光伏發電產業補貼政策為什么進退難以自如？

聶新偉 徐齊利

摘 ? 要：黨的十八屆三中全會提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場關系。近年來，在培育發展戰略性新興產業成為產業政策預期目標的現實趨向下，圍繞著產業政策帶來的激勵扭曲而致使其存在是否合理的爭議也在不斷增多，其中騙取財政補貼問題更成眾矢之的?？紤]到政策預期能改變市場主體，市場主體也能改變政策效果，這就形成了“動機——行為——結果”的連鎖反應?；诖耍瑥牟┺恼撘暯浅霭l，對補貼政策執行中形成的激勵扭曲問題給予了理論闡釋，并對光伏補貼政策演變及其對市場主體行為影響的歷程進行全面總結，認為信息不對稱的存在雖然會使補貼政策容易遭遇道德風險這一實踐層面的困境而進退兩難，但在政策預期目標的硬約束下基于政策執行中的實踐試錯反饋而實現政策方向和力度調控方式的轉型是可以實現激勵相容的，因此產業政策正向激勵效應的最大化既是政策設計的初衷，也是實踐執行中應該堅持的原則。

關 ?鍵 ?詞：光伏產業;財政補貼;平價上網;產能過剩

中圖分類號：F812.0 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：2096-2517（2019）06-0008-11

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2019.06.002

一、引言

隨著《關于2019年風電、光伏發電建設管理有關要求的通知（征求意見稿）》①的下發，備受業界期待和關注的光伏發電補貼新政最終落地。從政策明確表達的方向和目標來看，光伏發電市場將更加突出市場機制作用的發揮，旨在加快實現平價和低價上網的導向，清晰表明競價上網將成為光伏發電產業新常態。自2013年國務院出臺《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》以來，給予補貼支持以實現光伏產業健康發展一直是政策的著力點，自然補貼政策的走向和力度也成為感知光伏發電產業冷暖的晴雨表。由于光伏上網標桿電價高低直接關系市場主體所獲補貼金額的大小，在《能源發展戰略行動計劃（2014—2020）》關于光伏電價2020年實現平價上網這一政策方向的硬約束下，逐步退坡的補貼激勵使得大量光伏發電項目提前投產建設， 光伏裝機規模呈現出爆發式增長態勢。截至2017年底， 我國太陽能光伏發電裝機已達到1.3億千瓦，提前并超額完成了“十三五”預設的目標。然而，在此過程中，補貼退坡也變相造成“搶裝潮”和產能過剩的激勵扭曲現象[1-2]。與此同時，隨著光伏發電建設規模不斷擴大，技術進步和成本下降速度明顯加快， 尤其是在前期政策明確2020年實現平價上網的導向下，我國能源主管部門開始進一步調控補貼政策，旨在再次調減電價和補貼的《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（業界稱為“531新政”，下同）的出臺，表明我國新能源電價補貼政策由最初的國家、省、市（縣）多級補貼模式下的高標準補貼，經過逐步調減補貼標準的補貼退坡階段，向最終明確補貼總量控制及無補貼的階段轉型。

客觀而言，政府逐步退出補貼支持和更大發揮市場作用是產業政策機制設計的邏輯必然。 然而，市場參與主體卻對“531新政”反應強烈、褒貶不一，批評者視其為光伏產業發展過程中的“急剎車”“硬著陸”[3]，甚至出現了“關于企業家對三部委出臺531光伏新政的緊急訴求”聯名信，要求“給予緩沖期和調減幅度不應過大”等[4]。無論是光伏巨嬰的“斷奶說”還是光伏兒童的“成年禮”，均逆向表明光伏產業對補貼政策的依賴性之大，同時，也使政府部門難以自如調控補貼標準。這種尷尬境地恰恰證明了補貼政策的作用機制出現了偏差，造成補貼政策事前可預期的目標（無補貼下的平價上網）與實踐中的實際效果（補貼依賴）出現了時間不一致效應。

綜上所述，無論是“搶裝潮”還是補貼依賴癥，均說明補貼政策遭遇了實踐困境，事后來看，旨在實現政策調控方式加快轉型的“531新政”的出臺是十分必要的。基于此，本文以“制度——行為——績效”的新制度經濟學研究范式，從利益博弈視角對補貼政策執行中的激勵機制扭曲產生的因果關系進行理論闡釋，并對光伏補貼政策執行中政府調控力度選擇與市場主體的策略互動及其行為結果的歷程進行全面總結，以期探究激勵扭曲發生的現實約束與激勵條件。最后，通過作為政府與市場策略互動直接體現的新增裝機規模對產能過剩的激勵扭曲存在性進行經驗驗證，得出研究結論和政策啟示。

