公安機關交通管理部門治安刑事案件辦理機制創新研究

趙司聰

(公安部道路交通安全研究中心,北京100062)

根據《公安部刑事案件管轄分工規定》關于管轄的一般要求，交通警察一般負責辦理交通肇事罪和危險駕駛罪兩種刑事犯罪案件。對于在道路交通管理中涉及的其他刑事案件，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百七十一條、第一百七十二條規定，對發現的犯罪線索，公安機關應當迅速進行審查；對于不屬于自己管轄又必須采取緊急措施的，應當先采取緊急措施，然后辦理手續，移送主管機關。因此，公安機關交通管理部門對于不具有管轄權的案件，應當依法先期處理、固定證據，再移送有管轄權的部門處理。當前全國范圍內普遍采用此種模式(簡稱“調查移交”辦案模式)。①此種辦案模式符合公安部關于管轄的一般要求，也不會給公安機關交通管理部門帶來工作增量。但近年來，隨著道路交通事故深度調查的全面推進、《刑法修正案(九)》的貫徹實施和妨礙交通警察執行公務行為數量的增多，公安機關交通管理部門在道路交通管理中涉及的治安刑事案件種類和數量逐漸增加，這種查辦分離的模式逐漸呈現出一些弊端，影響法律的及時有效適用和威懾教育作用發揮。而且，由于公安機關各警種之間銜接不暢、先期處理環節缺少具體程序規范指引、法律文書適用不明確等原因，還影響了案件的辦理質量和效率。②可見，“調查移交”的傳統辦案模式已經不適應社會治理現代化背景下的公安隊伍專業化建設，更無法滿足公安機關交通管理部門在全面依法治國的新時代，用足用好治安刑事法律手段，推動公安交通管理法治化建設向縱深發展的歷史需要。

近年來，為適應道路交通執法環境的深刻變化，充分發揮法律的震懾教育作用，各地公安機關交通管理部門大膽創新，探索實施“偵辦究一體化”模式(深入偵查+自主辦理+追究責任)，辦理了部分與交通相關的治安刑事案件，實現了案件辦理從“調查移交”模式向“偵辦究一體化”模式的轉變，取得了良好的治理效果。本文正是在全面考察各地實踐探索的基礎上，對公安機關交通管理部門如何創新治安刑事案件辦理機制提出思考。

一、各地實施“偵辦究一體化”模式的實踐

當前，隨著我國公安交通管理法治化進程的逐步深入，公安機關交通管理部門在執法辦案中，除了交通肇事罪和危險駕駛罪兩類傳統管轄犯罪外，還涉及其他治安刑事犯罪，具體體現在以下三個方面：一是隨著道路交通事故深度調查的全面推進，交通警察在交通事故深度調查中發現的其他刑事犯罪，如涉及道路運輸企業的，除了傳統的交通肇事罪和危險駕駛罪共犯之外，還涉及重大責任事故罪、以危險方法危害公共安全罪、非法運輸危險物質罪、重大勞動安全事故罪、非法經營罪等罪名；涉及車輛生產、銷售企業的，有生產、銷售不符合安全標準產品罪等罪名；涉及道路設施相關單位的，有工程重大安全事故罪、破壞交通設施罪、過失損壞交通設施罪等罪名；涉及學校、幼兒園等安全責任單位的，有教育設施重大安全事故罪；涉及機動車安全技術檢驗機構等其他單位的，有提供虛假證明文件罪、出具證明文件重大失實罪等罪名。經初步統計，涉及到的相關刑事罪名多達20余種。據不完全統計，2018年各地公安機關交通管理部門在交通事故深度調查中累計刑事立案700余起，對肇事駕駛人以外的500余名責任人依法采取刑事強制措施。二是2015年《刑法修正案(九)》對刑法第二百八十條、第二百八十四條進行了修改，并新增了第二百八十條之一，將機動車駕駛證考試作弊罪、偽造駕駛證身份證件罪等與交通管理業務相關的行為納入刑事犯罪范疇。三是當前阻礙交通警察執勤執法的行為多發頻發，其中有不少構成妨礙公務罪。

為此，近年來，內蒙古、江蘇、四川、重慶、大連、武漢、廣州、深圳等多地公安機關交通管理部門開始探索創新辦案機制，通過公安機關內部授權方式，建立“偵辦究一體化”治安刑事辦案模式，以公安機關名義直接辦理與交通相關的治安刑事案件。經梳理，當前各地主要采取以下兩種創新方式進行直接辦理。

