社會治理視角下檔案公共服務體系：概念和關系分析

陳泳欣 聶二輝

摘 要：檔案公共服務體系作為檔案館著力構建的面向公眾的服務體系，是公共文化服務體系的重要組成部分，也是完善國家公共服務體系的必要步驟。從理論層面對公共服務體系、公共文化服務體系和檔案公共服務體系做一個系統梳理，為突顯檔案公共服務體系的重要性和構建檔案公共服務體系的必要性及社會價值奠定基礎。在國家大力推進治理體系和治理能力現代化的背景下，牢固社會治理理論的核心思想，充分借鑒其優勢優點，推動檔案公共服務體系的發展。

關鍵詞：檔案公共服務；公共服務體系；社會治理

Abstract：The public service system of archives which faces the public is an important part of the public cultural service system， and it is also a necessary step to improve the national public service system. In order to highlight the importance and the necessity of the public service system， we sort out the public service system， the public cultural service system and the public service system of archives on the theoretic level. Learn from the core idea of social governance， and promote the development of archives public service system under the background of vigorously promoting the modernization of governance system and governance capacity.

Keywords：Archives public service； public service system； social governance

2014年5月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，在政府行政上給予了檔案公共服務極大關注和重視，從制度上引領檔案公共服務的系統發展進程。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。”將治理理論融入到國家管理范疇中，帶來一種嶄新的視角。檔案公共服務的發展呈現出檔案館獨立支撐的現實，在滿足公眾需求上并未達到理想，甚至很多方面不盡如人意。從社會治理現代化出發來構建檔案公共服務體系，能夠為檔案事業發展提供一種借鑒，更好地發揮檔案作用和實現檔案價值。為此，我們需要明晰檔案公共服務體系的概念內涵、價值體現以及其與社會治理的密切關系。

1 社會治理

社會治理理論產生于20世紀80年代，曾在新公共管理運動中有著舉足輕重的影響，是新公共管理學派的重要代表觀點。20世紀末，西方學者賦予“治理”以新的含義，主張政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強調弱化政治權力，甚至去除政治權威，企望實現政府與社會多元共治、社會的多元自我治理。[1]西方對治理的闡述強調多方參與的協同合作思想，注重公民的社會地位和角色，盡管這是建立在自身的政治經濟社會環境之下，但對我國社會管理模式依然有著深刻的影響和借鑒意義。對于我國傳統一元主導、一元中心的管理模式，社會治理理論可以展開一個新的視角，推動社會管理向社會治理的發展。按照十八大報告，我國的社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行的中國特色社會主義社會管理。[2]這是我國政策文件上對社會治理的表述，也是在我國當前社會環境下催生的現實解讀。在我國，社會治理是指在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動。[3]這是我國特色社會主義之下的社會治理理論，具有得天獨厚的優勢和發展前景。

在社會治理這一概念上我國學者并未形成統一的說辭，但從定義的核心要點來看是具備統一的重要內涵的。第一，社會治理強調主體多元，在面對公共服務事務時，多元主體的參與更為重要，比如社會組織、企業、公民等發揮自己的作用，體現自身角色，形成良好的社會運轉體系；第二，社會治理注重協同合作，構建多元主體，并發揮各自的功能，需要相互之間持續性的順暢溝通、協商等完成，這種方式能夠促進多元中心的形成和穩定；第三，社會治理打造雙向互動，在諸多公共服務領域，也包括檔案公共服務，更多是單向的輸出，缺乏有效互動反饋，社會治理需要且能夠打造管理過程中的雙向互動，從而完善社會治理現代化體系。

2 檔案公共服務體系的概念分析

2.1 檔案服務。自新中國成立以來，檔案利用就逐步被提上了日程，只是在利用范圍的大小方面存有不同的觀點，但整體趨勢是逐步面向公眾的。檔案服務的概念一直到20世紀80年代，都通常被理解為檔案界所說的“利用工作”。[4]在整個這一發展階段，檔案服務都是檔案學研究中的熱點問題，但主要停留在檔案工作中利用服務的功能發揮。在檔案服務絕對與相對的統一中，只要有檔案工作就要有檔案服務，但檔案服務也要受到所處社會環境的制約，需要處理好服務與限制的關系。[5]這可以說是公開與保密之爭的另一種表現，直至今日也依然存有類似討論，只是內容更加細化，形式更加多樣，觀點更加符合趨勢發展。

