公共服務對黑龍江省勞動力流出的影響

謝淑萍 朱婷婷

(哈爾濱商業大學，黑龍江 哈爾濱 150028)

已有的關于勞動力流動的研究，大多基于就業機會和經濟差距等方面影響，很少會關注地區公共服務對勞動力遷移決策的作用。原因在于我國公共服務與戶籍制度相關聯，而大多數的勞動力遷移呈現出“遷居，不遷戶”的現象。隨著公共服務均等化的推進，探究黑龍江省勞動力流出的內在影響機制，需要對黑龍江省公共服務問題做出分析。

一、黑龍江省公共服務存在的問題

黑龍江省的基本公共服務與其他省份相比，一直存在供給不足的問題。原因在于黑龍江省政府公共服務供給主體主要是政府，供給主體較為單一化，缺少一定的社會資本的參與。公共服務難以實現社會化和市場化，無法對公共資源進行有效配置。由于公共服務資金的緊缺，所提供的公共產品的數量和質量也不高。尤其是一些煤炭資源型城市的經濟發展狀況較差，當地政府在公共服務的財政支持方面供給不足，提供的公共服務遠遠不能滿足需求。在就業方面給予失業人員的補貼數量、資金額度都存在一定的緊迫性。經濟發展較差、公共服務供給不足、勞動力流出這三種情況很容易形成惡性循環，對地區經濟帶來不可估量的損失。

黑龍江省公共服務還存在嚴重的分布不均情況。公共服務多集中于哈爾濱、大慶以及齊齊哈爾等經濟相對發達的城市，其他城市的公共服務相對落后。無論是教育、醫療還是社會保障，農村和城市之間都存在著較大的差別。從群體上來看，機關事業單位的勞動者享有大部分的公共服務，而其他的企業職工的公共服務相對缺失。公共服務在地區之間、城鄉之間以及就業群體之間的差異容易激化社會矛盾，勞動力因無法享受同等的公共服務直接影響著勞動力的生活質量。在黑龍江省經濟發展相對落后的前提下，公共服務分布不均進一步降低了勞動力福利待遇，造成勞動力的大量外流。

二、黑龍江省公共服務現狀分析

(一)基礎教育

教育能夠給文化和經濟帶來雙重效益，教育也是人力資本重要組成部分。義務教育是教育體系的基礎，有利于促進社會資源整合和社會公平。黑龍江省勞動力整體受教育水平較高，但是地區之間、城鄉之間的教育資源出現嚴重失衡的狀態。由于經濟等各方面原因，優質教育多集中于發達地區、大中城市，農村地區的教育資源匱乏，部分學校還沒有良好的硬件設施和優質師資。如何讓居民享受到平等的、無差別的基礎教育服務，是黑龍江省公共服務亟待解決的問題。2017年中國統計報告顯示，黑龍江省的各級學校師生比均低于全國平均值。河北、天津以及北京作為黑龍江省勞動力流入的幾個主要地區，其師生比顯著高于黑龍江省。

2017年黑龍江省及該省勞動力主要流出地各級學校師生比情況 單位：人

數據來源：中國統計年鑒。

注：師生比反映了義務教育制學校中教師團隊人數與學生總人數之比，表格中教師人數=1。

(二)醫療服務

2009年我國的新醫改方案要求把基本公共衛生服務的對象覆蓋到外來流動人口，使居民享受到同等的公共服務，從而促進公共服務均等化的實現。隨著醫療體系的逐漸完善，黑龍江省的醫療衛生條件得到了很大提升。但是看病難、看病貴的問題依舊嚴峻。黑龍江省的醫療資源以及醫療服務不能滿足居民看病需求，數據顯示大量的黑龍江省居民每年以看病為由往返于城市之間，形成了極大的人力和物力成本。除此之外，地區之間也存在著醫療服務不均的現象。城鄉之間的醫療資源存在著極大差距，先進的醫療設備和醫術精湛的醫務人員一般集中在哈爾濱等大城市，而偏遠落后的農村地區在醫療設備和人員匹配方面存在嚴重短缺，這給偏遠地區的患者就醫帶來極大的不便，降低了農村勞動力的生活質量。

(三)社會保障

社會保障可以看作是社會的“安全網”，健全社會保障制度有利于提高全體社會成員的生活質量，營造和諧美好的社會生活環境。社會保障的重點在于養老、醫療、失業、工傷、生育這五個方面，這五個方面也是居民最關心的問題。目前，城鄉居民醫保制度方面存在很大差距，城鄉居民的大病保險制度也不夠完善，一定程度上加大了重病患者的醫療負擔；有必要建立城鄉統一的居民養老保險制度，降低居民在生活與就業方面遭遇的風險損失，提升居民滿意度。目前黑龍江省勞動力外流，尤其是青壯年的流出加大了社會保障體系的運行風險。城鎮企業職工養老金嚴重透支，隨著黑龍江省人口老齡化程度加劇，未來黑龍江社會保障基金體系運行將面臨更大的財力支撐風險。