(一)體制改革方式。即通過體制改革成立公安局或公安分局，公安機關交通管理部門加掛公安局或公安分局牌子，以公安局或公安分局名義辦理相關治安刑事案件。如內蒙古自治區成立高速公路公安局及下屬分局，由公檢法聯合下發通知，明確高速公路公安局及下屬分局在辦案時分別行使盟市級公安機關和旗縣級公安機關職權，管轄高速公路區域的治安刑事案件；四川省成立公安廳高速公路公安局及其分局，由公檢法聯合下發通知，明確公安廳高速公路公安局及其分局管轄發生在各分局所轄高速公路范圍內的以危險方法危害公共安全、破壞交通設施、交通肇事、危險駕駛、重大責任事故、搶劫、盜竊、詐騙、妨害公務、使用虛假身份證件等刑事犯罪案件；江蘇省各地市公安局交警支隊也加掛交通管理局牌子，其中直接辦理涉及交通的治安刑事案件的有南京、淮安、鹽城、泰州等支隊，管轄范圍均由市公安局發文授權，其中南京、鹽城、泰州支隊管轄范圍相對較寬，除辦理阻礙交通警察依法執行職務治安案件外，也辦理其他涉及道路交通安全的治安刑事案件，淮安支隊管轄范圍僅為辦理阻礙交通警察依法執行職務治安案件。目前，黑龍江交警總隊各高速支隊也加掛高速公路分局牌子，具有一定的治安刑事辦案權限。

(二)指定管轄方式。即雖然未成立公安局或公安分局，但通過公安機關內部發文，指定公安機關交通管理部門管轄相關治安刑事案件，以公安局或公安分局名義辦理。實踐中有兩種形式：一是成立專門機構。如成都交警支隊組建重大案件偵查大隊，經成都市公安局授權管轄涉及道路交通的重大責任事故罪，以及在工作中發現的與道路交通安全管理有關的阻礙特種車輛通行、尋釁滋事、擾亂單位秩序、侮辱誹謗他人等十六類治安行政案件；深圳交警支隊組建偵查大隊，并在偵查大隊專門成立了負責深度調查和追究企業主體責任的“深度調查隊”，在各轄區大隊事故中隊加掛“偵查中隊”牌子，分級負責調查取證等工作；貴陽交警支隊經貴陽市機構編制委員會同意，下設案件大隊，負責轄區內涉牌、涉證等與交通管理有關的案件偵查、辦理工作，包括：妨害公務案；組織考試作弊案；詐騙案；偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章案；偽造、變造、買賣身份證件案；提供虛假證明文件案；敲詐勒索案；生產銷售偽劣產品案；盜竊案；公然侮辱案；尋釁滋事案；非法侵入計算機信息系統案；非法持有毒品案；經市公安局同意指定管轄的其他案件。二是未成立專門機構，但內部下發文件。如重慶市公安局《關于印發全市公安機關道路運輸交通事故類危害生產安全刑事案件辦理有關事項的通知》規定，經安監部門開展事故責任調查與處理，認定運輸作業中負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等人員對事故發生負有責任，并建議公安機關立為危害生產安全刑事案件查處的，事故發生地公安機關可以一并管轄，該類案件可以由交通肇事罪案件偵辦部門一并偵辦；漳州交警支隊經市公安局批準授權，還可以辦理在交通執法中遇到阻礙執行職務、妨害公務、危害公共安全、出售或者提供公民個人信息、組織國家考試作弊，使用偽造、變造、買賣駕駛證或者其他相關治安刑事案件。

二、實施“偵辦究一體化”模式的合理性和合法性分析

(一)合理性分析

從各地實踐來看，“偵辦究一體化”模式有助于公安機關交通管理部門充分運用法律思維和治安刑事制裁手段，從源頭上解決企業安全監管、車輛生產銷售、駕駛人考試等方面的違法犯罪問題，倒逼行業監管責任和企業主體責任的落實，也有利于減少阻礙交警執法等現象，提升公安機關交通管理部門的執法權威。此外，在提升案件辦理效率、提高案件辦理質量方面也具備以下優勢和條件。

一是法律適用更加及時，案件辦理更加高效。公安機關交通管理部門及交通警察根據法定職責，能夠第一時間接觸案件，充分了解案件情況和案發區域情況，從調查到偵辦，法律適用更加及時、有效。如在實踐中，交通事故責任人往往涉及交通肇事罪、重大責任事故罪、生產銷售不符合安全標準產品罪、非法運輸危險物質罪等相關犯罪，公安機關交通管理部門作為交通事故調查和處理的法定部門，在開展事故深度調查時，如果僅先期調查取證，而不具有案件辦理權限，可能起到打草驚蛇的負面效果，影響刑事案件的處理效率，更不利于查清運輸企業及其相關人員的監管責任落實情況，甚至直接影響公安機關交通管理部門推動企業主體責任落實效果。“偵辦究一體化”模式可有效避免傳統查辦分離模式在打草驚蛇和貽誤戰機之間面臨的選擇困境。

