對建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測的若干思考和建議
2019-01-24 01:21:03邱立莉趙俊明柯釗躍
中國環(huán)境監(jiān)測 2019年3期
邱立莉，敬 紅，唐 敏，趙俊明，柯釗躍
1.中國環(huán)境監(jiān)測總站， 國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點實驗室， 北京 100012 2.重慶市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心， 重慶 401147 3.上海市環(huán)境監(jiān)測中心， 上海 200003 4.廣東省環(huán)境監(jiān)測中心， 廣東 廣州 510308
2017年7月16日，國務(wù)院印發(fā)國務(wù)院令682號《關(guān)于修改<建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例>的決定》(以下簡稱“《條例》”)，正式取消了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收行政許可，改為建設(shè)單位自主驗收，自2017年10月1日起實施[1]。為貫徹落實《條例》要求，2017年11月20日，原環(huán)境保護部發(fā)布國環(huán)規(guī)環(huán)評[2017]4號《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》(以下簡稱“《暫行辦法》”)，規(guī)范了建設(shè)單位自主開展驗收的程序和標(biāo)準(zhǔn)；2018年5月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布2018年第9號公告《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)指南 污染影響類》(以下簡稱“《技術(shù)指南》”)，規(guī)范了建設(shè)單位自主開展驗收監(jiān)測的技術(shù)要求。從此，企業(yè)自驗時代正式開啟。
1 建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收改革
原《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(國務(wù)院令第253號)[2]自1998年實施以來，以貫徹預(yù)防為主的污染防治目標(biāo)為核心，通過實施建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度和環(huán)境保護設(shè)施 “三同時”制度，特別是把好出口關(guān)的驗收審批制度，對防止、減輕建設(shè)項目產(chǎn)生新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞作出了重要貢獻(xiàn)[3]。
近年來，隨著“放管服”改革的不斷深入，國家建設(shè)項目環(huán)保驗收迎來了改革的三步曲：一是原環(huán)境保護部于2015年3月13日發(fā)布17號公告——《環(huán)保部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目目錄》，下放目錄外項目的環(huán)評和驗收審批權(quán)限；二是《國務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)出臺，自2016年3月1日起，不再要求建設(shè)單位提交建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收調(diào)查報告或驗收監(jiān)測報告，改由原環(huán)境保護部委托相關(guān)專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行驗收調(diào)查或驗收監(jiān)測，所需經(jīng)費列入財政預(yù)算；三是新《條例》出臺，自2017年10月1日起，取消建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收行政許可，改為企業(yè)自驗。
新《條例》的修訂，符合《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》等上位法的要求，適應(yīng)我國行政審批制度改革文件關(guān)于簡政放權(quán)、強化事中事后監(jiān)管的要求，體現(xiàn)了環(huán)境管理思路的轉(zhuǎn)變，強化了建設(shè)項目污染治理的責(zé)任主體，加強了信息公開要求，體現(xiàn)了社會監(jiān)督的重要作用。新《條例》的實施，將為實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的核心目標(biāo)起到重要作用。
2 建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測市場開放
