國家治理現代化視域下的法治思維

◎吳傳毅

推進國家治理體系和治理能力現代化要求各級領導涵養法治思維，用法治思維和法治方式處理好改革發展穩定的關系，解決發展中的矛盾問題，維護社會的和諧穩定，推動中國特色社會主義事業不斷發展。

一、法治思維構架的主要內容

領導干部涵養法治思維，想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記權力來自于人民授權，行使權力必須嚴格遵循職權法定原則，嚴格遵循法律權限和法定程序，切實保護人民的權利和尊重保障人權，始終堅持法律面前人人平等，自覺接受監督和承擔法律責任。

（一）規則性思維

無論是決策，還是執行，或者是解決社會矛盾糾紛，都要不斷審視其行為是否符合規則。規則思維就是大道至簡。大道至簡是管理最高智慧。規則體現共同體的意志。共同體的意志高于個體意志，這是維系社會秩序的必然要求。按規則辦，復雜問題簡單化，不會有法律風險；不講規則，簡單問題復雜化，法律風險會很大。不遵守規則，社會就會亂套。如果每個社會個體沒有規則意識，哪怕只是一丁點小違法，最終法律這個大廈，你損一塊磚，我毀一片瓦，就會坍塌。規則是共同體意志的體現，也是共同體成員事先作出的承諾。個人或者某些團體的權威無法超越共同體的意志，唯有規則才是國家、社會和公民生活的根本規范；唯有尊重規則才能把矛盾問題控制在一定范圍內，使社會保持相對穩定和諧。

（二）人權保障思維

近現代社會政治奠基性理論是“主權在民”。“主權在民”理論必然要求保障人權。人權是人生存和發展必須享有的權利，保障人權是政府合法性的真正來源。缺失對人權的保障，現代政府便失去了賴以存在的理由，因為現代政府基于人民授權而產生；缺失對人權的保障，法治便會淪落為專制。人類自階級社會以來，就有法律的存在，但古代法律文化是義務本位的法律文化。古代社會統治階級謀求自己的統治，因此，不需要為社會個體謀取發展權利。現代社會立足于發展，強調個體的主體地位。為此，需要確認和保障人民權利。人類的發展說到底是個體發展的集聚，個體發展才能推動社會發展。有了保障個體發展的權利，個體才能獲取全面發展。

（三）公平正義思維

法治體現公平正義的精神和原則。這是法治被人們普遍推崇的根本原因。中國古代的法就內含公平正義的價值追求。社會改革或革命動因不外乎三層：一是生存，二是小康，三是感受社會的公平正義。當小康生活解決后，人們期待的是社會公平正義。公平正義的社會，人們才會有主體地位，才會活得有尊嚴。考察一個國家實力，不只是硬實力，還包括軟實力。軟實力包括社會公平正義，因為只有公平正義的社會才有凝聚力戰斗力，才能應對來自國際國內的重大風險和挑戰。習近平總書記指出：“公平正義是社會主義的本質與內在要求”。社會主義由社會掌控和分配資源，為公平正義的實現提供了有效的物質基礎。所以，社會主義必須把公平正義放在首要位置，推動促進社會公正的改革，不斷清理有礙社會公正的潛規則、舊習俗，破除人情、關系對社會公正的影響，使明規則戰勝潛規則。

（四）權責一致思維

法治思維也是權責一致思維。法律是權利與義務、職權和職責的統一。權利與義務、職權和職責不能割裂開來。權利與義務是就公民個體而言，職權職責是就公職人員而言。有權就必須有責。法律規范主要分為授權性法律規范和禁止性法律規范，無論哪種規范，都必須明確相應的法律后果。沒有法律后果的規定，法律就沒有權威性可言；法律與道德就沒有差異，法律就會等同于宣言。所以，在授權性法律規范和禁止性法律規范中，特別需要明確相應的法律責任規定。圍繞法律責任的規定，必須明確法律責任的具體處分情形，以及追究法律責任的有效機制。機制不等同于制度。制度是文字形態，機制是立體形態。機制包括制度文本，也包括機構的設置以及機構人員職權職責的明確。只有建立相應的追責機制，權責一致才能得到實現。

（五）權力謙抑思維

法治思維是以制約和監督權力為核心內容的思維。權力容易膨脹，一旦膨脹，就會像放縱的野馬。人民在授權的同時也會限權。但對行權者而言，要懂得謙抑。因為權力的行使在很大程度上要受到行權者個人因素的影響。對權力保持謙抑，實質是對權力的敬畏；對權力謙抑，也是對授權者的敬重。人類的心需要韁繩來拴住，否則毫無約束的自由就是惡的開始。所以，有權不能任性。接受監督不只是約束，更是保護。行權需要慎重，否則，一不留神就可能墜入萬丈深淵。

