格魯吉亞：非繳費型養老金改革的選擇

■編譯／王敏 王淑清 李晨佳

2006年，格魯吉亞引入了一項由稅收支持的基本的非繳費養老金計劃，提供了幾乎普享的非繳費型基本養老金覆蓋。事實證明，基本養老金在解決老年人、家庭及兒童貧困方面是有效的。然而，格魯吉亞面臨著財政緊縮與人口老齡化的問題，為保證制度的可持續，改進養老金體系顯得極為重要。文章分析了政策改革的選擇，研究認為，格魯吉亞基本養老金改革可能包含提高法定退休年齡、通過家計調查削減慷慨的待遇給付等措施。格魯吉亞的案例，對于一些實施非繳費型養老金計劃的中低收入國家的制度改進和擴面具有較大的參考價值。

非繳費型養老金的減貧效應

非繳費型養老金制度的引入和發展。1991年蘇聯解體后，格魯吉亞向市場經濟轉型，并重新改造其養老金制度，改革從蘇聯繼承的公共福利和社會保障制度。1993—1994年嚴重的通貨膨脹和貨幣貶值、急劇的經濟衰退和停滯，以及之后的國家預算赤字使格魯吉亞再難以滿足養老金領取者的預期。1996年，政府曾用統一費率的養老金制度取代蘇聯體系基于不同職業的差異化待遇養老金制度，養老金領取資格僅適用于之前為該制度作出貢獻的人。由于預算限制，養老金支付水平很低且待遇得不到按時給付，往往推遲數月甚至數年。在該國獨立十多年后，2004年養老金支付水平僅占人均國內生產總值（GDP）的7%，無法滿足基本生活保障，領取養老金的人不得不依賴于家庭、親戚和鄰居，甚至去乞討。

2006年，格魯吉亞結束原有的養老金制度并建立統一的非繳費型基本養老金制度，該制度包括基本老年養老金、殘疾養老金和遺屬養老金3部分，在公民達到退休年齡（女性60歲，男性65歲）、或經評估有殘疾、或在維持家庭生計的人去世后支付領取。當年，格魯吉亞約有88%的養老金領取者領到了38格魯吉亞拉里（GEL）的標準最低養老金。2012年之后，格魯吉亞政府提出一項系統性改革建議，即強制性養老保險計劃，包括實施繳費型私人養老金計劃以補充基本的非繳費養老金。

非繳費型養老金制度與貧困趨勢。2006年建立非繳費型基本養老金的原因是為了降低格魯吉亞的實際貧困率。制度實施以來，老年養老金計劃作為基本養老金制度的最大組成部分，幾乎覆蓋了全國所有的老年人，并通過提供最低收入來保障他們老年時的收入。老年人平均養老金從占2006年人均GDP的14.3% 增加到2013年的26.5% 。與此同時，老年人相對貧困率顯著下降,60歲及以上人口低于中位數消費量60%的比例從2006年的22.4%下降到2013年的15.1%。

證據表明，基本養老金減少了格魯吉亞的整體貧困狀況。聯合國兒童基金會2012年的一份報告顯示，老年養老金對減少老人、兒童和家庭的相對和絕對貧困，特別是對于獨居或小家庭的養老金領取者作用很大。研究表明，如果該國基本養老金在2011年被取消，則養老金領取者中生活在相對貧困線以下的比例將從21%增加至50%。

此外，格魯吉亞老年養老金在為家庭和兒童提供收入保障，以及在宏觀經濟層面解決兒童貧困問題方面是有效的，2013年老年養老金大幅減少了兒童貧困率的69%。作者認為，格魯吉亞的老年養老金是發展中國家中最有效的社會養老金，其通過再分配和社會影響對格魯吉亞總體減貧目標的達成作出了重要貢獻。

非繳費型養老金現狀與前景

老年收入制度結構。目前，格魯吉亞退休收入包括非繳費型基本養老金、國家補償、私人自愿性繳費確定型養老金計劃，以及其他形式的退休收入，如正規醫療保健、傳統家庭支持、家庭住宅和土地所有權等。然而，基本養老金仍是老年人最大的公共支持系統，其他組成部分，如國家補償和自愿養老金的覆蓋率較低，自愿養老金發展尚不完善。截至2013年底，自愿性既定供款私人養老金計劃參加人數僅18,909人，約占勞動力人口的0.9%；該計劃的積累規模僅占GDP的0.048%。

在覆蓋面、支出和減貧方面，基本養老金是格魯吉亞養老金制度的主要支柱，也是老年人收入支持的最大來源。基本養老金計劃中規模最大的是老年養老金,它普遍覆蓋,并由一般預算收入提供資金。目前，該計劃向所有達到退休年齡的人提供養老金。從2009—2013年基本養老金（包括老年養老金、殘疾養老金和遺屬養老金）的支出情況和其他詳細信息來看，2013年格魯吉亞基本養老金以老年養老金為主（占全部基本養老金的86%），其余部分由殘疾養老金（約占全部基本養老金的12%）和遺屬養老金（約2%）組成。