(四)公共就業

完善的就業公共服務體系可以提供就業信息服務、就業咨詢服務、就業指導服務、就業培訓服務、就業管理信息服務等，公共就業服務使勞動力市場的信息更加透明化、公開化。

根據市場失靈理論，政府可以利用公共服務機構建立就業信息服務網絡，為勞動者提供就業信息，降低搜尋信息的時間和成本，提高勞動力市場中的配置效率，有效促進就業質量的提升，實現勞動力市場上供給與需求均衡。截至2017年底，黑龍江省共有185個公共就業和人才服務機構，具體分布如圖1。

圖1 黑龍江省各地區公共就業和人才服務機構

圖1顯示，黑龍江省各地區公共就業和人才服務機構分布情況，省本級2個，哈爾濱38個，齊齊哈爾32個，牡丹江13個，佳木斯9個，大慶11個，雞西9個，雙鴨山5個，伊春5個，七臺河3個，鶴崗5個，綏化22個，黑河9個，大興安嶺18個，綏芬河4個。公共就業服務機構集中于較為發達的大城市，就業困難地區反而公共服務供給嚴重不足。除此之外，黑龍江省的公共就業服務還存在重管理而輕服務情況。勞動力在向有關部門尋求就業、失業方面指導時，難以得到相應的服務。除此之外，就業管理信息服務系統的數據更新滯后，無法提供勞動力市場上實時的就業信息。

三、黑龍江省公共服務對勞動力流出的影響

關于公共服務如何影響微觀層次上的個人居留意愿，了解到勞動力遷移決策的本質是勞動力對于遷移行為成本—收益的衡量，并以效用最大化為結果。勞動力作出遷移決策的衡量標準既包括勞動力遷移所得到的較高經濟收益，還包括轉移能夠享受到的公共服務等非經濟收益。勞動力遷移的遷入地一般具有較高的公共服務質量，一方面，公共服務行業對相關技能的勞動力存在需求；另一方面，勞動力對高質量的公共服務也存在需求。并且，年齡、受教育程度和外出流動時間方面的差異性，會對勞動力的遷入地選擇以及遷入地的公共服務評價有不同的看法。隨著城市公共服務均等化程度進一步加深，其對勞動力流出產生的具體影響，還依賴于勞動力遷移對就業和公共服務的反應。

(一)基礎教育的缺失

基礎教育直接關系到勞動力的一般人力資本，并且學校教育形成的人力資本的高低，直接影響著后期專業人力資本的形成，而人力資本存量與勞動力的收入呈正相關，人力資本存量較高的勞動力能夠獲得較高的收入。根據勞動力遷移的新經濟理論，勞動力在決定遷移時會考慮家庭決策。子女教育是家庭做出遷移決策的一個重要影響因素，大城市擁有較好的教育資源和優質的師資力量。父母為了使子女獲得更好的教育，會考慮進行勞動力遷移。基礎教育的缺失，在一定程度上促使短期流出的勞動力徹底遷出，在遷入地長期生活。

(二)醫療服務的缺失

在勞動力遷移的行為主義理論中，勞動力遷移也存在一種尋租模式，即為了更好地生活環境而選擇遷移。隨著人們生活水平的提高，人們越來越注重醫療服務的質量。人的身體健康是一切生產活動的前提，健康也是人力資本構成的一部分。根據“推—拉理論”，遷出地醫療服務的不足，將對勞動力形成一種“推力”，勞動力將流向醫療資源充沛、醫療結構完善的地區。基礎教育和醫療水平較差的地區，也難以吸引勞動力流入。夏怡然(2015)研究發現，一個城市的基礎教育和醫療服務質量，會影響勞動力遷移決策，即該城市的被選擇概率。政府所提供的基礎醫療服務以及醫療服務的可獲得性與勞動力遷移呈正相關。

(三)社會保障的缺失

社會保障與就業是緊密相關的，完善的社會保障機制將促進勞動力市場的穩定。即便是在工資水平較低的情況下，勞動力的養老、醫療、失業、工傷、生育這五個方面得到了保障，勞動力就不會只考慮經濟因素而選擇遷移。反過來，勞動力大面積的流出，會給社會保障的結構帶來沖擊，較為明顯的問題是黑龍江省的養老金虧空現狀。隨著黑龍江省青壯年勞動力大量外流，人口老齡化程度加劇，社會保障問題將變得更加嚴峻。地區較為完善的社會保障機制對勞動力形成一種“拉力”，吸引勞動力流入；不均等的社會保障機制對勞動力形成一種“推力”，促使勞動力大量外流，給流出地經濟發展帶來嚴重阻礙。