二、需要檢審的非法治思維模式

中國傳統文化的主流是人治文化，宗族文化是其中的重要體現。宗族長期演變不僅成為一個同姓的親屬集團，而且還演變成同一種文化和生活方式。受宗族文化影響，一些官員權力思維、人情思維、關系思維影響較深，表現在法律實踐當中，存在非法治思維模式，這極大地影響法治的發展。為此，需要檢審錯誤的法治思維模式。

（一）法律工具論思維

法律工具論就是把法律當成“工具”，直接阻礙法治的進程，危害很大。一是把法律當工具，社會就不可能建立起有效的法律秩序。因為工具可用、可廢。法律秩序的建立讓人們對自己的行為有一個預期，否則不知道明天會發生什么，就沒有安全感。規則具有明確性、穩定性和可預測性，可以為人們提供基本的行為準繩。有了事前的規則，人們就可以對自己或他人行為及其法律后果有預期，便可以依此對自己的行為作出調整。二是把法律當工具，選擇性執法就不可避免。對惡意執法者而言，法律就如同一根“皮鞭”，想抽誰就抽誰，一切聽命于手握“皮鞭”的人，法律就沒有公正性可言。三是把法律當工具，就會讓民眾迷信熟人和關系。因為只要搞定掌握法律工具的人，就可以利用關系和熟人減少處罰，抑或牟取法外利益。

（二）權力圖騰式思維

這表現為以權壓法，以言代法，逐利違法。實質是迷信個人權威和權力。一個社會需要權威。沒有權威，群體就可能變成烏合之眾。但是，現代社會不應該迷信個人權威，而只能是集體權威抑或組織權威，因為沒有完美的個人，只有完美的團隊。就個體而言，每個個體的認知是有限的，只有集體的認知才是相對無限的。古代社會為了維系個人權威，不得不推崇“神秘主義”。即借助虛幻的“神意”，炮制“君王是上天在人間的代理人”，抑或“君王制定的法律是神的意志的體現”等來維系君王個人的權威。但是，“神秘主義”的外衣早就揭開了。現代社會一些官員之所以還對權力形成圖騰，除了思想觀念沒有與時俱進之外，還有自私心理在作怪。因為權力圖騰式思維可以形成人身依附，可以彰顯存在感，還能給自己謀取法外利益。

（三）人情與關系思維

法治思維要求消除一些與法治要求不相符的辦事方式，如“托關系”“走后門”。如前所述，中國傳統主流文化是宗族文化，這種以地域為特征的文化把人情關系演繹到極致。費孝通先生在《鄉土中國》一書中，充分揭示了古代中國人情關系對社會的影響。古代中國人情關系無處不在、無孔不入。演變到今天，人情關系仍然在默默地發生作用和影響，人情關系更容易滲入到權力領域，從而使得“權力為公”的性質發生改變。理論上講，權力來自于人民，權力來源于人民的授予。但是，人情滲入權力之后，“權力為公”的性質就發生了改變。當一個社會出現劣幣驅逐良幣時，這個社會就沒有公平正義可言，人心就會變壞。

（四）違法改革創新思維

改革創新是時代的主旋律。只有改革創新，社會才能向前發展。但改革創新必須在法治框架內，不能為了改革創新，拋開法律框架。違法創新改革，必然會破壞社會秩序和穩定，破壞社會的持續發展。今天的改革創新必須在法治框架內進行，離開法治框架，改革創新就會破壞社會秩序和穩定。有人拿安徽當年小崗村的改革來否定改革要在法治框架內進行。殊不知，這個過往案例不能解釋今天的社會情形。因為今天的社會情形與過去的社會情形截然不同。過去是缺失法治的時代，今天是崇尚法治的時代。改革創新不能沒有底線，沒有底線的改革，就不是改革，就是推倒重來，就會引發社會的混亂，會動搖一國之基、一國之本。只要在我國憲法法律的基本框架內、黨的基本路線框架內的改革都是可行的改革。在這個框架內還有很大改革空間。搞違法創新改革，只會造成功利化、短期化和表面化現象。

（五）其他非法治思維

包括運動式執法思維、釣魚執法思維、暴力執法思維、特事特辦思維等。運動式執法是指執法機關以超常規的方法而采取的有組織、有目的、規模較大的執法活動行為。運動式執法通常會集中人力物力財力等優勢資源，常見的形式有集中整治、專項治理、嚴厲打擊、清理整頓等。“運動式執法”在特殊時期，或是社會轉型期有其存在的必要，但是在建設時期，要需要發揮常態化法律機制的作用。因為“運動式執法”帶有非理性色彩，極易被情感因素所左右。它總是陡然而起，戛然而止，寄希望于一蹴而就，卻往往因一張一弛而導致循環反復。它既剝奪了執法對象的合法權益，也使得自己的行為缺失合法性。“特事特辦”思維，即處理問題因人而異，特事特辦，一事一議，違反了法律普遍性的原則。法律不是針對單一的個體，而是針對抽象普遍的人，所以，“特事特辦”、一事一議違背了法律的普遍性原理。法律不是針對特殊的個體，而是針對普遍的人和事。