二、 光伏發電產業補貼政策作用機制的理論分析

（一）光伏發電產業補貼政策出臺的背景

自1992年我國實行投融資體制改革以來，通過產業政策引導社會對競爭性項目投資成為政府的重要管理職能[5]。顧名思義，作為政府發揮作用的重要手段之一，財政補貼是為了實現政府預期的特定目的而對私人部門進行補助或資金援助的行為[6]。2013年國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》明確提出“對分布式光伏發電實行按照電量補貼的政策”，并原則性地強調“上網電價及補貼的執行期原則上為20年”。與此同時，給予光伏產業以財政補貼支持的政府預期目的也是極為明確的，即“為規范和促進光伏產業健康發展”。那么光伏制造產業當時遭遇了什么樣的發展難題呢？歷史地看，我國光伏產業發展的前期階段，具有明顯的原料和市場“兩頭在外”特點，得益于早期歐美等國大力推進新能源發展戰略，我國光伏企業在海外需求的大力帶動下和國內地方政府優惠政策的支持下，取得了快速發展[7]。以江西省新余市的賽維LD公司為例，2006年公司產能為75MW，2007年為200MW，到2008年已形成產能400MW，創下了“LDK速度奇跡”[8]。

然而，金融危機引發的主權債務問題使得歐美等國在支持新能源發展上面臨越來越大的資金壓力[9]。與此同時，圍繞著支持戰略性新興產業的競爭， 各國開始加大對本國光伏產業的保護力度，貿易保護主義開始抬頭。例如，美國、歐盟、印度、澳大利亞等相繼宣布對中國的光伏產品進行反傾銷反補貼調查， 嚴重影響了我國光伏產業的出口形勢。據賽迪智庫報告顯示，2013年我國光伏產品對歐盟出口份額已從2012年的65%下降到27%，對美國出口份額從2012年的20%下降到14%。過分依賴海外市場造成國內應用開發不足，在國際市場需求放緩的不利局面下， 產能過剩問題愈發嚴重，加之技術創新性不強造成產品同質性嚴重，低價無序競爭不斷困擾行業發展，越來越多的企業陷入經營困境。從價格來看，2012年光伏產品（折標準片計算）均價為8.17元/片，與2011年同期相比銷售價格下降了48.2%;2010年活躍的光伏制造商超過450家，到2012年僅剩下154家，淘汰率達到65.8%①?？梢哉f，我國光伏產業已陷入到“內憂外患”的境地，亟需通過國內光伏應用范圍與領域的擴展來紓解困難[10]，亟需通過新的激勵機制推進產業技術升級和產品創新，提高市場競爭力。換言之，通過補貼機制鼓勵光伏電站建設，以此催生國內光伏市場成為光伏補貼政策出臺的出發點和落腳點。

（二）光伏發電產業補貼政策的調控方式與最優策略選擇：博弈論視角的分析

1.補貼政策的激勵機理

信息不對稱容易造成逆向選擇和道德風險，而機制設計就是通過事前設定的目標來激勵或約束市場參與主體的行為動機，使其以預期目標為方向而采取行動，進而實現激勵相容。如果預期目標無法實現，就意味著激勵機制錯位。梳理我國光伏發電產業補貼政策的系列文件，可以發現盡管不同時期出臺的政策在預期目標的表述上會有不同，但追求平價上網始終是一致的。具體來看，“風電、光伏電價2020年實現平價上網” 的目標要求首次出現在2014年6月7日經由國務院辦公廳發布的《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》中，而于2013年7月4日出臺的《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》雖沒有明確提出平價上網的要求，但對于“合理調減上網電價和補貼標準”以及“補貼執行20年的期限”卻是明確的。

隨著2013年8月30日國家發展和改革委員會《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》的出臺，分三類資源區的光伏電站和分布式光伏發電項目執行不同的補貼標準標志著我國正式進入光伏補貼政策執行期，定期或不定期地調低上網標桿電價和補貼標準成為后續政策文件的重要內容。自此以后，基于實現2020年平價上網的目標要求成為后續出臺政策的核心要旨。 不難理解，要實現光伏發電平價上網的預期目標，補貼力度就要逐漸減弱，最終退出時為0，當補貼為0時自然也就意味著光伏發電電價市場競爭優勢（平價或低價上網）的實現。綜上，光伏發電補貼政策機制設計的內在邏輯就是“國家根據光伏發電發展規模、發電成本變化情況等因素，逐步調減光伏電站標桿上網電價和分布式光伏發電電價補貼標準，以促進科技進步，降低成本，提高光伏發電市場競爭力”。然而，由于信息不對稱和個體經濟理性，市場參與主體在行為選擇上既可以選擇通過不斷增強市場競爭力來適應不斷退坡的補貼標準，又可以選擇不斷依賴補貼而不去追求技術進步和產品創新。

2.政策目標、主體動機與策略選擇

由于市場參與主體不同行為動機的存在，對于政策執行者而言， 相互間存在明顯的策略博弈。對于機制設計者政府而言，由于其最終目標是實現平價上網，在實現該目標過程中，其在補貼力度執行的標準上可以有兩種選擇， 即執行力強和執行力弱。之所以會有執行力度強弱的二分法，是因為政府在實現平價上網終極目的的過程中，其始終也在關注著光伏產業的健康發展。從政策演變的脈絡可以看出，《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》和《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》都明確提出要“促進光伏產業健康發展”，出發點就是試圖通過擴大國內光伏發電的應用來紓解光伏制造產業所遭遇的上述“內憂外患”問題。