在2012—2013年期間，格魯吉亞政府提高了基本養老金的待遇水平，將其支出在GDP的占比提高至4.7%左右。截至2013年底，格魯吉亞平均老年養老金的替代率達到17.1%（平均老年養老金與平均工資之比），老年養老金領取者占格魯吉亞總人口的15.3%，老年撫養比（65歲及以上老人與15—64歲人口的比例）為20.0%。

基本養老金支出與政府財政狀況。自2012年以來，格魯吉亞政府增加了社會撥款支出，包括基本養老金、國家補償、社會救助計劃和醫療保健等。2013年，社會撥款總支出約占國家預算總支出的29%，并達到GDP的8%左右。基本養老金（養老、殘疾和遺屬）是社會撥款支出的最大組成部分，占2013年社會撥款預算總支出的60%，占GDP的4.7%，其中老年養老金占國家預算總支出的15% 以上，占GDP的4.1% 。從2015年9月起，格魯吉亞政府開始將基本養老金從每月150拉里增加到160拉里。2016年12月，基本養老金水平達到每月180拉里。

世界銀行強調，格魯吉亞社會支出增加的影響將反映在財政赤字惡化上。較高的社會支出可能會增加預算剛性并限制未來的財政靈活性，這可能會使格魯吉亞的公共財政更加脆弱。因此，進一步的財政整頓工作和有效的公共財政管理對于中長期經濟增長和就業創造的可持續性是重要的。

人口老齡化預測。格魯吉亞人口正在老齡化，預計到2075年，60歲及以上人口與15—59歲人口的比例將從2015年的33%升至60%；預計未來幾十年的生育率將保持在較低水平，2010—2015年，格魯吉亞的生育率約為每位婦女有1.81個孩子，預計到2070—2075年，生育率將小幅上升至1.87。目前男性出生時的預期壽命為70.5歲，女性為77.7歲(2010—2015年)。預計到2075年，60歲男子的預期余命將從目前的17.50歲增至22.93歲，60歲婦女的預期余命將從21.62歲增至26.73歲。

基本養老金支出預測。從歷史上看，基本養老金經歷了幾次根據政治決策而臨時增加的情況。如在2012年和2013年，基本養老金增長速度快于工資增長速度。更容易預測到的、在政治上也更可行的是，政府將保持基本養老金不下降的剛性。考慮到這一點，工資指數化被認為是最適當的政策回應。目前，格魯吉亞沒有養老金指數化規定。研究認為，將基本養老金與工資增長掛鉤不僅有助于維持其充足性，而且對繼續減少格魯吉亞的貧困也是重要的。然而，這一基線預測還顯示，基本養老金制度的長期成本占GDP的比例將從2015年的4.7%升至2075年的7.4%,這一增長趨勢與老年撫養比的增長是一致的，從長期來看可能會危及基本養老金制度的可持續性。

因此，如果在不進行其他改革的情況下保持基本養老金體系的可持續性，就不得不提高稅收，從一般稅收收入中為基本養老金提供資金，或者削減福利。然而，這些方法都不可行，一方面，格魯吉亞面臨財政資源稀缺的困境，稅收已經過高且憲法條款禁止政府增稅；另一方面，福利水平下降將破壞基本養老金的減貧目標。還有一種選項是削減一些其他政府項目的國家預算支出，盡管這在政治上是不可行的。

改革方案

人口老齡化和公共財政資源匱乏限制了格魯吉亞非繳費型基本養老金未來的可持續性，因此，基本養老金改革的關鍵目標有兩個，一是如何維持合理的資金負擔，同時維持基本養老金制度的長期可持續性和充盈性；二是如何確保基本養老金制度具有足夠的靈活性，以適應不斷變化的人口環境。本文詳細討論4種養老金改革方案。

方案一：將未來的養老金待遇與物價掛鉤。在不同的參量改革方案中，對價格的指數化將被視為保護養老金購買力的方法。格魯吉亞政府打算將基本養老金與通貨膨脹掛鉤直到2020年。文章預測了物價指數化改革對基本養老金的影響，結果顯示：這將導致基本養老金的低支出，預計在2075年將占GDP的1.9%；也會導致基本養老金處于較低、不充足的水平，預計平均待遇將從2015年占人均GDP的12.5%降至2075年的3.2%。而養老金待遇的降低將削弱基本養老金緩解相對貧困的能力。

方案二：提高退休年齡。一般來說，旨在降低養老金制度成本的養老金參量改革可能包括限制領取資格(如通過提高法定退休年齡來限制領取養老金的人數)。由于在未來幾十年60歲人口的預期余命會大幅增加，這一方案可能有助于控制養老金支出、避免養老金替代率的下降、鼓勵延遲退出勞動力市場、促進經濟增長，并改善養老金體系的財政持續性。建議從2025年起，格魯吉亞合理提高退休年齡，并制訂一個男女退休年齡相等的時間表。女性的預期壽命要高于男性，因此可以逐步提高和平衡退休年齡；2020年后女性可達到65歲，到2060年，男性和女性都達到68歲。