(四)公共就業的缺失

農村剩余勞動力在勞動力流動和擇業時，只有較少部分的勞動力會在政府提供的公共就業服務下實現就業。大多數的農村剩余勞動力在尋求就業機會時，只能從親戚或朋友處咨詢就業信息，政府公共就業機構難以發揮實質性作用。隨著“劉易斯拐點”的到來，勞動力市場出現供給與需求的結構性失衡，勞動者的能力與經濟社會的發展需求不相匹配。“就業難”和“招工難”并存的社會現象，對政府公共就業服務提出了新的更高要求。在公共就業服務中，政府作為勞動力供給和需求之間的信息橋梁，能夠為企業招聘和勞動者求職提供信息平臺，幫助消除因信息不對稱造成的失業現象。因此，在公共就業方面，政府應有效避免就業崗位供求雙方之間的信息不對稱、政府與公眾的信息不對稱，從而提升公共就業服務的效率。建立高效的勞動力供求信息系統，加強相關信息資源的收集、整理和分析，提高就業信息資源開放性共享性，發揮信息在引導人力資源市場化配置中的作用。

四、結論及建議

隨著政府職能優化、公共服務內容的完善以及均等化的推進，公共服務供給市場化和社會化程度逐漸加深，公共服務的不足得到了相應改進。但經濟的快速發展，公共服務在運行過程中又面臨著新的挑戰，公眾對公共服務需求的數量和質量也有了更高的要求，公共服務供給優化嚴重滯后。在公共服務實施對象方面，居住在本地的外來勞動力應當得到更多的重視。無論是區域之間，還是城鄉之間，在勞動力遷移和經濟發展達到均衡以前，要通過一定的政策安排，確保勞動力遷移群體的基本生活保障。這是黑龍江省推進公共服務均等化，提升公眾對公共服務滿意度，緩解勞動力流出現狀的前提條件。

(一)完善公共服務內容

1.在基礎教育方面

義務教育經費供給由政府財政承擔，政府在教育經費方面要注重地區配比的均等化。對于相對貧困落后的地區，政府要加大財政轉移力度，保障義務教育階段不同學校的學生享受到優質均衡的義務教育公共服務。除了在學校間進行資源的合理配置，在資金撥付方面也必須建立民主監督的機制。

2.在醫療服務方面

注重城鄉醫療支出的配比，進一步緩解“看病難，看病貴”的社會問題。在城鎮醫療服務以及居民醫療保障方面，減少一些不必要的程序審批流程。特別是外來勞動力的異地就醫問題，應當盡快落實相關政策。加快消除城鄉居民醫保方面存在的差異，健全城鄉居民大病保險制度，有效減輕患者的醫療負擔。

3.在社會保障方面

首先做好困難群體社會保障，守住民生保障底線。優先考慮困難群體，例如：農村留守兒童、婦女、老年人、貧困家庭、幫扶優撫對象、城鄉殘疾人的參保問題。同時，重點加強養老、醫療、失業、工傷、生育的社會保險制度建設。建立城鄉統一的居民養老保險制度，強化失業保險保生活、促就業的功能。此外，在社會保險資金渠道方面，應當鼓勵社會資本的參與，加快發展以年金和商業養老保險為重點的補充保障。

4.在公共就業方面

根據黑龍江省公共就業服務機構建設現狀和問題，提出加強地區公共就業服務機構的以下五點措施：規范機構發展、明確機構責任、加強職業指導工作、基層平臺建設和公共就業服務信息化。堅持就業優先主導，優化公共就業服務，有效提高勞動者就業與再就業質量，實現發展經濟與促進就業良性互動。拓寬信息傳播渠道，大力促進信息資源共享。除了專門的公共就業服務平臺，還要善于利用地區的新聞媒體公布就業信息，宣傳就業政策和法律知識，開辟農民工用工、服務、維權專欄，促進城鄉信息普惠共享。

(二)科學評估公共服務質量

要針對公共服務的內容進行質量評估，確保政府提供的公共服務真正地有利于人。目前，對于政府公共服務供給評價，居民“用手投票”的機制缺失情況下，通過勞動力遷移反映出來的“用腳投票”的結果值得當地政府深思。如何推進黑龍江省基本公共服務由粗放型管理向精準化治理，從“重管理”轉向“重服務”，是黑龍江省公共服務需要考慮的問題。

在公共服務的績效評估方面，要注重公共服務對象的意見，建立公眾滿意度測度指標體系，保證評估過程的透明公開，號召廣大居民積極參與公共服務政策評估，并對此做出及時回應。既要注重公共服務帶來的公共利益，也要注重居民的個體滿意度。在評估主體選取方面，可以采取由居民、社會組織以及專家學者作為共同評估主體，也可以采取混合評估方式，由政府官員、公共就業服務所涉及的群眾代表、社區民間組織、媒體、專家等聯合組成評估委員會開展評估，對公共服務質量展開及時有效的社會性評價。