美國總統兩種傳統的領導風格及發展趨勢

◎肖 河

美國總統的領導風格是美國政治學界一個經久不衰的話題。雖然美國制度化水平較高，還存在強有力的國會和龐大的官僚機構，但每一任美國總統仍然能夠有效地按照自身的偏好和需要塑造政府的決策機制。其法理依據是美國的憲法理論：總統和副總統是行政部門中唯一兩位由選舉產生的官員，他們是行政部門合法性的唯一來源。從這一意義上說，整個行政部門的權力都來自于總統的授權，不存在獨立于總統之外的合法性來源。

一、美國總統領導風格研究的基本路徑

嚴格來說，總統本人是美國政府體系中的唯一決策者（decision maker），而其他官員都可以稱為顧問（adviser），由總統提名產生。例如，根據憲法國務卿就是總統的外交事務首席顧問（chief foreign affairs adviser）。[1]依此類推，在國務院等各個具體行政部門中，獲得了總統授權的各部長在各部門中都擁有充足的合法性和人事權。這樣一來，美國行政部門就構成了一個權力鏈條明晰、包括總統在內的每一級主要官員都擁有充分人事權的整體。這就是根據憲法精神、經過不斷合理化改造后的現代美國總統制。[2]

所謂美國總統的領導風格，就是其組織和利用其龐大顧問體系的方式。對于這一方式，國會是做出了一些限制的。例如，所有的聯邦行政部門（executive department，也就是國務院、國防部等“部”）、大部分管理局和一些委員會都是由國會通過立法設定，其地位（例如是否擁有內閣席位、是否能夠直接接觸總統）和職責都是確定的，總統不能隨心所欲加以調整。但是，總統可以決定讓其中的哪種部門真正參與到內圈（inner circle）的決策當中、讓哪些部門在決策中提供有效的信息輸入以及讓哪些部門能夠在職責重疊的議題上掌握主導權。[3]簡而言之，總統雖然很大程度上不能直接調整行政部門中的一個行為體，但是卻可以有效地塑造它們之間的關系，而這直接關系整個顧問體系的運作方式。至于為什么不同的總統會有不同的領導風格，則需要進一步溯及總統的性格特征和先前經歷。例如總統的權力控制欲和認識復雜性。根據這兩個因素的高低組合，就可以將美國總統的領導風格分為四類。在不同的領導風格之下，行政部門的官僚政治和決策模式將截然不同。[4]在這里，本文將簡化自變量，抽取兩種大相徑庭的現代美國總統的領導傳統，以作為歷史和理論對照。

二、羅斯福和肯尼迪的遺產：美國總統領導的開放傳統

從各國逐漸建立起龐大的行政部門和官僚系統開始，就有了不同國家官僚體系。其中，美國的官僚體系可謂獨樹一幟，即存在大量的政治任命職務。從糟糕的一面來說，美國總統的廣泛任命權會破壞行政機構的中立性，使得具有更強烈的黨派色彩，而且也更加腐敗。對于不那么活躍的19 世紀美國總統來說，利用政治任命權來為本黨派牟利更是其“主要工作”。其中聯邦郵政（Federal Post Office）更是分肥政治的“重災區”。[5]有鑒于此，隨著進步主義思潮在20 世紀初的興起，伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)等總統開始主張行政管理的科學性和政治中立。[6]從積極的一面來說，美國的官僚體系又因此而具有高度的開放性和競爭性。很多企業家、學者和社會活動家能夠加入政府，相比通過考試和論資排輩進入這一體系的職業公務員，政治任命的官員具有更強的創新精神和政策主動性。[7]在現代美國總統中，富蘭克林·羅斯福（Franklin D. Roosevelt）是將美國官僚機構的主動性利用得最好的一位。他取得了輝煌的政策成就，開創了強調廣開言論、鼓勵相互競爭的開放領導傳統。

