完善三治融合的治理模式

◎李若蘭

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。當前一些地方開展的自治法治德治相結合的鄉(xiāng)村治理實踐是我國基層治理模式的有益探索，對健全鄉(xiāng)村治理體系，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有引領意義。

一、三治融合治理實踐的探索過程

黨的十八大以來，針對基層治理中出現(xiàn)的新問題，地方已經(jīng)開展了多種形式的創(chuàng)新實踐。如廣東清遠推動黨組織建設、村民自治、農(nóng)村公共服務“三個重心下移”，浙江寧海設立“村級小微權力清單”規(guī)范村民自治等。特別2013年開始，浙江桐鄉(xiāng)市在楓橋經(jīng)驗基礎上開展自治、法治、德治相結合的治理實踐。在鄉(xiāng)村內(nèi)部設立百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會、法律服務團、道德評判團、百事服務團等組織，同時健全完善村級鄉(xiāng)規(guī)民約，形成“一約二會三團”。這一實踐形成了自治、法治和德治融合的治理模式，在化解鄉(xiāng)村矛盾，解決安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、婚喪酒宴攀比、村民道德素質(zhì)提升等治理難題中發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過持續(xù)實踐，桐鄉(xiāng)市已基本形成“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉(xiāng)村善治格局。由此，成為自治、德治、法治相結合的鄉(xiāng)村治理體系的制度藍本，為鄉(xiāng)村振興和法治社會建設提供了有益的思路。

二、三治融合治理模式的實踐邏輯

自治、法治、德治是鄉(xiāng)村治理的三個基本要素。三治之間如何融合，如何在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮作用，是需要深入研究的問題。

（一）三治融合治理模式關鍵在于明確鄉(xiāng)村自治范圍

三治融合的核心在于自治。鄉(xiāng)村自治組織發(fā)揮作用的前置性條件是劃分村民自治和國家權力的界限。村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重要承接者，權力范圍不清導致其不堪重負?；鶎诱惺箼嗔Ρ仨氉裱胺o授權不可為”原則，防止權力越位，侵蝕自治空間。桐鄉(xiāng)拓寬鄉(xiāng)村自治的空間，堅持基層群眾自治組織去行政化的改革方向，劃分行政權和基層自治的事權界限。三治融合的實踐依據(jù)憲法、法律和地方性法規(guī)，逐條梳理了基層自治組織的權責，確定了較為明晰的范圍。

桐鄉(xiāng)在村委會以外培育新的自治載體，村級議事機構分擔了村委會的大量管理工作，進一步為村委會“瘦身”。由村民會議、村民代表會議授權，議事機構吸納威望高、議事能力強、綜合素質(zhì)突出的村民作為成員，行使村級重大自治事務議事權，再交由村民大會表決。自治組織的民主程序保障村民對自治事項的知情權、參與權和建議權，經(jīng)議事機構討論同意作出的決定更具正當性和權威性，更容易被村民接受和執(zhí)行。村級自治組織，有效承接政府公共服務職能，在治理末端理順政府、社會和市場的關系。通過為村莊“減負”和“培育載體”，釋放大量自治空間。

桐鄉(xiāng)在實踐探索中歸納總結了村民自治的事項，主要包括以下九項：管理集體土地、財產(chǎn)；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、維護村民的合法權利和利益；辦理本地區(qū)公共事務和公益事業(yè)，開展突發(fā)事件應急演練，組織群眾開展自救和互救，動員和組織適齡公民參加獻血；宣傳法律、法規(guī)和國家政策；發(fā)展文化教育，普及科技知識，開展社會主義精神文明建設活動，推動、幫助農(nóng)業(yè)技術推廣服務組織和農(nóng)民技術人員開展工作，組織開展全民健身活動；承擔民間糾紛、家庭暴力、遺棄家庭成員調(diào)解工作，調(diào)解土地承包經(jīng)營糾紛；保護和改善生態(tài)環(huán)境；組織召開村民會議并向村民會議報告工作，督促村民遵守村民自治章程、村規(guī)民約；預防未成年人犯罪，保護婦女、老年人權益，開展殘疾人工作，擔任未成年人、無民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人的監(jiān)護人。這些事項由鄉(xiāng)村設立的新形式的自治組織承擔。