與此同時，從光伏產業鏈視角來看，給予光伏發電補貼實際上也是對“兩頭在外”的光伏上游產業以支持，最終是促進光伏產業健康發展。正是基于光伏產業的“內憂外患”和產業鏈條上的彼此關聯性，政府作為機制設計者，在實現光伏發電平價上網目的的過程中，引入了兩個目標：一是為光伏制造業緩解困難，規范和促進光伏產業健康發展;二是實現光伏發電平價上網，提升光伏發電消納能力，促進光伏發電產業健康有序發展。實質地看，雖然兩者是互為前提、相互促進的關系，但在推進過程中因輕重緩急的階段性差異（緩解困難意味著要加大建設規模，需要政府刺激建設規模;而提升光伏發電消納能力需要約束并規范建設規模，避免產能過剩），容易造成兩者難以兼顧，這也就造成了光伏發電補貼調減標準執行力度的易松難緊，表現為延長某補貼標準的時限。對于市場參與者而言，其行為動機可以分為兩種：選擇更多的補貼資金（較弱的市場競爭力）和選擇更少的補貼資金（較強的市場競爭力）。由此形成的博弈矩陣如表1所示。

從博弈論的角度來看，單方面行動往往使所有人受損（囚徒困境），但追求相對優勢的個體動機往往會占據上風，個體動機的自我強化，往往會造成集體行動難以實現下的合成謬誤[11]。從政府視角來看，基于個體動機選擇“執行力強”明顯優于“執行力弱”;對于市場參與者而言，雖然理性上來講，其更希望獲得更多的補貼，但由于補貼標準仍由政府部門主導，其只能被動接受，支付贏得的大小只能依據政府執行力度的強弱而定。然而，考慮到補貼最終會退出（即上網電價及補貼的執行期原則上為20年），理性參與者更優的策略選擇應該是選擇增強市場競爭力，獲得更多的市場份額。自然這也是政府機制設計最希望實現的目標， 所以支付集合（3，2）對于雙方而言是互利共贏，此時雙方贏得均最大。由于補貼標準由政府主導，相對而言，政府選擇執行力強或弱具有明顯的主動性，然而補貼該執行什么標準、 選擇執行的時機等往往無法準確判斷，補貼政策的執行往往會造成激勵機制扭曲等問題，造成政策失靈。從這一點來看，政府執行力度的選擇也有被動的一面。具體來看，當光伏發電產業仍處于發展初期或光伏制造業仍處于經營困難時期，市場參與者希望獲得更多補貼支持，此時選擇較強的執行力度， 往往會對企業造成致命打擊，由于執行力強政府會及時止損， 政府此時贏得為0，而企業的贏得則最少。

由于補貼政策在時間上是演變的，對于市場參與主體而言，重復博弈往往使其能夠預期到政府執行力度的強弱，如果政府表現出明顯的執行力強預期，市場參與主體就會存在為獲取更多補貼而選擇提前擴張產能和加大投資， 甚至出現市場投機，個體動機的強化最后有可能造成產能過剩和棄電率高企（配電設施建設跟不上），反而使贏得變少，即（1，0）。整體來看，政府執行力強雖有其優點——補貼力度執行明確，但也可能無法促進產業有序健康發展，因此執行力強往往在實際執行中不具有策略占優性。由于存在執行力強會危及到產業健康發展的事前顧慮，所以在執行時通常會是易松難緊的狀態。換言之，軟實施在一定程度上或特定時期反而是占優策略， 因為對于產業健康發展而言，支付集合（2，-2）是優于（1，0）。這也是為保障行業可持續健康發展，2015年打破此前計劃每年均對新能源電價補貼政策進行調整而選擇不做調整的一個理性考量所在。

然而，信息不對稱容易造成軟執行下的道德風險，帶來的結果就是不斷擴大的補貼規模和為獲取更多補貼而不斷擴張的產能規模。在市場參與主體主觀上不愿意忍受市場競爭（技術進步和成本降低）而選擇盡可能多獲取補貼的情況下，如果政府執行力弱，很容易造成企業只能靠補貼生存（尋租行為），此時陷入零和博弈，即政府補貼所失等同于企業所獲補貼，即（2，-2）。如果市場參與主體更希望通過市場機制作用的發揮而選擇技術進步和成本降低，此時較弱的執行力，就會使市場主體進行逆向選擇， 即與其在市場競爭中辛苦，不如“不勞而獲”地獲取更多補貼。由于此時兩者的支付贏得是一樣的， 實際上執行力弱反而對成長性企業是一種“變相懲罰”——本來可以達到（3，2）組合下的較高贏得，激勵機制出現明顯扭曲，造成合成謬誤（2，-1）。隨著越來越多的企業進行逆向選擇，此時補貼規模就會越來越大，最終滑向（2，-2）的零和博弈中，補貼政策完全失靈。在此情況下，政府就會發揮調控的主動性而選擇退出補貼，此時經由“成長企業被懲罰”逆向選擇的“劣幣驅除良幣”而造成行業走向衰弱，市場贏得進一步萎縮（1，0）。

綜上所述，不難發現，由于信息不對稱，政府部門無論是選擇執行力強還是選擇執行力弱，均會造成激勵機制錯位問題，這也就埋下了補貼政策難以進退自如的伏筆。從促進行業健康發展的終極目的來看，執行力強雖然會出現不合意的結果，但于政府而言支付贏得整體仍優于執行力弱。 與此同時，如果市場主體過早意識到政府將采取強執行（1，0）， 其就會通過市場機制的作用而選擇優化投資和做大做強（3，2）。基于此，理性的占優策略選擇應該是，政策方向上始終堅持“平價上網”的“硬約束”，只有在此硬約束下，才能更好地通過政策力度“一軟一硬、軟硬兼施”的靈活選擇來調控政策補貼的推進過程，并在實施過程中通過政府與市場主體的序貫博弈獲取有效有利信息資源，不斷提高政策的有效性和最終實現激勵相容。