檔案服務的內涵具有明顯的發展過程，也就是在特定時期所具有的歷史形態。饒圓指出，根據服務對象和服務主體的不同，檔案服務的歷史形態可劃分為“非社會化”形態、“半社會化”形態、“準社會化”形態以及“社會化”形態（萌芽）四個階段。[6]由此可以更為簡潔地歸為檔案服務經歷了從內部服務到外部服務的發展過程，但事實上檔案服務的準確內涵，即便是在當下，也應當理解為檔案內部服務和外部服務的共存。進入21世紀后，檔案服務的社會化形態，也就是外部服務更為明顯，各級檔案館將其視為一個非常重要的發展目標。檔案服務社會化的趨勢某種程度上可以表述為檔案公共服務體系的發展和完善，二者之間的內涵更為一致，也更具有替代意義。

檔案服務的表征含義理應包括兩種：內部服務和外部服務（這里的外部服務可以理解為公共服務），既有面向機構內部的，也存在面向公眾的。但在現階段的研究中，檔案服務被賦予了專指公共服務的含義，成為某些情境下的一種共識，作為方便討論的“擋箭牌”。就社會治理現代化的大背景而言，理清概念內涵和外延，尊重軌跡發展和演變，能夠為理論深入研究奠定基礎。檔案服務不能也不應作為當下“檔案公共服務”的替代，即便在某些共識的場合，也需要順應歷史發展潮流，將檔案公共服務作為檔案服務在現階段內涵的取代。就如同檔案信息資源共享必然包括內部共享和外部共享（社會共享）兩部分，不能用某些情境下的共識來任意專指某一含義，否則不僅容易出現混亂，而且不利于理論的深入發展。總之，區分比不區分好，表述清晰比模棱兩可更利于概念的發展。

檔案服務作為早期所指的“利用工作”，不應當也不需要在現今繼續發展其內涵，只要作為檔案公共服務體系發展軌跡的最初起點，就足以體現其巨大價值了。如此，既能夠清晰檔案公共服務體系的發展脈絡，又可以在當下理論研究中避免交叉使用混亂含義的情況，整體上能夠推動檔案公共服務體系理論研究的深化和發展。

2.2 檔案館公共服務。檔案館公共服務的研究可以追溯到20世紀90年代，這與當時提倡檔案館主動服務、走進群眾的潮流有所關聯，逐步形成了一系列檔案館公共服務的內容。盡管檔案館公共服務這一概念在現今使用得較多，并與檔案公共服務有所交叉，但從歷史發展的縱軸來看，深入解析檔案館公共服務的內涵，并區別檔案公共服務，將其視作檔案公共服務體系發展過程中的一環，具有重要的理論和現實意義。

檔案館公共服務盡管沒有較為統一的概念，但從諸多學者的觀點中可以搜尋到規律，如丁亞婧指出，檔案館公共服務是指檔案館為滿足公眾需求所提供的各種形式的文化產品，包括檔案工作者腦力勞動和體力勞動的結晶。[7]羅軍將檔案館公共服務定義為檔案館以滿足公民需求、最大限度地保障公民權利為根本目的，主動地、公平地向社會公眾提供檔案信息服務的活動和過程。[8]在這兩種具有代表性的概念中，檔案館都是作為服務主體的，圍繞著檔案館出發提供各種形式的公共產品滿足社會公眾需求，體現了檔案館公共服務的核心主旨。對于檔案公共服務而言，檔案是最為核心的要義，服務主體不僅僅是檔案館，也包括檔案室和檔案中介機構等，服務客體也隨之得以擴展，社會公眾只是其中非常重要的一部分，但不是唯一部分。盡管在現階段的理論研究語境中，檔案館公共服務與檔案公共服務并未有較為明顯的區分，多數情況下二者互相指代，但這種現狀容易使得初涉者迷茫、研究者混亂、未來發展不清，不能為后續理論的深入研究打下堅實基礎。

檔案館公共服務強調的是檔案館提供的面向社會公眾的服務，檔案公共服務圍繞的是檔案，由多個服務主體滿足利用者需求的過程，二者在服務主體和客體上存有本質上的差異。從歷史發展的縱軸來看，檔案服務越來越強調檔案館對社會公眾的服務，逐步過渡到檔案館公共服務的內涵上，可謂是事物進階的一種必然和趨勢。將現階段出現交叉使用現象的檔案館公共服務這一術語，放置到它應當存在的歷史時期，不僅能夠梳理好前后發展的邏輯關系，也能夠避免現階段的混亂現象，繼續推動檔案公共服務體系理論研究的發展。