建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測是建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的主要技術(shù)依據(jù)，根據(jù)原環(huán)保總局令第13號《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》，環(huán)境保護驗收監(jiān)測報告(表)是由建設(shè)單位委托經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準(zhǔn)有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測站編制。驗收監(jiān)測是一項技術(shù)含量高、業(yè)務(wù)要求高的工作，長期以來，在環(huán)境監(jiān)測事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重大作用，對環(huán)保事業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。
隨著《暫行辦法》的實施，驗收監(jiān)測市場放開，驗收監(jiān)測報告(表)由建設(shè)單位或其委托的有能力的技術(shù)機構(gòu)編制，建設(shè)單位開展驗收監(jiān)測活動，可根據(jù)自身條件和能力，利用自有人員、場所和設(shè)備自行監(jiān)測，也可以委托其他有能力的監(jiān)測機構(gòu)開展監(jiān)測。驗收監(jiān)測邁開了環(huán)境監(jiān)測市場化的關(guān)鍵一步，是環(huán)境監(jiān)測市場開放的大勢所趨。在環(huán)境監(jiān)測工作中引入市場機制，通過激發(fā)市場潛能，彌補政府監(jiān)測力量不足，既是適應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理體系建設(shè)需求，緩解當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測供需矛盾的有效手段，也是積極探索中國環(huán)保新道路的必然要求[4]。
3 企業(yè)自驗現(xiàn)狀
全國建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)平臺自2017年12月1日開始試運行，截至4月16日，系統(tǒng)平臺登記完成自驗的項目共計17 644個，其中報告書項目占20%，報告表項目占80%；國家級審批的項目112個，因近年來審批權(quán)限不斷下放，且項目驗收難度大，因此占比少，僅占0.6%；省級審批的項目1 314個，占7.6%；市級審批的項目2 724個，占15.4%；縣級審批的項目13 494個，數(shù)量最大，占76.4%，污染相對較輕，驗收相對簡單。以上數(shù)據(jù)可以看出，自驗的實施使各級特別是市級以下生態(tài)的環(huán)境管理部門的驗收審批工作量大幅度下降，項目驗收效率顯著提高。同時，對大量項目自驗的監(jiān)管，也給生態(tài)環(huán)境管理部門帶來了挑戰(zhàn)，尤其是大型、重污染項目，自驗之后，管理部門對項目可能造成的環(huán)境風(fēng)險管控壓力巨大。從平臺登記信息、自驗調(diào)研情況和2017年第三方驗收監(jiān)測報告評估結(jié)果可以看出，可能面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)來自于2個方面：一是企業(yè)對自驗的責(zé)任主體意識還有待加強，二是第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)自律意識尚有待提高。
3.1 企業(yè)自驗責(zé)任主體意識有待加強
項目環(huán)保驗收由各級生態(tài)環(huán)境管理部門行政審批執(zhí)行了20年，驗收監(jiān)測由各級生態(tài)環(huán)境管理部門所屬的監(jiān)測站承擔(dān)了20年，應(yīng)該說有關(guān)部門及其所屬的監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)為企業(yè)提供了20年的保姆式服務(wù)。企業(yè)自驗實施初期，企業(yè)對自己角色的轉(zhuǎn)變存在一些不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在3個方面：一是企業(yè)對自驗要求的關(guān)注度不夠，通過調(diào)研和被咨詢可以看出，很多企業(yè)對自驗的程序、內(nèi)容、要求、責(zé)任等均不清楚；二是企業(yè)對自驗工作重視度不夠，從驗收系統(tǒng)信息平臺登記項目的信息填報和調(diào)研情況可以看出，常出現(xiàn)材料不齊全、內(nèi)容不統(tǒng)一、重要信息遺漏等情況，甚至有些企業(yè)還不清楚自己驗收項目的環(huán)評及其審批文件要求；三是企業(yè)對自驗責(zé)任主體認(rèn)識不夠，新《條例》強化了企業(yè)作為驗收主體的責(zé)任追究，《暫行辦法》進(jìn)一步明確了企業(yè)是驗收責(zé)任主體，而有些企業(yè)仍然認(rèn)為如果企業(yè)委托第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)編制驗收報告，那么驗收的責(zé)任就是受委托方的，有些企業(yè)還認(rèn)為如果請專家作為驗收組成員，那么驗收的責(zé)任就是專家的，這些情況都說明企業(yè)是對自驗責(zé)任主體認(rèn)識還不夠。
3.2 第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)自律意識有待提高
2011年以來，大部分地區(qū)開始不同程度地允許第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)介入驗收監(jiān)測，驗收監(jiān)測市場出現(xiàn)了不同程度的放開狀況。山東省最早開展了驗收監(jiān)測社會化試點，至2017年，山東省內(nèi)驗收監(jiān)測社會化試點單位達(dá)到8家[5]。江蘇、廣東、上海等省/直轄市污染相對較輕的行業(yè)項目，對具備監(jiān)測資質(zhì)的社會化檢測機構(gòu)逐步放開驗收監(jiān)測工作[4]。經(jīng)過幾年的發(fā)展，第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)隊伍不斷壯大，技術(shù)水平也有所提高。