羅斯福的管理方式有其鮮明特色。其主要特征有三點：一是有意識地委任不同的顧問負責同一事務，或者故意讓顧問負責的領域存在交叉重疊，引發下屬們的相互競爭。其中最典型的是對蘇租借法案的管理。二是經常越過官僚機構中的層級設置，直接征詢次一級官員甚至是中下級官員的意見，有時會直接采納后者的建議，亦即“越級咨詢”。例如，在整個戰爭期間，羅斯福經常跳過陸軍和海軍部長，與作為他們下屬的陸海軍高級將領直接聯系，破壞了行政部門內部的權威和流程。[8]三是沒有完備的文書記錄，很多決策是口頭傳達給下屬，而且語言曖昧?！皬膩聿话咽虑檎f清楚”，經常存在決策自相矛盾或者多重承諾的情況，甚至“堪稱欺騙”。[9]對于羅斯福的這一領導風格，不管是當時還是現在，很多人都持有強烈的批評意見。但是在另一位更低級的下屬、“遏制戰略之父”的喬治·凱南看來，這一決策機構則并非全無優點。戰爭中，僅僅是國務院低階官員、日后成為“遏制戰略之父”的喬治·凱南曾經兩次直接與羅斯福會面，討論強租亞速爾群島和德國戰后東部邊界等重要政策問題，并以此推翻了彼時大權在握的美國軍方原有主張。對此，凱南本人都表示“不可思議”。[10]可以看出，這一領導風格能夠幫助羅斯福最大程度地獲取不同來源的信息，在顧問提出的不同方案之間做出選擇和妥協，正所謂“不拘一格”。其背后，是羅斯福強大的政治地位、個人自信與人格魅力，足以抵消內部競爭產生的摩擦和不滿。

羅斯福之后，公開表示效法其風格的是民主黨的另一位領袖約翰·肯尼迪。在肯尼迪周圍，聚集了一大批志在繼續改造美國社會甚至是全世界的進步主義者?？夏岬系念檰?、為其設計國家安全委員會（National Security Council）新架構的哥倫比亞大學教授、政治科學家理查德·諾伊施塔特（Richard E. Neustadt）認為，艾奇遜對羅斯福的批評是完全錯誤的?？偨y的領導無法通過暴力、命令和層層疊疊的官僚機構的“縱向領導”來貫徹，只能通過以身作則和說服他人的“橫向領導”來實現。對正式機制和強制權力的倚重恰恰反映了總統在領導上的無能。[11]國家安全事務副助理、原麻省理工大學教授沃爾特·羅斯托（Walter W. Rostow）同樣認為，在總統和國安會的幕僚之間，不應該是“公事公辦”的上下級關系，而應該是一個“親密的集體”。包括總統在內的所有人都應該是彼此忠誠的朋友，能夠盡情爭論、暢所欲言。[12]肯尼迪也正是這么做的。他一上任就廢除了艾森豪威爾政府時期架構宏大、運行嚴謹的國家安全委員會機制，也不再依賴正式的部門間會議。在白宮中，即使是中級官員（例如國安會中負責某一地區的高級主管）也能夠直接向肯尼迪匯報工作。[13]在這套松散而團結的體系之下，肯尼迪政府成功度過了冷戰中最危險的一段時間，克服了古巴導彈危機和柏林危機的挑戰。

當然，這種過于親密的團隊氣氛也并非全無問題。很多研究也批評了其中蘊藏的小團體思維妨礙了肯尼迪政府的部分決策，甚至認為這一模式應當為之后林登·約翰遜（Lyndon Johnson）政府擴大越南戰爭負責。[14]對此，截然相反的觀點指出，正是因為約翰遜在領導方式上絲毫沒有肯尼迪的影子，才無法接受顧問提出的少數反對意見，更無法做出正確的決定。[15]對于權力欲極強的約翰遜而言，他雖然會召開貌似“廣納賢言”的賢人會議（Wise Men meeting），但是其目標絕不是真正地征求反對意見和替代方案，而是希望引導他們說出有利于政府觀點的話。[16]事實上，正是因為約翰遜和肯尼迪使用了同一個國家安全團隊，才更好地體現出領導風格差異的重要意義。在羅斯福和肯尼迪身上，展示出了美國總統領導風格中開放傳統的“上限”。