二是擺脫了警種之間職能交叉、交接繁瑣，案件辦理程序更加順暢。在實踐中，雖然《公安部刑事案件管轄分工規定》規定“各偵查部門之間要做到分工不分家，正確處理管轄分工與相互配合的關系”，但由于警種職能交叉，特別是一些地方的偵查、派出所等部門對交通管理業務并不熟悉，具體業務辦理中各警種之間對接繁瑣，交通管理部門雖然移交了案件，具體案件辦理中仍不得不繼續參與，造成不必要的警力浪費，甚至因為相互扯皮而影響打擊力度。相比較傳統的“調查移交”辦案模式而言，采用“偵辦究一體化”模式能夠充分利用交通管理權和刑事偵查權來調取案件相關證據材料、采取相關刑事強制措施，處理速度更快、定性把握更準、打擊力度更強。

三是公安機關交通管理部門具備實施“偵辦究一體化”模式的基本條件。筆者從各地實踐中了解到，由于當前各地公安機關實行不同警種間的民警崗位交流，不少交警具備較好的執法素質。實施“偵辦究一體化”模式的公安機關交通管理部門能夠建立法制隊伍和案件偵查隊伍，對案件辦理工作進行統一指導、審核和管理，對重大復雜案件聯合進行線索分析、通案會商。如成都交警支隊從全支隊抽調20名具有法制、刑偵經驗的執法辦案能手，組建成立了重大案件偵查大隊；又如南京交警支隊成立專項工作領導小組，建立“支隊—大隊(公安檢查站)—專職法制員—辦案民警”四級責任體系，同時，對辦案大隊予以績效考核加分，對辦案民警“一案一獎”，充分調動基層辦案積極性。此外，近年來，公安部相關業務部門通過多種形式制定了重大責任事故罪、機動車駕駛證考試作弊罪、提供虛假證明文件罪等典型治安刑事犯罪的辦案指南或者指導案例，并通過教學培訓、交警網校等多種形式，有針對性地開展指導，提升了各地公安機關交通管理部門的執法辦案水平，也為實施“偵辦究一體化”模式提供了幫助。③

(二)合法性分析

《刑事訴訟法》第十九條規定：“刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外。”《人民警察法》第六條規定：“公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行下列職責：(一)預防、制止和偵查違法犯罪活動。”因此，在合法性方面，無論通過體制改革方式還是指定管轄方式進行，由公安機關內部授權公安機關交通管理部門管轄相關刑事案件，以公安局或公安分局名義制作法律文書，符合《刑事訴訟法》《人民警察法》等相關法律關于執法主體的規定。

有部分地方公安機關、檢察機關和法院認為，在安全生產類交通事故中，根據《生產安全事故報告和調查處理條例》，生產安全事故應當按照造成的人員傷亡或者直接經濟損失分為不同等級，并由不同等級的政府機關組織成立事故調查組，通常由應急管理部門(原安監部門)牽頭。因此，發現涉嫌犯罪的，通常應由事故調查組或者應急管理部門移送至有管轄權的公安機關。有的地方還要求加蓋應急管理部門公章，即認定為安全生產類事故后，公安機關才能立案偵查，公安機關交通管理部門在深度調查中發現犯罪的無權直接立案偵查。筆者認為，上述觀點并不成立。一是根據《道路交通安全法》第五條和《人民警察法》第六條規定，公安機關交通管理部門是道路交通安全管理工作的職能部門，也是事故調查處理的法定機關，對交通事故的深度調查是公安機關交通管理部門依法履職的必然要求。二是《刑法》《刑事訴訟法》賦予了公安機關刑事偵查的法定權力，涉嫌犯罪的，公安機關有權立案偵查，公安機關交通管理部門作為公安機關內設部門，在深度調查中有權以公安機關名義進行刑事辦案。三是2019年4月應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發的《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第十九條、第二十條中明確規定，事故發生地有管轄權的公安機關根據事故的情況，對涉嫌安全生產犯罪的，應當依法立案偵查；應當在3日內將立案決定書抄送同級應急管理部門、人民檢察院和組織事故調查的應急管理部門。因此，無論是否為安全生產類事故，公安機關直接立案偵查均于法有據，公安機關交通管理部門創新探索“偵辦究一體化”模式，也具備合法性。

