法治視角下的地方黨政合署辦公

◎王 旭 王小梅

黨政合署辦公既是一種黨政機關組織編制形式，也是黨領導政府的一種工作方式。它一般可以分為兩類：一是兩個具有不同編制、職責的黨政機構由于工作對象、工作性質相近或其他原因而在同一地點辦公，兩個機構的人員、資源可在上級統一指揮調度下視工作需要而靈活運用；二是兩個或兩個以上的機構組成聯合的一套機構而在一起辦公。[1]黨政合署辦公在特定條件下可以有效地協調黨政機關的工作關系、提高黨政機關工作效率、降低黨政機關工作成本、加強黨在政府工作中的實際領導地位，在機構改革中扮演著重要的角色。

黨的十九大報告要求擴大對黨政合署辦公探索，明確提出“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”；“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。2018 年2 月28 日通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》針對擴大黨政合署辦公探索作了具體規定。根據堅持黨中央集中統一領導的要求，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益。目前我國除廣東順德、湖北、北京、上海浦東、浙江富陽等地方擴大黨政合署的試驗外，這些實踐僅限于黨的紀律檢查機關和政府的監察機關之間。[2]法治中國要求重大改革于法有據。地方黨政合署辦公必須在黨規國法的框架內進行，同時要在法治視野下探索地方黨政合署辦公的判斷標準，保證這一改革的合法性和科學性。

一、地方黨政合署辦公的黨規和國法依據

（一）地方黨政合署辦公的黨內法規依據

《中國共產黨章程》是黨的總的綱領。黨章并沒有對地方黨政合署辦公作出直接規定。然而這并不意味著地方黨政合署辦公缺乏黨章依據。地方黨政合署辦公既是黨領導政治體制改革的一個方面，也是黨領導改進黨政機關工作的一種方式。《黨章》序言第14 段規定：要全面深化改革，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從根本上改革束縛生產力發展的經濟體制，堅持和完善社會主義市場經濟體制；與此相適應，要進行政治體制改革和其他領域的改革。黨領導改進黨政機關工作的基本要求體現在《黨章》總綱最后一段的規定：“ 黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”；“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用”；“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”；“黨必須適應形勢的發展和情況的變化，完善領導體制，改進領導方式，增強執政能力”。地方黨政合署辦公正是為了順應經濟和社會的發展而在政治體制上進行的改革。地方黨政合署辦公有助于保證和加強黨的領導及執政能力，有利于行政機關更好激發工作效能。《中國共產黨工作機關條例》第5 條第2 款也明確規定：根據工作需要，黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公。合并設立或者合署辦公仍由黨委主管。盡管在黨政合署辦公中，并不存在黨的工作機關的設立，但從《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的相關規定看，其目的與《中國共產黨工作機關條例（試行）》第5 條第1 款規定的黨的工作機關設立所應遵循的精簡、統一、效能原則相同。

（二）地方黨政合署辦公的憲法依據

我國《憲法》雖然沒有對黨政合署辦公作出直接規定，但可以通過對《憲法》有關條文的解釋來確定黨政合署辦公的憲法依據。黨政合署辦公是中國共產黨領導行政機關工作的具體體現。《憲法》第1 條第2 款規定中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。該條強調了中國共產黨的領導在我國國家生活中的根本地位。這是地方黨政合署辦公的憲法依據。中國共產黨代表和維護最廣大人民群眾的根本利益，通過塑造長期穩定的政治秩序、踐行行之有效的國家和社會治理，保持經濟穩定快速發展。這使得具有最高效力的《黨章》和《憲法》在價值立場上具有根本一致性。這種價值立場的一致性決定了對《黨章》與《憲法》相同規定的部分應作一以貫之的理解，在各自分工規定部分作協調。因此將《黨章》序言中關于黨的領導的詳細規定與《憲法》第1 條第2 款第2句相互呼應，具有條文解釋的正當性。

（三）黨政合署辦公的法律依據

《立法法》是我國的基本法律。《立法法》第8 條第2 項規定：各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權必須由法律規定。地方黨政合署辦公涉及地方行政機關職能和人事的調整，對地方行政機關的組織、職權有重大影響，所以地方黨政合署辦公除了要有憲法依據外，還應當通過法律進行具體落實。