三、從“政策山”到“孤獨的白宮主人”：美國總統領導的層級傳統

與羅斯福和肯尼迪所代表的“雜亂”而“生機勃勃”的開放式領導風格相反，另一些現代美國總統強調的是高度的層級秩序：一是他們設立了層次嚴密的顧問體系，不同權力等級顧問在與總統的接觸渠道上存在“天差地別”。在這樣的一個官僚金字塔中，有時即使身為內閣部長也很難與總統見面，更不用說其他中下級官員。二是總統本人偏愛循規蹈矩的下屬，強調信息的逐級上報和命令的逐層傳達，下屬應當勤勉低調，甘做“螺絲釘”。有時，是否走了程序要比做了什么更加重要。三是總統對下屬的忠誠和服從有較高要求，甚至發展到人身控制和竊聽的程度，來自下屬的質疑和反對很難得到容忍。這一類總統的代表正好是一對政治搭檔：德懷特·艾森豪威爾（Dwight Eisenhower）和理查德·尼克松(Richard Nixon)。后者曾經是前者的副總統，也是兒女親家。不過尼克松和艾森豪威爾之間的差異要遠大于羅斯福和肯尼迪之間的差異。雖然尼克松在1968 年的總統大選中東山再起之后，幾乎有意照搬艾森豪威爾政府的國家安全機制，[17]但是兩位領導人在風格上的差異決定了它們截然不同的運行軌跡。艾森豪威爾的秩序是美國陸軍的秩序，強調的是程序完備、思慮周密，代表著這一領導風格中更加積極的一面；而尼克松的秩序則是職業政客的秩序，一切為了總統的政治便利，代表著美國政治中更加陰沉的一面。

艾森豪威爾是一名戰爭英雄。在當上總統的1952 年，他認為美國面臨的最大威脅是政府內部的散漫無序。用他的話來說，“自由散漫”，“混亂的組織少有高效的結果，倒是能輕易走向災難”。[18]為了糾正弊端，艾森豪威爾重新構建了國家安全委員會，在部長級委員會之下分別設立了計劃委員會（Planning Board）和行動協調委員會(Operation Coordination Board)。前者負責從各部門收集信息、匯總意見、提交政策建言，而后者則負責傳達總統的決策、協調各部門通力完成。艾森豪威爾要求必須通過正式機制來決策，而不是總統本人隨心所欲，因此要求所有相關部門都必須參加各類會議，而且必須充分表達自身意見。在前三年半，僅計劃委員會就召開了504 次會議。[19]更不用說，這些會議還產生了海量的文件，得到了造紙機（paper maker）的“美名”，堪稱文山會海。作為總統，艾森豪威爾端居官僚金字塔的頂端，參加了90%的部長級會議，廣泛聽取各部門的正式意見，但是卻很少在下屬的政策爭論中公開仲裁、做出決策，反而總是讓國務卿約翰·杜勒斯（John Dulles）充當“惡人”。一言以蔽之，艾森豪威爾不害怕下屬之間的爭論，但是卻努力避免讓自身卷入爭論，最終營造出了一種處中公允但是又消極被動的總統形象。[20]事實上，艾森豪威爾從未“大權旁落”，在貫徹了秩序和紀律之后，他只需要居于幕后、“垂拱而治”。