（二）三治融合治理模式重在強化法治實踐

鄉(xiāng)村長期以來是法治的薄弱地帶。新形勢下農(nóng)村各類矛盾增多，信訪案件逐步增加，村民對法律知識和法律服務產(chǎn)生巨大渴求。原先以基層司法所為主的制度供給不能有效滿足村民的需求。三治融合實踐引入專業(yè)的法律服務團，為村民提供法律服務咨詢和矛盾糾紛化解。通過購買服務的方式變被動為主動，由專業(yè)法律人員為困難弱勢群體維權，開展法治宣傳教育，提高村民運用法律的能力和水平，將糾紛苗頭控制在萌芽階段，化解社會穩(wěn)定風險。

農(nóng)民雖然期望獲得法律信息，但法治觀念沒有革新。根據(jù)情勢策略性地選擇法律，存在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思維定式。桐鄉(xiāng)通過在村建立法律顧問制度，成立一百多個市、鎮(zhèn)、村三級法律服務團，形成惠及全民的基本公共法律服務體系，厚植法治社會建設的組織基礎，在具體法律事務中引導村民自覺把法律作為自身行為規(guī)范。三治融合模式弱化宗法、人情、特權觀念在鄉(xiāng)村的根基，增強農(nóng)民的法治精神和法治觀念。

（三）三治融合治理模式貴在堅持德治引領作用

農(nóng)村地區(qū)是中國傳統(tǒng)文化的主要承載場域。在鄉(xiāng)村生活中道德規(guī)范的威懾力不弱于法律權威。鄉(xiāng)村中，特別看重“面子”和“關系”，違反道德規(guī)范導致的“不名譽”會使個體失去在村莊共同體中享有的認可和尊嚴。這種精神利益使道德更容易發(fā)揮軟約束的作用。三治實踐致力于將道德融貫于日常治理中。鄉(xiāng)村設立道德評審團、評判團等組織，把事情對錯、德行好壞，交由村莊輿論來評判。道德評審團的主要成員由德高望重、新鄉(xiāng)賢、村民小組組長等固定成員組成。主要負責對評判團成員搜集到的有關道德事項和村委會交由的道德事項進行評判，參與涉及村民的重大事項的監(jiān)督評議，參與化解引起糾紛的事項。通過道德評判團、評審團協(xié)商解決的事項被村兩委認同，具有約束力。動員和組織群眾參與鄉(xiāng)村末梢治理，用道德引導和約束村民個人行為促進移風易俗，有利于促進公序良俗的形成。

此外，鄉(xiāng)村設立道德紅黑榜，借助道德模范評選等活動來弘揚孝道文化、仁愛文化、家國文化以及社會主義核心價值觀，有助于激活德治的文化基因，改造農(nóng)村特有的鄉(xiāng)土價值體系，整合鄉(xiāng)村中的非正式制度，使其與社會主義核心價值觀相結合，引導村民形成積極向上的道德規(guī)范，形成鄉(xiāng)風文明的治理格局。

三、三治融合治理模式存在的問題

三治融合的治理模式是基層社會治理的重要創(chuàng)新，但可能存在融合不力、融合不當?shù)蕊L險。

（一）三治融合機制尚未建立

鄉(xiāng)村治理中三治結合，自治中貫穿法治和德治，法治中體現(xiàn)自治德治，德治引領自治法治。自治、法治、德治弱化會導致治理效果減弱。道德失范會導致秩序成本大幅度攀升，法治或自治缺失，鄉(xiāng)村就會陷入混亂和時序，內(nèi)部也會失去生機。

桐鄉(xiāng)等地三治實踐創(chuàng)造新形式，但實踐中三治融合的具體機制尚未厘清。地方政府部門推進三治融合，有“政法委模式”“民政模式”等。由黨政部門來主導三治融合工作也仍然折射出國家主導的建構思路。三治融合模式容易“走形”，變成政府支持，或政府主導。三治融合旨在激發(fā)社會內(nèi)生動力機制，村級治理行政化色彩嚴重，無法在內(nèi)部激發(fā)自我生長的鄉(xiāng)村秩序。

當前，三治融合實踐依托不同的組織載體開展，但多為單一模式簡單相加，融合程度不足。如桐鄉(xiāng)的“八二”三治融合法，即基層治理各項中80%的事項應通過自治解決，20%是通過法治、德治解決。這種簡單區(qū)隔劃分的做法沒有真正體現(xiàn)三治融合的思路，治理效應無法發(fā)揮出來。