目前立法沒有關于黨政合署辦公的整體性法律規定，也沒有針對地方黨政合署辦公的專門性法律規定。但《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64 條第3、4 款規定，省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案；自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。

只有涉及法條規定的行政機關設立、增加、減少或者行政機關之間的合并才能適用《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款的規定。地方黨政合署辦公，既不涉及行政機關設立、增加或者減少，也不涉及行政機關之間的合并，所以無法直接函攝于該法律規定進行適用。地方黨政合署辦公中的黨政機關在人員上存在大量交叉，有時甚至是一套人馬，有著不同于兩個彼此獨立的機關的組織和人事配置。從這種角度看，黨政合署辦公實質上涉及兩個機關內部機構的整合。這種整合屬于機關間內部機構的合并，對行政機關職能及人事任命會產生重大的影響。立法者制定《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款，主要考慮的是這些組織調整的行為涉及地方政權建設、政府職能、管理體制以及人事任免等重大問題，所以必須報送上級政府批準，同時須在本級人民代表大會常委會備案以保證監督。[3]黨政合署辦公所涉及行政機關的職能、人事調整在實質上應與該條所調整的情形作相同的價值評價。不過因條文文義的局限，地方黨政合署辦公無法符合其形式上的要件。由此形成了法釋義學上的法律的開放性漏洞——法律規定不完滿導致一些應當賦予某條規定的法律效果之事項無法適用該條。[4]可采取類推適用的方式，即基于二者之相似性而在法政策上對二者作一致性評價，將地方黨政合署辦公之情形類推適用于《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款。地方黨政合署辦公應類推適用《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款，就行政機關部分報上級人民政府的批準。

《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4款還規定向同級人民代表大會常委會備案的程序。該制度設立的目的在于將有關政府職能變動納入到人大的監督之中。如前文所述，地方黨政合署辦公涉及對行政機關組織、職能的重大調整，特別是涉及多個行政機關同時與黨機關合署辦公的情況更是如此，所以仍應以向同級人民代表大會常務委員會備案來加強對黨政合署辦公后政的部分的監督。

《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》是行政法規。它對地方黨政合署辦公中的政府機構部分的調整具有拘束力。特別是《地方政府機構設置和編制管理條例》第3 條規定的精簡、統一、效能原則，對于評價地方黨政合署辦公實施情況具有重要意義。

二、法治語境下地方黨政合署辦公的評價標準

探索地方黨政合署辦公對合理安排黨政機關工作，優化分工，提高工作效率具有重要意義。保證地方黨政合署辦公的探索符合黨內法規、憲法法律的規定，既充分發揮黨的領導的向心力，又能建立權責統一、權威高效的依法行政體制,加快建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。在此前提下，地方黨政合署辦公還要遵循精簡、統一和效能三原則。

（一）精簡原則

從《地方政府機構設置和編制管理條例》第3 條的釋義看，精簡不在于強調減少行政機關數量，而是要降低行政成本。地方黨政合署辦公中的精簡原則應當以降低工作成本為核心。黨政合署辦公主要是在職能相近、聯系緊密的黨政機關之間進行。對于這一規定的理解可以借助規模經濟和范圍經濟的理論來闡釋。規模經濟指的是在某個產量范圍內，平均成本隨著產量的增加而下降，其來源之一是固定成本的不可分割性與分攤，也就是固定成本可以在更多的產品之間進行分攤[5]，從而使單位產品的成本降低。范圍經濟指的是隨著生產的產品或服務的種類增加，企業能實現成本的節約，其來源之一是組織活動中的協同效應，或者說總體戰略的成本會低于各個組織活動之和。在職能上存在密切聯系的黨政機關，其在工作交割之間存在一定的成本，但在黨政合署辦公形成的統一機制中，在原有密切聯系的職能成本不變的基礎上，交割成本消滅，實現了成本的節約。這一改革有助于精簡冗余人員、降低行政運行成本，優化職能和機構設置，提高治理效能。

