扶貧背景下的社會救助與立法

■文／本刊記者 向春華

2019年1月12日，由中國社會保障學會社會救助分會主辦的“新時代社會救助事業發展與社會救助立法研討會”在京召開。中國社會保障學會會長鄭功成、民政部社會救助司司長劉喜堂出席會議并作主旨發言，來自民政部、中國社會科學院、中國人民大學等單位的專家學者50余人參加研討會。

鄭功成教授在主旨發言中指出，新的時代背景下，推動社會救助發展意義重大，因為它是整個社會保障體系的最基礎性制度安排，肩負的是維護社會底線公正和免除人的生存危機的重大責任。我國社會救助發展成就巨大，但面臨的挑戰也很大，特別是發展理念仍然存在認識不清的問題，進而影響到政策制定與實踐。救助對象不是越多越好，也不是越少越好，而是應當與經濟社會發展水平相適應，這種適應性應當是同向發展。社會救助對困難群體的保障力度在不斷增強，但還不足以兜住底線，不時披露的極端個案表明缺漏之處仍然存在，應當檢討的不是政府的財力不足問題，而是觀念與體制機制問題。作為政府直接負責的社保項目，社會救助需要有專業化的經辦機構與隊伍，這樣才能使經辦更有效率，并確保制度在運行中不出差錯。鄭功成認為，當前城鄉差距依然偏大，對底線公正的調節作用發揮得還不夠，需要研究社保制度促進社會公正以及固化群體差異的問題，需要有鮮明的價值判斷。我國救助法制仍不健全，也導致了低收入困難群體預期不穩，亟待加快法制建設步伐。他強調，社會救助只能強化、不能弱化，要進一步推動社會救助制度結構的優化，不斷提高這一制度的質量與效率，同時還要搞清楚“雪中送炭”與“水漲船高”“錦上添花”的辯證關系，處理好社會救助與扶貧的關系。

民政部社會救助司司長劉喜堂在主旨發言中指出，黨的十八大以來，社會救助體系得到了完善，但社會救助制度的安排等都還需要進一步完善。目前，低保對象人數在減少，而臨時性、急難性救助制度的救助人數在不斷增加。從中央部署打贏農村脫貧攻堅戰以來，各項資金對農村困難人群的投入大幅度增加，整體救助水平不斷增長，但還有很多需要完善的地方。黨的十九大報告提出了“兜底線、織密網、建機制”的要求，為社會救助制度指明了發展方向，新時代社會救助工作要圍繞這九個字做文章，要用這九個字去衡量社會救助制度。

武漢大學教授慈勤英認為，目前最貧困人口的“兜底保障”已落實，建構廣義的“弱有所扶”兜底社會保障制度迫在眉睫，要從社會救助向社會促進過渡，建立以家庭為本的發展性社會救助。針對目前扶貧工作主要針對農村，南開大學教授關信平表示，應當建立城市貧困標準下的城市社會救助制度，各項社會救助在確定其救助對象的時候應當依據城市貧困標準；建立城市貧困標準后，低保制度與其他社會救助應處于同樣的地位；確立階梯型的貧困標準，劃分出不同程度下的貧困家庭并給予不同水平的救助；改革城市貧困者的認定方法和程序，簡化程序并采用專業化的認定方法，對納入城市貧困者的家庭和個人廣泛開展社會工作服務。華北電力大學教授姚建平對城鄉貧困人口兜底保障的“底”的內容和水平以及用什么來兜底等進行了詳細分析。中國農業大學教授左停則對2020年后的貧困及其對社會救助的意義作了詳盡分析。

針對我國社會救助立法，南京大學教授林閩鋼認為，未來的社會救助法應當具備3個核心：對社會救助機構的權力控制法、對社會救助對象的權利保障法、社會救助監管的程序規則法。我國社會救助立法的定位在于彰顯國家責任，規范政府社會救助行為；從弱有所扶出發，明確保障國民基本生活；按分級籌資原則，建構以中央政府為主責的多元化籌資結構。他強調，社會救助程序性規定缺失是需要面對的一個主要問題，應該從3個方面補足：增加社會救助標準制定程序；確立社會救助的申請、審核、審批、發放、退出程序；完善社會救助的監督程序。中國勞動關系學院教授楊思斌、北京理工大學教授韓君玲等對日本、德國的社會救助法及其啟示作了闡述，為我國社會救助法的制定提出了建設性意見。■