壯大主權養老基金 更好應對老齡化

■文／本刊記者 夏育文

近日，中國社會科學院社會保障論壇暨《中國養老金發展報告2018》發布會在京舉行。圍繞“主權養老基金國際比較與戰略定位”這一主題，數十位來自政府機構、行業協會、科研院校的專家學者發表了精彩演講，碰撞出思想火花。隨著我國人口老齡化不斷加劇，為均衡代際負擔、體現養老保障制度公平，應進一步壯大主權養老基金規模，增強發揮戰略儲備基金的能力。

據介紹，“主權養老基金”(Sovereign and Public pension Reserve Funds,SPPRFs)的概念首次出現于2007年經合組織的出版物中，直譯全稱應為“主權與公共養老儲備基金”。簡單說，就是政府管理的養老基金，有別于市場管理的養老基金。主權養老基金又有“非繳費型”和“繳費型”之分。

《中國養老金發展報告2018》介紹了智利、挪威、澳大利亞、加拿大、美國、日本等20多個國家的“非繳費型”和“繳費型”主權養老基金。從國際經驗看，通過多種形式建立主權養老基金，并不斷拓展投資領域，是各國為應對人口老齡化挑戰和促進養老保險制度可持續發展所主動采取的一項重要措施。據相關數據顯示，到2017年底，全球主權養老基金規模達5.3萬億美元。

面對人口老齡化趨勢，中國也在順應時代潮流。2000年8月，黨中央、國務院正式決定建立全國社會保障基金作為戰略儲備基金，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑，這也標志著我國主權養老基金（非繳費型）的正式誕生。2017年全國社會保障基金累計年化投資收益率達8.44%，包含委托管理資產（基本養老保險基金）在內的總資產規模達2.2萬億元。我國已初步建立起應對人口老齡化、具有一定規模水平的戰略性儲備基金。

財政部社會保障司司長符金陵認為，通過建立主權養老基金，能為社會保障事業發展所需的資金進行必要的戰略儲備：一方面可避免養老保險等社會保險費率水平在人口老齡化高峰時期過快上漲，均衡代際之間的養老保險費用的負擔，體現制度的公平性；另一方面可有效彌補人口老齡化高峰時期養老基金收不抵支所產生的缺口，確保退休人員養老金及時發放，增強制度的可持續性。他進一步表示，要立足全局和長遠，今后中央財政將繼續通過預算安排、劃轉部分國有資本、撥付彩票公益金等多種方式，對全國社會保障基金給予大力支持，壯大基金規模。

相較于全國社會保障基金搶眼的表現，我國的基本養老保險基金雖已開始市場化運作，但還沒有真正成長為一支“繳費型”的主權養老基金。人社部社會保險基金監管局副局長湯曉莉分析認為，中國難以形成繳費型主權養老基金，除了統籌層次較低之外，更深層次的原因是背后利益的糾葛，有些地方為了換取商業銀行對地方金融的支持，以低息為代價把基本養老保險基金的結余長期存在商業銀行。她強調：“基本養老保險基金的首要任務是保障廣大參保人員的待遇，而不是促進當地的經濟發展，更沒有沖進股市救市的義務。當然，主權養老基金的投資勢必會給資本市場的發展帶來一些正面的促進作用，但不能忘了初衷，我們搞投資運營的目的是為了保障廣大參保人員的待遇。”

湯曉莉還對基本養老保險基金委托投資模式、投資回報和使用分配等問題進行了闡述。她說，隨著老齡化高峰的逼近，全國社會保障基金的支出使用問題也應該盡快提上議事日程。而對于基本養老保險基金，5年的委托期稍縱即逝，應抓住窗口期，制定投資收益的分配方案，讓廣大參保人員能夠真正從委托投資中受益，從而更加支持委托投資。

“我們還應建立另外一支非繳費型主權養老基金，即‘外匯型’主權養老基金，為應對未來人口老齡化做好充分準備。”中國社科院世界社保研究中心主任、《中國養老金發展報告2018》主編鄭秉文認為，在我國外匯儲備十分充足的條件下，應適時建立起“外匯型”主權養老基金，不僅可應對未來老齡化高峰，彌補養老保障體系的短板，迅速提高養老基金儲備總額，還有利于外匯儲備的投資機制多元化，并能實現“還匯于民”，有效緩解“中國投資威脅論”，可謂一舉多得。同時，他強調，主權養老基金治理的核心問題是如何確保基金的獨立性，并夯實長期投資和主動管理的理念。■