經驗。建議我國與法國內政部或部分比較大的省消防局進行綜合救援培訓基地項目建設合作，高標準、多維度推動我國綜合救援培訓基地建設。

優(yōu)化生產安全事故責任追究機制

法國在事故責任評判時，如明確是因為員工自身原因（如身體因素或“三違”行為）導致發(fā)生傷亡事故的情況，在確認企業(yè)依法依規(guī)履行責任后，該事故不算工傷，不納入工傷賠償范圍，不予追究企業(yè)責任。該機制有助于從根本上提升員工的責任意識和自我保護意識，建議我國借鑒參考。

建立國家應急管理信息系統(tǒng)

建議整合并集成國家各類應急信息，利用物聯(lián)網、大數據、云計算等先進技術，廣泛普及系統(tǒng)應用，加強應急管理、應急救援工作的科學性和實效性，為全國應急工作提供數據支撐、信息傳遞和輔助決策。