人社扶貧攻堅：找準痛點 突破重點 解決難點

■文／陳云

人社部門脫貧攻堅工作在新階段面臨新形勢、新挑戰和新任務，尤其是在深度貧困地區脫貧攻堅中，需要結合人社系統職能和地方工作實際，抓住深度貧困地區特點，找準痛點，通過制度設計、政策創新突破重點難點，扎實推進工作實踐，既打好攻堅戰、實現階段脫貧目標，又為打好持久戰、實現可持續脫貧奠定基礎。

深度貧困地區基本情況及其特征

深度貧困地區是一種總體性貧困，主要表現在貧困發生率高、貧困人口規模大、貧困程度深、貧困時間長，且致貧原因多。自然、經濟、社會、文化和家庭等各方面原因疊加交錯，形成了區別于其他一般貧困地區的綜合性“病灶”。“三區三州”深度貧困地區，大都處于特殊的地理位置，交通閉塞，土地貧瘠，資源稀少，生產資料匱乏，一些地區屬于不適宜人類居住區。經濟基礎薄弱，產業水平低，以農牧為主的經濟和就業結構轉型升級困難重重。邊防和維穩的任務、生態環境保護和建設的任務都很重，對產業發展的限制較多。人口規模小，城鎮化程度低，生產消費聚集效應缺乏。收入較低，青海省深度貧困地區農牧民可支配收入只有全省的70%左右。

深度貧困地區教育、醫療等社會事業發展滯后，公共服務起步晚、底子薄、欠賬多；人口受教育水平較低，職業技能素質嚴重缺乏，一些少數民族群眾聽不懂也不會說普通話，接受新生事物、新知識、新技術能力弱，自我發展能力嚴重不足。惡劣生存環境和落后的醫療衛生條件嚴重影響人口健康，因病致貧、因病返貧概率較高。

深度貧困地區部分家庭存在老弱病殘、缺乏勞力等情況。多生育導致家庭平均收入降低，青年女性勞動力的勞動參與率較低。一些直過民族轉移就業意愿不強，不適應現代就業方式。

深度貧困地區的這些特征，使得脫貧政策的制定和實施陷入一個三維困境：一是行政成本通常高于其他地區，公共投入要求更高，且單位投入產出比低，導致公共服務、基礎設施和專項政策行動都存在資金不足短板。二是市場力量十分薄弱，吸納就業人員和供需調節能力弱。三是社會內生能力不足，勞動者改變現狀的思想觀念、行動能力、自我造血和可持續發展的內在動力明顯不足。政府、市場和社會力量各自存在短板，并相互作用形成“貧困漩渦”，導致公共政策制定和實施常處于“拋出石頭不見水花”的尷尬境地。

扶貧工作進展與經驗

人社部門在整個扶貧工作體系中扮演重要角色，大多數地方將貧困勞動力轉移就業和職業技能培訓納入了脫貧考核的指標范圍，將2019年作為基本完成脫貧攻堅目標的年限，2020年是鞏固和評估階段。同時，目標達成后，如何鞏固脫貧成果，將攻堅成就轉化為可持續的機制和動力，從根本上改變深度貧困地區的總體性貧困體質，將是更加艱巨的挑戰和難題。

建立健全領導和工作機制，加強規劃引導和政策制定。深度貧困地區人社部門都建立了以主要領導牽頭、相關職能部門機構分工負責的人社扶貧領導和工作機制，部分地方成立了就業、社保、技能和人才扶貧的專門工作小組，也建立了與上級部門、與政府其他扶貧相關部門在政策制定、信息共享、項目建設、資金使用等方面相互協同的工作機制。在國家扶貧攻堅總體要求下，人社部會同有關部門制定出臺了人社扶貧的總體規劃，并圍繞就業扶貧、技能扶貧、社保扶貧、失業保險扶貧、人力資源市場扶貧等，出臺了一系列政策文件，構成了人社扶貧的規劃與政策框架。就業扶貧和技能扶貧成為各地工作的重中之重，一些地方還出臺了社保扶貧的專門政策措施。

就業扶貧。一是多渠道開發崗位，幫助貧困勞動力實現本地就業。各地圍繞當地經濟發展特點，引入產業項目，發展加工工業，開發民族手工業等，通過建設扶貧車間、衛星工廠、扶貧基地等載體，吸納貧困勞動力在家門口就業，實現增收脫貧。二是積極推進勞務輸出，幫助貧困勞動力異地轉移就業。如云南省實施了“農村勞動力培訓轉移就業專項行動”。三是加強創業扶持，實現創業帶動就業。各地建立創業孵化園區，扶持貧困勞動力通過創業實現就業，或者通過對創業項目吸納貧困勞動力給予相應政策扶持。四是開發公益崗位，兜底困難群體就業。

技能扶貧。一是擴大培訓覆蓋面，創新培訓方式，提高培訓效果。如甘肅省采取“送培訓下鄉”和“培訓大篷車”等方式在鄉鎮村社、田間地頭開展培訓。二是加大資源開發力度，內引外聯拓展培訓渠道。三是豐富培訓內容，提高培訓標準，加強培訓針對性。如四川省涼山州采取彝漢雙語教學。