2.3 檔案館公共服務體系。檔案館公共服務體系與檔案館公共服務的區別在于“體系”二字，從系統論的角度看，體系強調各個部分聯系組合而成的整體，力圖發揮整體效應，從而發揮“體系”一詞所蘊含的價值。檔案館公共服務體系是在檔案館公共服務的基礎上，即以檔案館為服務主體，最大限度地滿足公眾需求、保障公民權利、實現公共利益的全流程，是一個檔案館公共服務網絡。在檔案館公共服務體系的發展過程中，國家檔案局有較為詳細的闡釋，某種程度上這一政策性的提法更為恰當地詮釋了檔案館公共服務體系的內涵。國家檔案局提出“三個體系”——檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系，三者是檔案事業發展的核心與基礎，是相互聯系的有機整體。[9]事實上檔案館構建三個體系的過程就是檔案館公共服務體系的發展過程，從實際工作上看，構建主體依然是檔案館，它也是契合檔案館公共服務體系的核心元素。

進入21世紀，檔案館公共性建設一直處于熱點討論和重點實踐的區域，不僅具有自上而下的宏觀政策引導，也有廣州、上海、深圳等一線城市的率先嘗試。總體而言，以檔案館為中心構建檔案館公共服務體系，不僅卓有成效，同時取得了巨大社會影響力。檔案館公共服務體系順應時代潮流和發展規律，從理論和實踐上交出了較為滿意的答卷，有效推動了檔案事業的發展，并為檔案強國目標的實現奠定基礎。

無論是檔案館公共服務，還是檔案館公共服務體系，都不可避免地面臨一個問題——以檔案館為服務主體。這在相當一段時間內，在多數檔案同仁看來它并非一個問題，而是圍繞的重心、推進的力量、發展的功臣，但隨著社會治理現代化的發展，將其視作問題比目標更重要。我國社會管理模式將從原有由黨和政府作為單一主體進行社會管理轉變為多元治理主體共同參與社會事務與社會問題解決的社會治理模式。[10]檔案館公共服務體系的構建以檔案館為核心，形成了事實上的單一主體，有所違背社會治理現代化的發展趨勢。檔案館公共服務體系雖然有其自身優越性，也在過去和現在發揮了極大作用，但就未來走向而言，建設多元主體分工協作、共同參與的社會治理體系才能更好地推動檔案事業的發展和檔案強國目標的實現。

檔案館公共服務體系充分體現了檔案公共服務不具備的優越性，但在歷史的不斷發展進步中，又有較為明顯的劣勢，在理論上無法形成更為清晰的引導。每一個事物發展都有特定時期的局限性，檔案館公共服務體系就逐步暴露了這一問題，在未來，“檔案公共服務體系”這一概念更具有契合現實所需和滿足理論發展的優勢。

2.4 檔案公共服務體系。2015年1月中辦、國辦發布《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》和《國家基本公共文化服務指導標準》，全面設計了公共文化服務體系在現階段的布局，作為公共文化服務體系重要組成部分的檔案公共服務體系進入了發展的新階段，是歷史發展的必然。在社會治理現代化能力不能增強的背景下，檔案公共服務體系區別檔案館公共服務體系并被賦予具有時代特色的內涵就具有了重要的理論意義。

在現有的研究中，檔案公共服務體系主要是指以黨和政府為主導，以提供有保障和基本的檔案服務和檔案公共產品為主要任務，以全體社會成員分享檔案工作成果為目標的一系列制度安排。[11]盡管這一概念并未形成統一，但學者的觀點也都是圍繞著檔案館進行延展，與檔案館公共服務體系的內涵基本保持一致，學界對檔案公共服務體系和檔案館公共服務體系并未有明顯的區分，某些場合下出現交叉使用的現象。從社會治理體系的角度出發進行審視，區分二者內涵并賦予檔案公共服務體系時代特征具有非常重大的理論意義。現有對檔案公共服務體系的定義并不完備，從更為契合的角度理解，檔案公共服務體系圍繞的重心應該是檔案本身，檔案館只是作為發揮檔案作用和價值的一方，但并非唯一一方。原有以檔案館為核心的一元主體管理模式應隨著社會治理現代化的發展，轉變為以檔案為核心的多元主體治理模式，充分體現現代檔案工作的公共性，促進檔案強國目標的實現。

檔案公共服務成為檔案工作的重要任務，并走向快速發展時期。[12]檔案公共服務的內容不斷擴展，在形成體系的過程中對檔案館的要求有所提高，但同時也需要社會公民和社會組織的參與，并越來越強調他們的作用。在我國現有的社會管理模式中，諸多社會事務無法獲得利益相關的公民及組織的積極參與，一些決策和措施也無法滿足他們的訴求，不能令社會公眾滿意。在社會治理現代化的情境下，構建多元主體分工協作、共同參與的社會治理體系，能夠發揮社會組織和公民個人的能力，促進社會事務的發展。檔案公共服務體系在這樣的背景下理應構建完善的社會治理體系，形成檔案館、社會組織、公眾等多元主體共同發揮檔案作用和實現檔案價值的一系列制度安排。