這項政策改革方案也可能穩定老年撫養比，并引致勞動者延遲退出勞動力市場，從而有助于促進消費和經濟增長。但為了控制貧困率的增加，應在提高退休年齡的同時采取其他社會救助措施，以保障由于重大疾病而不能繼續工作群體的收入。此外，應發掘對于老年工作者的潛在供求，并應出臺鼓勵老年人就業的政策。

總之，為了應對財政壓力，格魯吉亞政府需要在較長的政策籌備時間內逐步提高領取基本養老金資格年齡，并且出臺促進經濟和就業增長以及保護社會極端弱勢群體的政策。較長的政策籌備時間，也將有利于人們調整其行為，如就業模式和退休計劃。

方案三：通過家計調查降低養老金慷慨程度。這一改革方案將減輕養老金制度的財政負擔。格魯吉亞基本養老金計劃參量變化可以與繳費型私人養老金計劃同時進行，最近的一份政府報告建議在格魯吉亞實施強制性第二支柱私人既定供款養老金計劃。

采用家計調查方案，特別針對收入或資產實行事先調查，將減少格魯吉亞基本養老金的財政支出。盡管事前的家計調查行政成本很高，目標也很粗略，但卻是各國的常用方法（如澳大利亞、智利、美國等），且對決策者具有吸引力。

假設私人既定供款養老金計劃運作成功，這將使高收入參與者存下足夠的養老金，而使他們不再需要基本養老金。基本養老金將主要用于減貧，而不是為高收入者提供養老保障。因此，從2045年起引入家計調查，使基本養老金制度參與率降低15%，屆時高收入者可從DC計劃中領取養老金，而不用從基本養老金制度內領取。

然而研究發現，僅靠這項方案并不足以維持基本養老金制度的可持續性。盡管為該制度提供資金的成本(如果增加第二支柱既定供款制度)低于基線預測，但到2075年，基本養老金支出仍將從2015年占GDP的4.7%上升至6.3%。因此，格魯吉亞應考慮向多支柱養老金制度轉型。第二支柱私人既定供款養老金計劃是在當前社會中實現儲蓄積累的現實手段，并可能在經濟發展中發揮作用，然而執行這些方案也存在一些不確定因素和挑戰，如：改革受政治經濟環境和技術能力影響較大、制度在發展和培養健全有效的金融體系和監管框架上具有不確定性等。

通過家計調查降低基本養老金待遇慷慨程度的方案也具有挑戰性，因為家計調查可能會引起與退休儲蓄抑制相關的扭曲。作者認為，政策必須平衡勞動力市場的有效性以應對養老金制度的各種目標，公共決策必須考慮到這些相互沖突的因素，并找到最佳解決辦法。

方案四：同步改革——提高退休年齡和通過家計調查減少福利的慷慨程度。上述改善和發展格魯吉亞基本養老金制度的方案可以合并為一個更加可行的政策改革選擇。基本養老金制度中長期可持續性可以通過將家計調查和逐步提高退休年齡結合起來實現。研究認為，綜合改革方案將有助于確保財政狀況的可持續性：在整個預測期，基本養老金的支出成本將穩定在GDP的5%左右。這項政策改革方案也將有助于維持養老金待遇處于一個穩定水平，即平均待遇穩定在人均GDP的12%。總之，這項綜合改革方案在財政可持續性和待遇適足性上保持了相對良好的平衡，它還將改善基本養老金制度的政治可行性。

結論

格魯吉亞社會政策主要目標是減貧和減輕人口老齡化造成的社會風險，非繳費型基本養老金制度改革可以在這方面發揮重要作用。為維持基本養老金制度可持續性，確保其減貧作用，適當的改革組合方案可能包括提高退休年齡和通過家計調查減少待遇的慷慨程度，這有利于實現多重目標：確保基本養老金待遇適足，控制政府在基本養老金方面的支出，并提高財政可持續性。另外有利于穩定制度贍養比、支持更高的勞動參與率并促進經濟增長。

基于家計調查的待遇給付，其優勢在于成本低于格魯吉亞目前普享的制度。政策制定者當強調家計調查最重要的政策內涵，即激發工作和儲蓄的潛力。這可能會對擬議的第二支柱既定供款養老金計劃的發展產生不利影響。與格魯吉亞這一政策選擇相關的主要挑戰是制定政策以避免家計調查的負面影響，同時制定有效的解決方案，以改善基本養老金制度的可持續性。最終，普享的基本養老金將成為窮人的養老金。

隨著格魯吉亞經濟增長和制度建設，第二支柱和自愿第三支柱養老金制度可能得到逐步發展。基本養老金制度慷慨程度是否能夠得以降低，取決于繳費型養老金計劃的發展。

最后，從中期視角看，基本養老金方案必須輔之以實施針對老年人及其他極端貧困弱勢群體更有效的社會援助和醫療保健方案，提高基本養老金在格魯吉亞減貧方面的效果。（文獻來自《國際社會保障評論》Tamila Nutsubidze and Khatuna Nutsubidze,"The challenge of pension reform in Georgia：Non-contributory pensions and elderly povety"）■