三、 光伏發電產業補貼政策調控方式的實踐選擇、作用機制及其效果

目前來看， 每次調減電價和補貼的文件發布時，均會強調“2020年實現平價上網的目標要求”的硬約束和體現“決定調整新能源標桿上網電價政策”的強執行力特點。這表明政府始終堅持以政策方向的硬約束來引導產業持續健康發展。 然而，由于政策在實施過程中不同參與主體會結合自身的信息優勢選擇追求最大化相對優勢，使得政府在實踐中往往被動或主動地根據市場主體的行為表現選擇不同力度的執行標準，以此來規范和約束市場參與主體行為?；诖耍疚耐ㄟ^政策事件過程回溯來考察政府對于市場主體在補貼政策機制設計中行為反應所采取的策略選擇，以及不同策略下對市場主體的作用機理。

（一）補貼政策執行的第一階段（2013年至2015年底）：補貼強度最高與執行寬松期

自2013年8月我國明確光伏電站和分布式光伏發電不同分類補貼標準以來， 到2015年底開始調減2016年光伏電價和補貼標準的期間內， 此可謂我國執行補貼標準的第一階段，也是補貼標準最高的階段。因為除國家補貼之外，地方政府也陸續出臺對應的補貼政策。 在補貼政策紅利影響下，光伏企業經營狀況出現了明顯改善。根據國家統計局公布的行業績效數據顯示，截至2014年9月底，我國太陽能發電行業內虧損企業占比為17.48%，為2012年以來的較低水平;利潤方面，相比于傳統組件制造業業務仍舊低迷的狀況，光伏電站項目已成為業績增長動力，2014年前3季度行業實現利潤總額20.05億元，同比增長115%。

在實施補貼的同時， 政府自2014年起對光伏發電實行年度指導規模管理，即每年通過下達光伏發電年度新增建設規模來進行規模限制，超出規模指標的項目不納入補貼資金支持范圍。由于新增規模指標的確定執行是先有能源主管部門下發征求意見稿，然后結合不同主體意見進行調整，最后確定年度新增規模的程序步驟，因此新增規模偏離最初目標的大小可以視為是政府執行補貼標準力度強弱的重要評判指標。2014年在關于光伏發電新增建設規模的最初征求意見稿中確定的規模為12GW，到最終確定的年度建設規模為14GW，建設規模凈增加2GW。如果基于《2014年能源工作指導意見》 提出的年度新增光伏裝機10GW的標準來看， 則意味著2014年備案規模已凈增加了4GW。在規模不斷擴增的同時，原本打算每年均執行調減補貼標準的計劃也于2014年底被打破，2015年選擇了不做調整，原因就是為了保障行業可持續健康發展。受此影響，市場參與主體進一步擴增新建規模，2015年最終確定的新建規模為17.8GW， 高出征求意見稿提議的15GW，同比增長78%。到2015年9月， 國家能源局再次調增部分地區2015年光伏電站建設規模， 再次新增的規模達到5.3GW，相比于年初確定的17.8GW規模增加了30%。

整體來看，在2014年和2015年補貼標準執行一致的情況下，由于新增規模跟補貼掛鉤，這就等價于新增規模越大所獲得的補貼資金越多，市場主體有強烈的個人動機不斷增加建設規模， 以至于2015年凈新增規模較2014年凈新增規模高出了6.1GW，增長了205%。政府不斷調整新增規模（補貼規模也越來越大）， 表明此階段政府在補貼標準的執行上是偏軟性的，這一策略的選擇從壯大光伏產業發電裝機規模的視角來看，的確起到了促進行業發展的效果。然而，執行力弱也帶來了對應的問題，突出表現為轉手倒賣光伏項目“路條”，賺取高額差價的電源投機行為增加。為此， 國家能源局連發兩個加急文件制止投機亂象，分別為《堅決制止新建電源項目投產前的投機行為》和《禁止買賣項目備案文件及相關權益》。歸納來看，補貼標準高和就規模不斷增加而選擇軟執行是本階段的特點。換言之，軟執行對于合理引導投資預期，進而不斷擴大裝機規模起到了積極的促進作用。 截至2015年底，我國光伏發電累計裝機容量達4318萬千瓦，超越德國，成為全球光伏發電裝機容量最大的國家①。