（二）三治融合保障機制不健全

三治融合模式是我國鄉(xiāng)村治理的重要創(chuàng)新。這一模式要深入推廣還需要治理人才、財政能力等諸多要素的支撐和保障。

三治融合治理實踐需要提高村民自身的治理能力，激發(fā)自治的內(nèi)在動力。由于經(jīng)濟發(fā)展水平差異，東部沿海和中西部鄉(xiāng)村的治理人才存在不協(xié)調(diào)不均衡的現(xiàn)象。東部發(fā)達的民營經(jīng)濟吸納了大量的外來人口，本地村民也被吸附在村，龐大的人口數(shù)量為三治融合提供了充足的自治人才。中西部鄉(xiāng)村中青壯年農(nóng)民大量進城務工，留在鄉(xiāng)村的主要是以務農(nóng)為生的中老年農(nóng)民。[1]“空心化”的鄉(xiāng)村治理人才不足，缺乏治理基礎，自治也就成了無源之水，無本之木。

三治融合需要發(fā)揮治理精英的帶頭作用，從外部引才，為鄉(xiāng)村注入活力。桐鄉(xiāng)三治實踐引入了新鄉(xiāng)賢。新鄉(xiāng)賢不同于以往的村莊能人。這一群體具有以下特征：從鄉(xiāng)村走入城市；在鄉(xiāng)村外部具有一定社會影響力和社會資源；心系家鄉(xiāng)發(fā)展并愿意投身村莊建設。但實踐中部分新鄉(xiāng)賢面臨長期“不在鄉(xiāng)”，無法深度參與鄉(xiāng)村具體事務，而長期在鄉(xiāng)、享有較高聲望、處事公允的普通黨員或村民則被未被納入鄉(xiāng)賢范圍。這一定程度上削弱了鄉(xiāng)村治理的中堅力量。

三治融合的鄉(xiāng)村治理實踐還面臨財政自主能力不足的難題。東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟活躍，財政實力雄厚，能夠負擔村級內(nèi)部自治組織運轉經(jīng)費難題。如桐鄉(xiāng)市通過項目購買、項目補貼、項目獎勵等形式，推進政府購買社會組織服務。全年購買經(jīng)費近15億元。不少中西部農(nóng)村地區(qū)處于脫貧階段，集體經(jīng)濟后勁不足，基層政府財政補助有限，鄉(xiāng)村財力不足。除村兩委以外，村級自治組織發(fā)育不足，村民治理參與度不足，極大影響了自治熱情。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約的法律效力尚不明確

在國家法律直達鄉(xiāng)村前，在鄉(xiāng)村自然形成的自治章程、村規(guī)民約發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。三治融合下的鄉(xiāng)村更需要明確自治和法治的邊界，厘清鄉(xiāng)規(guī)民約的法律效力。村規(guī)民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權而制定的，規(guī)定的事項范圍較廣，且關系到村民的切身利益。近年來，農(nóng)村土地征收、房屋拆遷、外嫁女土地歸屬、村集體經(jīng)濟利益分配、鄉(xiāng)村干部“微腐敗”等矛盾多發(fā)，其中不少與村規(guī)民約的規(guī)定密切相關。村規(guī)民約必須準確界定村規(guī)民約中村民的“權利”和“義務”，確保村民自治不突破法律的底線，保障村民的合法權益。

四、完善三治融合治理模式的機制

在鄉(xiāng)村振興的背景下，形成你中有我，我中有你，相互融合的治理模式需要完善相應的機制和路徑。

（一）建立三治融合機制

建立三治融合機制需要基層政府完成權力“瘦身”，厘清基層政府的事權和職能，從全能政府向有限政府轉變，真正還權于鄉(xiāng)村。地方的三治融合實踐要明確列舉基層群眾自治組織管理事項。我國《村民委員會組織法》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”，“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。在國家治理法治化的背景下，有必要通過《村民委員會組織法》進一步明確劃分基層政府和鄉(xiāng)村自治組織的事權，使兩者形成有益互補。