2017年，中國環(huán)境監(jiān)測總站在全國選取了6個省/自治區(qū)/直轄市對共計120份第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)完成的驗收監(jiān)測報告進(jìn)行了評估[5]，評估出的問題主要體現(xiàn)在3個方面：一是第三方驗收監(jiān)測技術(shù)力量普遍薄弱，120份報告中10份存在重大問題，其余平均得分67分，80分以上報告比例較低，僅為26.5%；二是第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)水平差異較大， 較為規(guī)范的報告主要集中在省級技術(shù)機構(gòu)和少量大型民營監(jiān)測機構(gòu)，不規(guī)范報告占26.5%，同一機構(gòu)的不同報告質(zhì)量也存在較大差異；三是第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)薄弱環(huán)節(jié)突出，普遍在質(zhì)量控制與質(zhì)量保證、環(huán)境管理檢查等方面得分較低；四是第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)操作方式多樣，質(zhì)量難以保障，如轉(zhuǎn)包與分包、低價中標(biāo)、將驗收與監(jiān)測脫節(jié)等。
現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境行政主管部門缺乏必要的監(jiān)督管理抓手：一是對于企業(yè)，自2015年建設(shè)項目試生產(chǎn)審批取消之后，大量項目游離于監(jiān)管之外，排污許可制度實施初期，監(jiān)管覆蓋面尚不全面；二是對于第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)，既無資質(zhì)等門檻要求，又無針對性的日常監(jiān)督管理機制；另外地域特征存在差異，地方生態(tài)環(huán)境管理部門監(jiān)管水平參差不齊。根據(jù)2017年6個省/自治區(qū)/直轄市的驗收監(jiān)測效果評估結(jié)果[5]，省級審批的報告質(zhì)量普遍較高，平均得分82分，80分以上報告占75%，且無存在重大問題的報告，可見省級生態(tài)環(huán)境管理部門監(jiān)管較好，地市級相對較差；另外，從每個省級報告的平均得分和80分以上的項目所占比例也可以看出，發(fā)達(dá)地區(qū)監(jiān)管較好，欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對較差。監(jiān)管能力相對薄弱的地市級以下的生態(tài)環(huán)境管理部門所要監(jiān)管的自驗項目數(shù)量又是最大的，這些企業(yè)的環(huán)保意識和責(zé)任意識又相對較差，因此，地市級以下的生態(tài)環(huán)境管理部門監(jiān)管能力的加強值得重視。
4 企業(yè)自驗技術(shù)需求
4.1 企業(yè)需求
自驗初期，企業(yè)需求主要有3個方面：一是對政策要求理解不深入，需要權(quán)威機構(gòu)對《條例》和《暫行辦法》逐字逐句進(jìn)行解釋，指導(dǎo)企業(yè)執(zhí)行政策要求；二是對技術(shù)要求理解不透，需要權(quán)威機構(gòu)對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行逐條解讀，并告知企業(yè)需要做的工作；三是對驗收監(jiān)測專家和驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)的需求，需要有權(quán)威的專家和技術(shù)機構(gòu)在整個自驗過程中從企業(yè)角度出發(fā)提供專業(yè)的、可信任的技術(shù)支持。
4.2 第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)需求
目前，驗收監(jiān)測市場尚不成熟，真正著眼長遠(yuǎn)發(fā)展的第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)需求有3個方面：一是亟需權(quán)威部門對《條例》和《暫行辦法》進(jìn)行深入解讀，對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行細(xì)致解讀，使技術(shù)機構(gòu)對管理和技術(shù)要求的理解更加深入、精準(zhǔn)；二是需要權(quán)威機構(gòu)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，以盡快提高驗收監(jiān)測技術(shù)人員能力；三是需要有關(guān)部門加強市場監(jiān)管，營造一個公平、健康、良好的驗收監(jiān)測市場秩序。
4.3 地方生態(tài)環(huán)境管理部門需求
隨著企業(yè)自驗?zāi)Ｊ降拈_啟，生態(tài)環(huán)境管理部門的監(jiān)管角度和方式也需要轉(zhuǎn)變，同時需要企業(yè)誠實守信、依法依規(guī)進(jìn)行自驗，也需要第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)嚴(yán)格自律、高效優(yōu)質(zhì)地服務(wù)企業(yè)。通過企業(yè)、第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)、管理部門的共同努力，讓企業(yè)自驗有序開展，最終達(dá)到驗收改革的目的。