（二）補貼政策執行的第二階段（2016年至2017年底）：調減補貼標準與執行易松難緊時期

相比于為了保障行業可持續健康發展而選擇對補貼標準不做調整的2015年，2015年底國家發改委出臺了《關于完善陸上風電、光伏發電上網電價政策的通知》，明確對2016年光伏發電電價和補貼進行調減。其中，三類資源區普通光伏電站每千瓦時上網電價向下調整為0.8元、0.88元和0.98元，對于分布式光伏發電允許“全額上網”模式成為亮點，改變之前“自發自用、余電上網”的單一模式。與此同時，在針對不同實施進度的項目執行電價和補貼標準上，明確“2016年以前備案并納入年度規模管理的光伏發電項目但于2016年6月30日以前仍未全部投運的，執行2016年上網標桿電價”，這就意味著2016年6月30日前完成投運的項目就可以享受2015年的優惠電價，6月30日之前仍未全部投運的則執行2016年上網標桿電價，“6·30”成為光伏企業獲得補貼多或少的年度分水嶺。為獲得更多補貼，提前完成投運成為市場主體的理性選擇，“搶裝潮”隨之而來。例如，為了享受2015年的補貼標準，2016年我國光伏出現了明顯的“6·30”搶裝潮，根據國家能源局統計，上半年光伏裝機容量便突破20GW，超過了全年預設的18.1GW目標。

隨著國家發改委《關于調整新能源標桿上網電價的通知（征求意見稿）》的發布，2017年繼續執行新能源標桿上網電價退坡機制得以明確，其中三類資源區每千瓦時上網電價向下調整為0.55元、0.65元和0.75元， 意味著每度電較2016年執行的上網電價標準分別降低了0.25元、0.23元和0.23元， 降幅分別為31%、26%和23%， 遠大于2016年的調減幅度。大幅下調電價和補貼標準，一方面， 顯示出政府部門為實現2020年平價上網執行退坡政策的堅定決心，另一方面，加速下調也造成政策導向的不明晰， 基于退坡政策的必然趨勢， 理性的市場主體選擇提前大肆增加新建規模。考慮到政策不確定性引發市場預期的變化，2016年底國家發改委《關于調整光伏發電陸上風電標桿上網電價的通知》 中最終確定的上網電價明顯高于征求意見稿， 即光伏電站電價每千瓦時均提高0.1元， 并規定分布式光伏發電補貼標準不做調整。此外，由于2015年對補貼標準不做調整， 加之2016年執行補貼標準的文件中并未明確此后各年度的調整方案，使得此次大幅下調對市場產生了極大震動， 為避免此類情況對市場預期的不利影響，此次明確了以后光伏發電標桿上網電價暫定每年調整一次的原則。

從本階段來看，退坡政策的執行本身就說明了政府執行補貼標準的力度在加強，雖然在此過程中出現了因政策規則不明晰導致市場預期變化，但最終執行的上網電價降幅仍明顯高于2016年， 這也就給予市場清晰的導向，就是補貼標準執行退坡政策的方向是不會改變的。與此同時，在此過程中也看到，無論是給予以前年份備案的項目按照“6·30”時限執行分類補貼標準，還是最終基于市場反饋減低補貼標準降幅，均表明了軟執行的特點。整體來看，此階段雖然執行了補貼退坡，但補貼標準來回的調減表明仍以軟執行為主。

（三）補貼政策執行的第三階段（2018年至今）：無補貼平價上網與更強調市場競爭作用的調控方式轉型期

2017年底，國家發改委《關于2018年光伏發電項目價格政策的通知》 繼續執行補貼退坡要求。相比2017年標準，自2018年起三類資源區光伏電站電價每千瓦時均同步調減0.1元，調整后分別為0.55元、0.65元和0.75元。 雖然給予2018年前備案的項目可以搶在“6·30”之前投運并享受2017年補貼標準的機會，但是除此之外，此次調減標準明顯不同于以往，具體表現在：（1）2018年起，“6·30”補貼標準界限無論是對于“自發自用、余量上網”的分布式光伏發電項目，還是全額上網分布式項目均已失效;（2）2018年起，“自發自用、余量上網”的分布式光伏發電項目補貼標準調減為每千瓦時0.37元（含稅），首次打破往年多次不調整的慣例;（3）2019年起， 納入財政補貼年度規模管理的光伏發電項目全部按投運時間執行對應的標桿電價，意味著補貼下調不會再存在緩沖期，“6·30” 實質性退出;（4）鼓勵市場化交易和招標定價。對于市場主體而言，政府加快補貼退坡的預期愈發明顯，加快建設投運成為理性選擇。 國家能源局發布的數據顯示，2018年1—5月，全國新增太陽能發電裝機1518萬千瓦，較去年同期多投產349萬千瓦，同比增長30%。

裝機規模的不斷擴大，為市場競爭提供了有利契機，與此同時，2020年平價上網期限的逐漸臨近， 使得加快退坡成為政府的首要選擇。2018年5月31日，國家發改委等三部門出臺了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》，首次提出“要提高發展質量，加快補貼退坡”。政策導向發生明顯的轉變，一是由“合理引導新能源投資”的年度指導規模管理階段向在光伏發電建設規模不斷擴大背景下更注重“合理把握發展節奏，優化新增建設規?！钡碾A段轉型。例如，明確2018年暫不安排普通光伏電站建設規模， 并對2018年分布式光伏發電規模給予10GW的總量限制。二是進一步明確了要加快補貼退坡和降低補貼強度，其中新投運光伏電站標桿電價每千瓦時統一降低0.05元，“自發自用、 余電上網” 的分布式光伏發電項目補貼標準再次下調0.05元。三是強調要發揮市場配置資源的決定性作用，加大市場化配置項目力度，“競爭性招標和競爭性上網”等市場化手段被引入。