三治融合必須扎根鄉(xiāng)村。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治法治德治相融合需要明確村委會在鄉(xiāng)村自治中的主導地位。當前“政法委模式”和“民政模式”都是自上而下的行政推動模式。層級式且不在村的指導無法調(diào)動自治熱情。將村委會塑造成連接國家與村民關系的樞紐，激發(fā)村兩委在鄉(xiāng)村三治融合實踐中的推動作用。村兩委是鄉(xiāng)村法理型權威的主要載體，具有豐富的自治經(jīng)驗和資源，夯實村兩委在基層治理中的核心地位也才有助于加強聯(lián)系群眾。

三治融合不是簡單的模式相加，不是機械地套用某種做法，而是要在解決矛盾問題的過程中靈活運用多種手段，結合當?shù)氐闹卫碣Y源，根據(jù)實際情況摸索出適合本地的方法。

（二）完善鄉(xiāng)村三治融合的保障機制

我國鄉(xiāng)村存在巨大的區(qū)域發(fā)展差距，在治理水平和能力上也存在著不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾。推進三治融合新模式需要國家建立良好的保障機制，補齊鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史欠賬，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略優(yōu)先政策的落實。

三治融合治理模式的核心在自治，而自治的關鍵在于人才。鄉(xiāng)村振興背景下需要發(fā)揮政策優(yōu)勢，有效吸附農(nóng)民留鄉(xiāng)，吸引人才回鄉(xiāng)，同時拓寬新鄉(xiāng)賢的范圍，將在鄉(xiāng)村中享有較高聲望的、廣受贊譽的、具有道德感召力、熱心集體事務的黨員、普通村民吸納進入治理群體中，發(fā)揮其在鄉(xiāng)優(yōu)勢，深度引領和參與鄉(xiāng)村事務的管理。值得注意的是，這些新鄉(xiāng)賢區(qū)別于傳統(tǒng)村莊經(jīng)濟能人，更能著眼村莊公共事務和長遠利益，其影響力能輻射更多村民，助力鄉(xiāng)村善治格局的形成。

只有興旺發(fā)達、鄉(xiāng)風文明的村莊才可能吸引農(nóng)民回流。國家應加大對農(nóng)村的轉移支付力度，整治鄉(xiāng)村環(huán)境污染，興建鄉(xiāng)村基礎設施，促進基本公共服務城鄉(xiāng)均等化，縮小地區(qū)間鄉(xiāng)村發(fā)展的差異。有條件的鄉(xiāng)村應大力發(fā)展村集體經(jīng)濟，增強鄉(xiāng)村財政自主能力。同時，在確保村兩委自治組織核心地位的前提下，鼓勵鄉(xiāng)村建立社會組織，村級兩委對社會組織加強引導和支持，孕育和培育鄉(xiāng)村自治力量。

（三）激活村規(guī)民約的認可機制

鄉(xiāng)村自治是社會治理法治化的關鍵環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)規(guī)民約也是法律體系的重要組成部分。村規(guī)民約為村民提供了完整的行為規(guī)范，規(guī)定村民的“權利”和“義務”，捍衛(wèi)鄉(xiāng)村生活的倫理道德。同時，也能在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)發(fā)揮定分止爭，解決矛盾的作用。重視鄉(xiāng)規(guī)民約能有效拓寬法律體系的范疇。馬克思主義經(jīng)典法律觀認為“法律是國家制定或認可的規(guī)范”。法治實踐承認國家制定的規(guī)范，但作為“認可的法律”機制尚未激活。在正式國家法以外，鄉(xiāng)村自治形成的自治章程、村規(guī)民約等非正式規(guī)范仍能發(fā)揮秩序的彌散作用，填補正式法的疏漏。這些“軟法”屬于法秩序的重要組成部分，往往比國家法更能發(fā)揮治理效能，我國不少民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約被納入仲裁規(guī)則就是一種有益的嘗試。我國的立法機制中應通過”認可“程序承認其法律效力。

《村民委員會組織法》規(guī)定村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。但現(xiàn)實中這一備案機制很少被激活，部分鄉(xiāng)規(guī)民約處于效力的“灰色地帶”。這就需要法律明確備案審查的部門、權限、程序、內(nèi)容、形式和效力，糾正違法的鄉(xiāng)規(guī)民約，為鄉(xiāng)村自治劃定法律紅線。

[注 釋]

[1]賀雪峰.農(nóng)村社會結構變遷四十年：1978—2018.[J].學習與探索，2018(11).