5 驗收監(jiān)測工作建議
5.1 主動宣傳解讀政策與管理要求
建議生態(tài)環(huán)境管理部門借助各類平臺對《條例》、《暫行辦法》進(jìn)行主動宣傳和深入解讀，對驗收管理要求進(jìn)行細(xì)致解讀，使企業(yè)和從業(yè)機構(gòu)全面、廣泛、深入地理解政策與管理要求，精準(zhǔn)判斷項目驗收應(yīng)具備的條件，從而理清自己的工作思路和工作內(nèi)容。
5.2 完善驗收監(jiān)測技術(shù)規(guī)范體系
驗收管理要求的變化、驗收責(zé)任主體的轉(zhuǎn)變、使用該規(guī)范用戶群的調(diào)整和日益完善的行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的陸續(xù)出臺，使得完善驗收監(jiān)測技術(shù)規(guī)范體系十分必要。因為自驗以后，使用該規(guī)范的用戶多為企業(yè)和從事驗收監(jiān)測的技術(shù)機構(gòu)，技術(shù)規(guī)范的應(yīng)用更多地會向數(shù)量巨大的中小型項目偏移，驗收監(jiān)測技術(shù)規(guī)范體系應(yīng)本著構(gòu)成簡單、內(nèi)容全面、可操作性強的原則進(jìn)行修改完善，體系應(yīng)由污染影響類總則、行業(yè)類建設(shè)項目驗收監(jiān)測技術(shù)規(guī)范以及支撐事中事后監(jiān)管的驗收效果評估技術(shù)規(guī)范3大類構(gòu)成。
5.3 全面開展驗收監(jiān)測技術(shù)培訓(xùn)
建議驗收監(jiān)測培訓(xùn)向廣大的項目業(yè)主、第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)的管理人員和技術(shù)人員全面開展，對驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)可從技術(shù)薄弱項、重點行業(yè)和難點問題等方面開展專項培訓(xùn)，提高企業(yè)落實環(huán)境治理主體責(zé)任意識，提高第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)及從業(yè)人員的技術(shù)水平。
5.4 持續(xù)開展驗收效果評估
建議各級生態(tài)環(huán)境管理部門依托能力強、經(jīng)驗豐富的技術(shù)支持單位，開展企業(yè)自主驗收效果評估。依托建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息平臺，隨機抽取轄區(qū)內(nèi)完成竣工環(huán)境保護自驗的建設(shè)項目進(jìn)行評估，評估結(jié)果定期向社會公開，以督促企業(yè)依法依規(guī)開展自驗，同時督促社會化機構(gòu)提高驗收監(jiān)測工作質(zhì)量，達(dá)到長期質(zhì)控的目標(biāo)。
驗收效果評估只是環(huán)境監(jiān)管的技術(shù)抓手，各級生態(tài)環(huán)境管理部門還應(yīng)考慮建立對企業(yè)自驗和第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)的監(jiān)督管理辦法，加強對企業(yè)自驗的監(jiān)督檢查及日常監(jiān)管力度，將檢查結(jié)果納入企業(yè)誠信體系，并與第三方驗收監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)的驗收監(jiān)測業(yè)績掛鉤，倒逼驗收監(jiān)測市場良性發(fā)展。
5.5 建立環(huán)保驗收監(jiān)測服務(wù)專家?guī)?/h3>
企業(yè)自主驗收過程中，有經(jīng)驗、負(fù)責(zé)任的驗收專家，可以很好地指導(dǎo)企業(yè)落實相關(guān)管理規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，查找存在問題并提供解決方案。建議建立環(huán)保驗收監(jiān)測服務(wù)專家?guī)欤罱ㄆ鹨粋€專家與企業(yè)之間的橋梁，本著雙方自愿的原則，既能充分發(fā)揮驗收專家的技術(shù)力量，又能很好地服務(wù)企業(yè)，幫助企業(yè)將環(huán)境治理主體責(zé)任落實到位。發(fā)揮專家?guī)斓臉蛄鹤饔?使被管理者和管理者雙方受益。
猜你喜歡
今日農(nóng)業(yè)(2022年15期)2022-09-20 06:56:20
當(dāng)代水產(chǎn)(2022年8期)2022-09-20 06:44:30
當(dāng)代水產(chǎn)(2022年6期)2022-06-29 01:11:44
當(dāng)代水產(chǎn)(2022年5期)2022-06-05 07:55:06
當(dāng)代水產(chǎn)(2022年3期)2022-04-26 14:27:04
當(dāng)代水產(chǎn)(2022年2期)2022-04-26 14:25:10
云南畫報(2020年9期)2020-10-27 02:03:26
建材發(fā)展導(dǎo)向(2019年10期)2019-08-24 06:26:30
建材發(fā)展導(dǎo)向(2019年10期)2019-08-24 06:26:20
雜文月刊(2016年1期)2016-02-11 10:35:51