整體來看，無論是加快退坡還是要加大市場作用， 均表明此次政策的嚴苛度大大超出市場預期，業界視其為“531新政”。新政切實表明了政府執行退坡政策立場的強硬化，平價上網或低價上網的無補貼時代隨之而來。2018年9月，國家能源局下發《關于加快推進風電、 光伏發電平價上網有關工作的通知（征求意見稿）》，要求各地組織開展平價上網和無補貼風電、 光伏發電項目建設。2019年1月，國家發改委和國家能源局《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》， 明確提出要推進風電、光伏發電無補貼平價上網。由此來看，“531新政”表明光伏補貼退出已進入明確的倒計時。

如前所述，由于政府在執行補貼退坡政策的強度上是相對的，從政策演變及其對不同市場主體的作用效果來看，“531新政”可謂是政府執行力度強弱的分水嶺。從理論分析來看，由于政府執行強弱的度難以把握，加之兩種執行方式均會帶來非合意的結果，由此也帶來了實踐中的困難。從我國光伏補貼執行力度的實際來看，雖然在政策支持的方向上始終強調“2020平價上網”的硬約束，但政策選擇力度更多依賴于短期的市場行為，使得軟硬力度的選擇始終處于不斷試錯中，事后來看新增裝機規模增長情況成為重要的參考標準?！?31新政”的出臺很大程度上也是以此為參考的，圍繞著“531”新政及之后的政策走向，坊間一直爭議不斷也說明了執行力度實踐選擇的難度之大， 雖然試錯過程（軟—硬—軟—硬） 本身有助于釋放更好選擇的有效信息， 但信息不對稱始終無法消除，補貼政策帶來的非合意結果始終是存在的， 這既是理論的困境，也是實踐的無奈。

四、 光伏發電產業補貼政策的實踐困境：激勵扭曲下的產能過剩

（一）產能過剩是調控方式選擇與主體行為策略互動的結果反映

從政府管理視角來看，由于對光伏發電實行的是年度指導規模管理，這就意味著裝機規模既決定著補貼規模，又關系到補貼調減，因為“根據光伏發電發展規?！焙汀昂侠砜刂仆顿Y規?！笔冀K是“調減補貼標準”的基準。從市場主體的視角來看，補貼標準既關系到新增裝機規模，又關系到政府調減的力度。以此來看，政策執行力度——補貼作用機制——實施效果的內在邏輯始終是由新增裝機規模的大小來聯動的，可以說新增裝機規模是政策力度與市場主體策略互動結果的直接表現。由于補貼政策的預期目的是通過補貼強度的逐漸減弱乃至最終退出來實現裝機規模的規范有序發展，表現為并網發電量與裝機容量保持明顯的一致性，即以銷定產保證產能利用率運行在合理區間，避免出現產能過剩。

然而， 在政府政策選擇與市場主體的博弈中，如果市場主體希望獲得更多的補貼，在政府執行力偏軟的情況下，很容易因為信息不對稱造成市場主體不斷增加建設規模的道德風險問題，最終裝機規模表現出與預期目標不一致的演變軌跡，補貼缺口隨著裝機規模的偏離同樣日趨擴大（見圖1）。 具體而言，在補貼強度較高階段， 裝機規模呈現出高速增長態勢，隨著某一時刻（t*）補貼加速退坡，預期到補貼強度將進一步下降， 市場主體將會進一步擴增產能，甚至因產能在短時間內集中釋放而形成“潮涌現象”， 造成并網發電量與裝機容量的背離程度再次擴大， 光伏電站棄光和產能過剩趨于嚴重。與此同時， 市場主體預期到政府調減補貼力度較弱時，至少在補貼沒有降為0之前也偏向于盡可能多和快地增加建設規模，從而倒逼政府放緩補貼退坡并加大備案規模調整。

事后來看，2016年、2017年甚至2018年，均出現了新增裝機規模大于政府納入補貼范圍的新增備案規模，意味著高出備案規模的增量部分并沒有享受到補貼。在此情況下，政府只得加快補貼退坡力度，加強對裝機規模的總量限制，并通過市場機制倒逼無效產能退出，裝機規模增速開始放緩并向有效產出（并網發電量）收斂。這也是“531新政”被視作光伏發電產業從規模轉向高質量、由瘋狂回歸理性轉折點的原因所在。歸納來看，在政府與市場主體的策略博弈中，裝機規模將呈現出先擴張后收斂的S型演變軌跡，具體如圖1所示。

（二）財政補貼、裝機規模擴張與產能過剩的經驗檢驗

一方面， 在補貼標準動態向下調整的預期下，“搶裝潮”成為扭曲激勵下的理性選擇。另一方面，無論是年度規模指導管理還是五年規劃的中長期指導，均表明裝機規模的不斷擴大是符合政策預期的。在雙重因素的激勵下，我國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一。根據國家能源局數據顯示，“十二五”期間年均裝機增長率超過50%，進入“十三五”時期，光伏發電建設速度進一步加快， 年平均裝機增長率75%，2017年新增并網裝機容量5306萬千瓦，同比增長53.62%。截至2017年底，我國太陽能光伏發電裝機已達到1.3億千瓦，提前并超額完成了“十三五”預設的1.1億千瓦目標。即使在2018年出臺“531新政”的背景下，2018年我國光伏發電裝機規模仍新增44GW，高出當年新增備案規模22GW。