3 社會治理與檔案公共服務體系的關系分析

3.1 社會治理與檔案公共服務體系具有內在一致性。不同事物盡管外在表現形式不一，但如果內部具有較為相通的內容可以稱為二者具有內在一致性。從內涵上講，社會治理和檔案公共服務體系是具有內在一致性的，只是所相通的內容社會治理更為寬泛一些，檔案公共服務體系較為細化和有針對性。社會治理作為現階段社會管理的進一步發展，強調多元主體的協同合作來完成公共事務的管理，這是從宏觀角度出發進行的概述；而檔案公共服務體系在本文中同樣突出的是多元主體圍繞著檔案構建的服務體系，是微觀視角的具體闡釋。由此，社會治理與檔案公共服務體系具有內在一致性，從社會治理的視角出發來審視有別于交叉使用中的檔案館公共服務體系或檔案公共服務體系的“檔案公共服務體系”是非常必要的。

社會治理與檔案公共服務體系的內在一致性主要指兩個方面：社會治理是檔案公共服務體系的內在要求和社會治理是檔案公共服務體系的重要理念及方式。社會治理具有宏觀指導意義，概念內涵更為寬泛，沒有特意的指代，但具備不同學科、不同領域深入借鑒的潛力。檔案公共服務體系相對而言作為一項具體公共事務，需要且能夠借鑒社會治理，從而打造一套更契合實踐所需、促進檔案學理論發展的服務體系。檔案公共服務體系在構建過程中需要以檔案為核心，將檔案館、社會組織、公眾等打造為多元主體，通過協同合作推動檔案館公共服務的發展和完善。在這個服務體系構建過程中，會應用社會治理的核心思想，體現社會治理理論的精髓。由此出發，檔案公共服務體系構建的內在要求就是遵循社會治理理論，實踐社會治理的核心思想。社會治理既是檔案公共服務體系構建過程中的重要理念，也是主要方式，它承擔著指導意義，起著引領方向的作用。社會治理在公共事務管理過程中的應用強調多元主體的協同合作，這是一個重要內容，是借鑒到其他學科體系的核心思想。在檔案公共服務體系構建中，社會治理就是其重要理念，為它的形成和發展指明方向，并作為運作方式，指導實踐，推動檔案事業的發展和檔案強國目標的實現。

3.2 社會治理與檔案公共服務體系互相融合。社會治理作為宏觀視角上的論述與微觀實踐下的檔案公共服務體系相互融合，相互發展，最主要地體現在社會治理是檔案公共服務體系構建的理論支撐和檔案公共服務體系是社會治理的具體實踐兩個方面。

在進入21世紀后，檔案館越來越重視公共服務，圍繞著用戶需求不斷完善服務體系，推動著檔案事業的進一步發展。實踐需要理論的指導，需要根據設定的方向前行，以此完成與理論的契合。在公共管理領域，社會治理已經被廣泛應用，呈現出較為明顯的特點和優勢，值得引入到其他領域進行擴展。社會治理強調的是多元主體的協同合作，符合檔案公共服務體系的內涵，能夠有效推進檔案公共服務體系的發展。社會治理作為較為成熟的理論體系，能夠作為檔案公共服務體系構建的理論支撐，為新時期檔案公共服務的實踐和發展指引方向。理論的意義在于指導實踐，而實踐反過來也可以完善理論。檔案公共服務作為實踐的一部分，能夠為社會治理理論的進一步發展提供經驗。檔案公共服務體系的構建和完善能夠切實體現社會治理的核心思想，在目標完成的時候就是社會治理應用成功的時候，是屬于社會實踐的一大組成部分的。

3.3 檔案公共服務體系推進社會治理的現代化進程。社會治理在我國的發展需要各方面的合力推動，公共文化服務體系是較為重要的一部分，而檔案公共服務體系作為公共文化服務體系的一部分，也是推動社會治理現代化進程的主要力量。檔案公共服務體系重新定位了圍繞核心，將以往的檔案館中心過渡到檔案中心，并賦予了多元主體的價值和作用，包括社會組織、公民自身等，以共同推進的思想不斷完善檔案公共服務，推動檔案事業的發展，也助力社會治理的現代化進程。

檔案事業的發展需要社會各界的共同努力，而非檔案館的一己之力。從社會治理的角度來看，檔案館承擔著主要責任，但并非唯一責任，相當一部分責任還需要社會組織、社會公眾等合力承擔，他們的主動性也需要不斷調動和加強。在這樣的理念之下構建和完善檔案公共服務體系，實際上就是在運用社會治理的核心思想，以此促進社會治理本身的發展，加快我國社會治理的現代化進程。

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（作者單位：陳泳欣：中山大學政治與公共事務管理學院；聶二輝：中山大學資訊管理學院 來稿日期：2018-10-20）