三、涵養法治思維的要點

實現國家治理體系和治理能力現代化是當代中國治理的總目標。只有實現國家體系治理能力現代化，才能解決發展中的矛盾問題，才能處理好改革發展穩定的關系，才能為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供保證。法治是現代制度文明的根本標志，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。法律人尤其需要涵養法治思維。法治思維能夠讓法律人真正理解法律的精神，理解法律的使命和擔當。

（一）塑造人文精神

從一定意義上講，現代法治精神與人文精神高度契合。法治強調尊重人、尊重人的基本權利。這實質是人文精神的彰顯。人文精神是以真善美的價值理念為核心，不斷追求人類自身解放和人類幸福和諧的文化精神。最初的人文精神表現為人類反抗神權統治和壓迫，尋求人類自身解放的精神。現代的人文精神表現為人類謀求自身幸福所秉持的對自然和社會，對社會其他個體所表現的大愛精神。人文精神強調追求、運用知識的良知、責任感和價值觀。人文精神的塑造，可以涵養法律人的內心格局，提升法律人的精神境界。內在格局大了，心里裝的是國家民族和人民，立規執法時就不會受到非法律因素的干擾；精神境界提高了，對弱者就會有更多的情懷。內心格局大了，精神境界提高了，法律人才會更懂得對法律的堅守，更懂得法治是治國理政的基本方式，是黨和國家事業發展、人民幸福安康、社會和諧穩定、國家長治久安的穩定器。

（二）心存敬畏之心

敬畏是底線思維。敬畏心不是迷信，是人類對自然規律和社會規律的敬重。人是自然和社會的一分子。人類必須尋求與自然和社會的和諧，而不能妄想超越自然和社會。所以，任何社會個體都需要有敬畏之心。心存敬畏，才能有如履薄冰的謹慎態度，才能做到行有所止。要敬畏歷史，敬畏生命，敬畏群眾，敬畏組織，敬畏學術，敬畏道德，敬畏規則等。敬畏是對自我的認知。人是自然或社會的一分子，理當尋求與自然或社會的和解，從而實現社會安全有序。人的需求是兩個層面，即物質需求和精神需求。與自身達成和解，帶來的是精神上的愉悅。法律人更應該敬畏規則，因為法律人是規則的裁定人。法律人不敬畏規則，就會造成對規則的破壞。

（三）恪守為民理念

權力來自于人民，理當服務于人民。這是民主政治的核心要義，執法者對此必須保持清醒認識，權力只能用來服務人民，而不能用來謀取私利。恪守為民理念也是民主政治的基本法則。民主政治必須尊重人、尊重人的基本權利。恪守為民理念的法治思維實質就是在法律領域中堅持“以人民為中心”。以人民為中心是中國共產黨的底色，也是中國共產黨的宗旨。堅持以人民為中心，才能成就我們黨的事業，才能彰顯中國共產黨存在的價值。美國記者曾問毛澤東同志，“你們辦事，是誰給的權力？”毛澤東同志回答：“人民給的。人民要解放，就把權力委托給能夠代表他們，能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產黨人”。

（四）遵守程序規則

在一定程度上，法律體現為程序。正當程序包括信息公開原則、回避原則、當事人參與原則等內容。公開才能令人信服，因為公開才能接受當事人監督；回避才能令人信服，涉及自身利益抑或與案件有利害關系，執法者的回避可以讓當事人信服；當事人參與執法過程當中，就能充分陳述案件事實，盡管當事人也可能作虛假陳述，但是，執法者可以做到兼聽則明，能夠根據掌握的各方情況作出自己的判斷。正當程序能夠滿足民眾對正義實現的心理需求，容易引導民眾對程序結果的認同和肯定。盡管不可能做到皆大歡喜，但失望者對遵循程序的結果也容易接受。遵循正當程序，特別需要杜絕潛規則，程序空轉、假轉。

（五）摒棄特權思想

特權思想是超越法律和制度之外的權利行為欲望。特權是把法律賦予的公共權力私有化、經濟化、關系化，特權思想與現代社會格格不入。特權思想是現代社會之恥。因為現代社會崇尚公平競爭，崇尚權利與義務對等，崇尚職權與職責相統一。特權思想是封建思想，更是封建糟粕。特權思想不崇尚規則，而羨慕特權；不痛恨腐敗，而抱怨沒有腐敗的機會。官員搞特權，既是對官員身份的褻瀆，也是對法律精神的褻瀆，更是對理想信念的背叛。顯然，這是社會痛恨的必須鏟除的思想。