為反映財政補貼的激勵效應， 假定以2012年累計并網裝機容量和并網發電量分別作為光伏發電產業產能和產出的基準（基年指數=100），在補貼政策的作用下，從產能情況來看，2013年光伏電站并網裝機規模已增長了3.5倍，2017年則是2012年的近40倍。 從產出情況來看，2013年累計并網發電量是2012年的2.3倍，2017年為2012年的33倍（如圖2所示）。由此表明，光伏補貼政策的實施直接帶動了光伏發電產業的產能產出的快速擴張。然而，產能與產出的增長態勢卻表現出明顯的不一致性，產能擴張速度明顯快于產出擴張，產能過剩問題的隱憂開始不斷凸顯。以2013年為例，根據筆者計算，當年新增裝機1130萬千瓦，同比增長953.2%， 全年累計裝機1479萬千瓦， 同比增長335.1%; 而當年發電量為87億千瓦時， 同比增長143%， 增速明顯偏低。 從擴張指數的走勢來看，2015年到2017年間兩者的差距在明顯擴大，直到2018年補貼政策轉向的背景下才出現收斂， 這與理論層面的分析表現出明顯的一致性。

補貼是否帶來了產能過剩問題，這里結合產能利用率、光伏發電設備利用小時數以及棄電率情況來驗證。為了提升市場消納水平，解決棄光問題，2014年9月國家能源局《關于征求可再生能源電力配額考核辦法意見函》提出，國家將為地方政府和電網企業確定可再生能源配額，并對執行情況進行監測和考核。2016年4月國家能源局《關于印發2016年能源工作指導意見的通知》，提出要探索風電、光伏就地消納利用商業新模式。2017年8月15日，國家電力調度控制中心、北京電力交易中心有限公司發布《跨區域省間富裕可再生能源電力現貨試點規則（試行）》，針對棄風、棄光電能及四川棄水電能，強調引進市場機制，探索跨區域省間現貨交易試點，積極促進光伏發電的消納。但總體來看，光伏棄光率始終處于較高水平。根據國家能源局公布的數據，2015年和2016年棄光率高達10%左右，2017年光伏裝機規模占全國總裝機規模比重上升至7.33%，但光伏發電量占全國發電量的比重僅為1.8%，全年棄光率為6%，局部地區棄光率甚至高達20%以上。與此同時，2015—2017年我國并網太陽能發電設備利用小時分別為1133小時、1125小時和1078小時，呈現出明顯的逐年走低態勢。

從產能利用率情況來看，無論是對比補貼政策出臺前的2012年，還是參考出臺“531新政”的2018年，均不難發現在補貼強度較高期間，我國光伏發電產業的產能利用率反而始終處于低位狀態（如圖3所示）。 如果產能利用率低于80%即可視為產能過剩的標準來看，此階段產能過剩是較為嚴重的[12]。此外， 在我國光伏發電裝機大規模增長的推動下，處于產業鏈上游的多晶硅、硅片、電池、組件等光伏制造企業也紛紛擴大產能，光伏制造企業產能過剩問題同樣趨于嚴重。2018年單晶硅片龍頭隆基股份的硅片產能約為28GW， 另一單晶硅片龍頭中環的硅片產能約為23GW，兩家合計51GW①。如果按照全球2018年95GW的需求估計，40%為單晶硅，則2018年的總需求為38GW，以此來算兩家產能的綜合利用率只有74.5%， 行業產能過剩極為突出。

基于此，事后來看，對比2018年補貼標準變化前后的產能利用率情況和棄電率水平，2018年出臺的一系列旨在加快退坡、控制棄光嚴重地區新建規模，以及更強調發揮市場配置資源決定性作用的政策舉措都是正確的，對于規范和促進光伏發電產業持續健康發展是必要的，也是十分重要的。事實證明，政策調整轉型取得了明顯成效。國家能源局發布的光伏發電建設運行情況顯示，2018年全國光伏發電量1775億千瓦時，同比增長50%，棄光率為3%，同比下降0.7個百分點;2019年一季度，全國光伏發電量440億千瓦時，同比增長26%;同期棄光電量12.4億千瓦時，棄光率2.7%，同比下降1.7個百分點。

五、研究結論與政策啟示

光伏發電產業財政補貼政策該何去何從的爭議至今沒有停止，爭議背后透露出的是不同市場主體的異質性利益訴求。就市場主體而言，始終希望獲得更多的補貼， 希望政策執行中給予寬限期，然而，政策執行力度弱就容易造成道德風險和市場逆向選擇， 反而會使政策失靈。政府作為出臺和執行補貼政策的職能部門，在政策方向和力度的選擇上始終面臨兩難問題，既要擔心因執行力弱而帶來道德風險問題，又要顧忌因執行力強而造成不利于企業技術創新和質量提升的“一刀切”問題。由于政府與市場主體間的信息不對稱始終無法消除，補貼政策帶來的非合意結果如影隨形，如倒賣“路條”、走量不走質、缺乏技術創新、變相騙取補貼等問題比較明顯?？梢哉f，激勵扭曲效應的存在啟示我們要警惕類似于財政補貼等產業政策在引導產業發展的同時有可能造成“好心辦壞事”的矛盾結果。