（二）統一原則

地方黨政合署辦公不可避免地涉及機構設置和編制問題。從《地方政府機構設置和編制管理條例》第3 條的釋義看，統一原則有兩層含義：一是機構編制管理工作的高度統一；二是政府職責體系和機構設置的有機統一。前一個含義強調的是誰能負責機構編制管理工作，后一個含義強調的是部門之間的協調配合可以形成統一的工作局面。當落實到地方黨政合署辦公探索中時，該要求指的是合署的黨政機關應當可以協調配合，使黨政工作有機統一，優于合署辦公之前的情況。在對應上級黨政機關未實行合署而僅是下級黨政機關進行合署辦公，統一性原則除了要考慮合署辦公黨政機關的職能協調，還需要考慮對上級黨政機關對其下級機關領導的影響，所以這里的統一標準應當以此進一步區分內部統一標準和外部統一標準。

黨政合署辦公不同于合并設立。合署的黨政機構沒有完全合為一個機構，黨政雙方在一些職能、內設機構、人員編制上仍保持相對的獨立，有的又因系統內大部分職能相似人馬是同一的。相比之下，黨政合署辦公面臨的內部職能協調的情況更為復雜：既要保證黨政合署辦公所針對之工作的分工與合作，也要避免合署辦公的黨政機關對彼此不相近或者不相關的職能產生不利影響。黨政合署辦公后的黨政機關仍然保持相對獨立性，但其在資源上卻存在較大的共用部分。因此難免會導致合署辦公后的黨、政機關的人事和工作安排產生矛盾，從而增加內部協調的成本。地方黨政合署的機關涉及多頭領導，其中黨的工作機關要接受本級黨委和上級黨的工作機關的領導；行政機關涉及本級人民政府和上級行政機關的領導。多頭領導意味著，眾多領導主體的命令發生齟齬時，會增加相應的外部協調成本。特別是當黨政合署辦公僅適用于地方某一級黨政機關之間而未適用于上級對應的黨政機關之間時，該協調成本會更高。外部協調成本越高，意味著其越背離外部統一標準。內部協調成本與外部協調成本總和越低越符合黨政合署辦公的統一性標準。

（三）效能原則

從《地方政府機構設置和編制管理條例》第3 條的釋義看，效能原則指的是提高政府的整體的工作效能而并非某一個單獨機關的效能，精簡原則和統一原則都服務于提高效能。這里的效能整體提高意味著，在一個系統改革之中，黨政合署辦公除了可以通過提高原來黨政機關工作效能來提高各自機關系統的整體工作效能，也可以剝離部分職能，由黨政合署辦公外其他更為合適的機關履行該職能。前者可以稱之為主動地提高整體工作效能；后者可以稱之為被動地提高整體工作效能。就主動提高整體工作效能形成的標準，主要考慮的是在其他工作效能既定的情況下，因黨政合署辦公而提高黨政機關工作各自的效率、質量等，直接可以認定為提高整體工作效能。被動提高效能形成的標準，對其評價必須考慮伴隨黨政合署辦公而移轉出的職能是否被更好地履行——剝離后與剝離前的工作效能差是否為正。

（四）原則沖突的處理

盡管地方黨政合署辦公應當盡量同時滿足三個原則，但現實中卻可能因條件限制難以達至該理想狀態。在《地方政府機構設置和編制管理條例》第3 條的釋義中，僅提及當精簡、統一原則與效能原則沖突時，效能原則優先。從表面上看，這意味著精簡和統一原則處于同等地位。在具體評價上仍要考慮二者優先性問題。哪個原則優先應該從規模效應或范圍效應節約的成本減去總的協調成本的差的正負來判斷。當差為正的時候，精簡原則所節約的成本可以彌補總協調成本，存在成本節約，精簡原則優先于統一原則。如果差為負，則意味著精簡原則所節約的成本無法彌補所增加協調成本，此時統一原優先于精減原則。

[注 釋]

[1]許耀桐.黨和國家機構改革：若干重要概念術語解析[J].上海行政學院學報,2018(5)：4-9.

[2]張立哲.推進黨政合署機構改革的基本遵循[J].領導科學, 2018(7)：29-32.

[3]喬曉陽,張春生主編.《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》釋義及問題解答[M].北京：中國民主法制出版社,2002： 109.

[4]卡爾·拉倫茨.法學方法論[M].陳愛娥, 譯.北京：商務印書館, 2004：249-250.

[5]戴維·貝贊可, 戴維·德雷諾夫,馬克·尚利, 斯科特·謝弗.戰略經濟學[M]. 侯錦慎,徐晨, 周堯, 譯.北京：中國人民大學出版社,2015：42-45,59,60.