社保扶貧。深度貧困地區在社保扶貧方面，主要是落實國家和省區等層面制定的相關政策。一是實施貧困人口參保費代繳政策，努力將貧困人口納入保障范圍。二是調整居民養老金待遇，努力提高貧困人口保障水平。三是發揮失業保險兜底和促就業作用。

人事人才扶貧。一是落實人才待遇和地區傾斜政策。二是引導人才向貧困區流動。三是加大人才培育與引進力度。

存在的突出問題

除了政策困境外，人社扶貧的各項政策和工作實踐也存在不足和短板。目前從部層面還沒有針對深度貧困地區特點和特殊情況的專門政策文件，政策措施“不特”，力度不強，實施落地難。深度貧困地區人社扶貧基礎保障和服務能力不夠，平臺建設落后，專業人員缺乏，信息化建設落后，市場資源不足；總體資金保障不足和現有資金出口不暢、利用效率不高并存。

在就業扶貧方面，一是受產業發展約束，非農就業崗位不足。二是勞動者外出意愿能力不足，勞務輸出效益不佳。主要影響因素有語言、文化與技能等障礙，貧困勞動力就業意愿不強，或不能徹底轉移就業。三是創業帶動就業存在能力短板和政策門檻，如市場發育不足，創業項目缺乏；貧困勞動力創業能力不足，創業風險大；現有創業扶持政策仍存在較高門檻等。四是公益崗位托底政策面臨諸多困難，開發潛力受限。五是部分政策落實困難，政策激勵效果不明顯。一些高寒地區生產施工日期只有5個月，達不到各類補貼穩定就業6個月以上的要求。

在技能扶貧方面，一是深度貧困地區培訓資源短缺，縣鄉基層尤甚。二是部分培訓內容和課程設置不適應市場需求，促進就業效果不明顯。三是培訓投入產出比低，培訓補貼標準低，培訓組織困難。一些地方對培訓項目的審批過于嚴苛，環節多，時間長。

在社保扶貧方面，一是高寒地區居民養老保險待遇領取年限偏高。當地預期壽命短、生命生產周期短，居民參保時間長，享受時間短。政策長繳多得、多繳多得的激勵作用沒有發揮。二是困難群體城鄉居民養老保險代繳存在政策范圍不一致等問題。三是社保扶貧面臨資金壓力。

在人事人才方面，一是人才短缺。二是人才結構不合理，畢業生市場就業比例低 。三是人才引進困難、引智機制不健全。

政策建議

進一步制定出臺針對深度貧困地區人社扶貧的專門政策文件，突出解決“加大力度，統籌協調，打開出口，疏通末梢”的問題，并更加科學合理確定人社扶貧的工作目標和績效評價機制。加強深度貧困地區人社基礎平臺建設，解決人員隊伍和信息系統不足問題，打通人社公共服務的“最后一公里”，開展“互聯網+人社”專項行動，加強人社扶貧資金保障能力。

就業扶貧。建議深度貧困地區緊密結合產業扶貧開發崗位，加大本地就業扶持力度，推進就業結構調整。完善就業資金使用和補貼政策，優化調整資金支出使用結構。完善創業擔保貸款扶持政策，加強創業扶持和服務，加大雙創支持力度。根據生態保護、邊防維穩、災害頻發等區域非經濟功能突出特點，適度增加基層公益崗位數量，提高基層就業畢業生待遇。發展人力資源服務業，加強市場機制在勞務輸出中的作用。

技能扶貧。建議增加政策彈性，允許地方適度調整培訓目錄和內容。將當地經濟社會建設急需、貧困勞動力適應的職業技能培訓內容納入培訓體系，開展普通話、基本國情、就業觀念引導、職業素質訓練等基礎性培訓。增加培訓資源供給，加大對民族地區公共實訓基地建設項目的支持，加強職業技能培訓協作，培育發展深度貧困地區本地培訓力量。加大青年勞動力技能培訓力度，全面實施新型學徒制度。加大職業技能培訓補貼力度，對深入鄉鎮、村落開展現場培訓項目的人員，在交通補貼、生活費補貼方面適當調整補貼標準。

社保扶貧。建議研究解決高寒地區居民養老金領取年限偏短、待遇偏低問題，加大對深度貧困地區居民養老資金的轉移支付力度。進一步完善困難人員社保費代繳政策。對已標注脫貧人口人員、年滿60歲未達到領取養老金繳費年限的建檔立卡貧困人員，應采取適當方式解決其養老保障問題。持續深入實施全面參保計劃，重點加強對脫貧人員的政策宣傳，幫助其提高持續繳費的意愿和能力；對特殊困難人員加大代繳力度，做到不斷保、不退保。及時合理提升養老金水平，提高政策吸引力。進一步提升社保經辦能力，改進經辦和服務方式方法，加強經辦服務人員專業素質培養和工作作風建設，為參保群眾提供更專業、更便捷的服務。

人事人才扶貧。建議研究制定深度貧困地區人事人才扶貧規劃，統籌做好深度貧困地區人事人才扶貧工作。■