如果方向錯了，停止就是進步。本文的理論分析表明， 當出現對市場參與主體扭曲的激勵時，及時止損未嘗不是占優策略。通過對我國光伏發電產業補貼政策調控歷程的全面總結發現，2020年實現平價上網這一政策預期目標的方向指引始終是一貫的，在此導引下通過不斷調減補貼標準的試錯反饋來調控補貼強度進而實現激勵相容是補貼政策演進的基本脈絡。在此過程中，補貼政策發揮了積極的促進作用，表現在我國光伏發電裝機規模的不斷壯大，產業技術進步水平的快速提升，分布式光伏扶貧項目有序實施，以及棄光率水平不斷下降和并網發電量不斷增加，等等。與此同時，在補貼政策的實施過程中，直接或間接地注重發揮市場作用也是一大亮點。例如，對建設項目進行招投標，通過光伏領跑基地的增量改革倒逼存量企業加快市場競爭力形成等?？傮w來看，我國光伏發電補貼政策雖然存在執行力度難以把握而容易造成進退維谷的困境，但在實際執行過程中，政策的執行主體能夠通過觀察市場主體行為反應，在注重發揮市場競爭作用的基礎上，基于事前預設的政策目標和現實條件進行主動或被動的調控，使前期的激勵扭曲問題得到有效糾正。

歸納而言，由于信息不對稱，基于中長期可預期性的政策目標而事前設計的產業政策很容易遭遇實踐困境?！安粚弰?，則寬嚴皆誤”，實踐是檢驗真理的惟一標準，只有在實踐過程中基于市場反應不斷調整和改進， 才能真正發揮政策的正向激勵作用，最終實現政府預期的目標。目前來看，更加強調市場作用發揮的“531新政”不僅改寫了光伏發電產業補貼政策的進程，而且將對光伏發電產業的市場結構與市場行為產生更加積極的影響。

參考文獻：

[1]王璐.新一輪光伏電站產能過剩隱憂初顯[N].經濟參考報，2016-02-01.

[2]林楚.搶裝潮將再次引發過剩光伏行業洗牌在即[J].電力系統裝備，2016（6）：18-19.

[3]盧延國.“531新政”后的光伏發展大趨勢[J].能源，2019（1）：58-62.

[4]于玉金.531光伏新政擠擴張泡沫，行業大佬稱“天要塌下來”聯名上書[N].華夏時報，2018-06-06.

[5]劉尚希，傅志華，等.中國改革開放的財政邏輯（1978-2018）[M].北京：人民出版社，2018.

[6]聶新偉.我國新能源汽車消費補貼政策的演變及效果評析[J].中國物價，2019（3）：16-18.

[7]王宇，羅悅.外需引導與政府補貼下戰略性新興產業的產能過剩研究——以光伏產業為例[J].現代經濟探討，2018（3）：78-87.

[8]徐齊利，聶新偉，范合君.政府補貼與產能過剩[J].中央財經大學學報，2019（2）：98-118.

[9]史丹，白旻.美歐“雙反”情形下中國光伏產業的危機與出路[J].國際貿易，2012（12）：15-20.

[10]王輝，張月友.戰略性新興產業存在產能過剩嗎？——以中國光伏產業為例[J].產業經濟研究，2015（1）：61-70.

[11]拉塞爾·哈丁.群體沖突的邏輯[M].上海：上海世紀出版集團，2013.

[12]馮俏彬，賈康.“政府價格信號”分析：我國體制性產能過剩的形成機理及其化解之道[J].財政研究，2014（4）：2-9.

Why the Photovoltaic Power Industry Subsidy Policy is in a Dilemma？

——Based on the Game Theory of Government and Market Entity

Nie Xinwei1，Xu Qili2

（Industry Research Center， State Information Center， Beijing 100045， China; School of Economics， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China）

Abstract： The Third Plenary Session of the 18th Central Committee explicitly pointed out that the core issue of economic reform is to handle the relationship between government and market properly. In recent years， cultivating and developing strategic emerging industries have become the goal of industrial policy， and the debate over whether industrial policy is justified by the incentive distortions is also growing， and fiscal subsidies caused by the fraud of subsidies has become the target of public criticism. Considering that the policy is expected to change the market entity， and the market entity can also change the policy effect， forming a chain reaction of “motivational---behavioral--- consequences”. Based on these， this paper gives a theoretical explanation of the incentive distortion formed in the implementation of subsidy policies from the perspective of game theory. Then this paper summarized the evolution of photovoltaic subsidy policy and its influence on the behavior of market entity， and drew conclusions. The existence of information asymmetry may make subsidy policies vulnerable to the practical dilemma of moral hazard. However， under the hard constraints of the expected policy objectives， the transformation of the policy direction and the way of power regulation based on the trial-and-error feedback in policy implementation can promote the compatibility of incentives. Therefore， maximizing the positive incentive effect of industrial policy is not only the original intention of policy design， but also the direction that should be adhered to in implementation.

Key words： Photovoltaic Power Industry; Fiscal Subsidies; Feed-in Tariff; Excess Capacity

（責任編輯：李丹;校對：龍會芳）