尼克松的秩序則是一種“孤獨的秩序”。他厭惡下屬之間的爭論，更討厭下屬對現有政策的質疑。因此他盡可能地將自己與外部隔絕開來，只和極少數最親密的顧問接觸。在尼克松之下，是白宮辦公廳主任、大權獨攬的“鮑勃”·霍爾 德 曼（Harry Robbins "Bob" Haldeman）， 然后是統攬內政事務的約翰·埃利希曼（John Ehrlichman）和負責外交事務的亨利·基辛格（Henry Kissinger）。他幾乎只與這些人直接打交道。出于對決策的絕對控制，尼克松固執地將所有權利集中于白宮，在很多重要議題上將國防部和國務院刻意排除在外。在1972 年連任成功后，尼克松更是制訂了嚴厲的改組計劃，試圖強化這一“孤獨的秩序”。他要求每一位留任或者接受新職務的官員都要親筆簽署一份長達5 頁紙、擁有15 項條款的清單。內容甚至包括“不鼓勵內閣部長期望自由接近總統或者經常與總統商議問題……內閣會議將不常召開”，“部長和顧問都是總統的人而不是各部的傀儡……也不是代表各部門向總統做辯護的人”。[21]此外，對于白宮中的助手，尼克松也從未掉以輕心，直接命令基辛格及其副手亞歷山大黑格從1969 年起就開始監聽數名國安會中低級官員。[22]與艾森豪威爾相比，尼克松心中的等級體系更加高聳、白宮的院落也更加深邃，只有寥寥數人可以與總統溝通。比起外界的信息，尼克松更依賴于自身的直覺和判斷；對于下屬，他需要的是服從和執行，而不是彼此糾正和替代方案。尼克松的這一套與美國的政治傳統格格不入，他也幾乎沒有享受過極度渴望的“忠誠”。雖然尼克松政府任內也辦成了很多大事，但是其領導風格背離與美國管理政治中相對開放的本質，總統個人的絕對秩序不可能被順利地嫁接到整個官僚系統之中。因此這段歷史永久性地構成了美國總統領導風格的“下限”及其個人的政治悲劇。

四、美國傳統領導視角下的特朗普政府

開放傳統與層級傳統在很大程度上也可以視為美國民主黨和共和黨的政治傳統。整體上更主張變革美國社會的民主黨很自然地會強調官僚體系的主動性和開放性，而相反具有保守傳統的共和黨則自然會強調按部就班的秩序和服從權威的倫理。當然，這種對應關系也并不是絕對的。例如，羅納德·里根（Ronald Reagan）就是一個右派的共和黨人，但是他的政府卻缺少秩序、混亂不堪，8 年之中就任命了6 任國家安全事務助理，還鬧出了“伊朗門事件”的丑聞。再比如，巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）也是一名銳意改革美國社會的民主黨總統，但是其在領導政府時卻更加一板一眼、中規中矩，沒有羅斯福、肯尼迪那樣的恢宏之勢。歸根到底，冷戰后的美國總統在領導風格上不再那么差異鮮明，而呈現趨同之勢。反映在決策機制上，就是國家安全委員會的組織結構和運作方式開始具有極強的延續性，不再像冷戰中那般總是在進行顛覆性的調整。其中原因，就在于冷戰后美國失去了緊迫而有力的內外部挑戰，其總統制自然也在一定程度上失去了反復變化的活力。

然而，特朗普政府的上臺在某種程度上打破了這種凝滯，也為美國政治帶來了一種“創造性破壞”。從領導風格來看，特朗普有其開放性。他不介意甚至公開鼓勵下屬之間的政策競爭，認為這有利于不斷“試錯”、找到最優政策。特朗普的白宮辦公室從壞的一面來看是缺少秩序，任何人都能影響總統，導致政策朝令夕改，但是反過來倒也說明其并非在所有問題上都固執己見。從這一角度來說，特朗普絕非是一個典型的共和黨總統，這也與其過往長期支持民主黨的政治履歷相符。當前，無論是美國還是世界，都面臨著逆全球化和民族主義回歸的浪潮。用一句套話來說，特朗普政府并不是問題的根源，而只是問題存在的癥狀。在這一特殊時期，美國需要的也許正是更具開放性的總統領導風格，而特朗普政府很可能只是一個開始而不是答案。

[注 釋]

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