四、推行“偵辦究一體化”模式存在的困難

當前，推行“偵辦究一體化”模式的機遇與挑戰并存，結合各地實施情況來看，面臨的問題和困難主要有以下四個方面。

(一)頂層設計不夠完善。由于公安部層面缺乏對警種管轄分工的明確規定，部分地區往往將《公安部刑事案件管轄分工規定》中對部機關各業務局的管轄分工規定解讀為對本地警種管轄分工的限制，認為公安機關交通管理部門管轄的刑事案件僅能局限在交通肇事罪和危險駕駛罪兩類，在具體執法過程中即使發現了問題，也往往顧慮突破管轄會導致違反上位法規定，不愿或者不敢主動開展辦案機制創新，進而影響了機制創新力度。

(二)交警警力相對不足。截至目前，全國交警實有人數27萬，輔助人員30余萬。從警力與總人口的比例上看，全國每萬名人口交警警力數不足2人；從警力和道路總里程的比例上看，全國每百公里道路交警警力數約為5人；從警力和機動車數量的對比上看，全國每千輛機動車交警警力數約為1人；從警力和駕駛人人數的比例來看，全國每千名駕駛人交警警力數不足1人。可見，當前全國交警警力明顯不足，且基層民警尤其是執勤執法崗位民警年齡老化現象明顯，各級公安機關交通管理部門承擔現有工作已基本處于滿負荷狀態，擴大案件管轄范圍后警力不足的問題更加凸顯，部分警力極其短缺的地方可能難以保障辦案機制順利進行。

(三)辦案能力相對不足。長期以來，各地公安機關交通管理部門傳統管轄的刑事案件僅有交通肇事罪和危險駕駛罪兩類，對與交通相關的治安類案件也通常移交派出所等部門依法處理，交警的執法業務一直以來呈現出特殊性和單一性的特點，與刑偵、派出所等相關部門相比，缺乏刑偵思維和辦案經驗。加之公安機關對交警執法素質能力培養重視不夠，缺乏行之有效、可操作性強的辦案指南、取證標準以及辦案業務培訓，不少交警的執法知識儲備不足，專業技術能力達不到實際辦案需要。

(四)與檢法的管轄銜接存在難度。檢察院和法院根據《刑事訴訟法》的規定，一般要求刑事案件按照管轄規定實行屬地管轄，給公安機關交通管理部門執法帶來不便。如高速交警大隊一般以高速公路公里起止點位置劃分管轄區域，所轄高速公路可能涉及幾個縣級區域，而部分在高速公路上實施的犯罪難以確定行為發生地點，屬地檢察院和法院需要上級部門逐案指定管轄，手續繁瑣，影響辦案效率。

五、加快推行“偵辦究一體化”模式的思考

由于各地公安機關交通管理部門的管理體制、警力資源配置、人員素質、與檢法之間的銜接契合程度等實際情況差異較大，短期內在全國范圍內強行推廣實施“偵辦究一體化”模式并不適合，應從幾個維度入手，實現穩步推進。

(一)加強頂層設計，進一步明確公安機關交通管理部門辦理治安刑事案件的職能。建議公安部法制部門根據新時代新形勢下與交通管理相關的違法犯罪活動發展變化情況，從有利于提高執法辦案效能，更好服務于現代社會治理的實際需要出發，進一步完善警種管轄范圍，明確《公安部刑事案件管轄分工規定》文件屬性，明確地方公安機關各警種有權依據《人民警察法》等相關法律規定，辦理各自業務范圍內的治安刑事案件；二是就公安機關交通管理部門能否直接依據《治安管理處罰法》，對違法嫌疑人違反交通管理的行為以及妨礙交警依法執行職務的行為進行治安處罰，進行明確和合理賦權。

(二)分步分時穩步推進，精準把握推進進度。在實施方式上，對于尚未進行體制改革的大多數地方，④建議先行采取公安機關指定管轄的方式，推動以公安機關名義正式下發文件，明確授權公安機關交通管理部門辦理相關治安刑事案件。在辦理范圍上，建議根據地區實際情況逐步推進，初期可以選擇辦理與交通管理工作關聯最緊密、基層交通民警執法辦案最迫切需要、最有助于推動交通管理工作和最有效提升交警執法權威的幾類案件，如重大責任事故罪，機動車駕駛證考試作弊罪，生產銷售不符合安全標準產品罪，偽造、變造、買賣國家機關公文、證件罪，偽造、變造、買賣身份證件罪，提供虛假證明文件罪，妨礙公務罪，侮辱罪、誹謗罪等刑事犯罪，以及提供虛假證言、擾亂公共秩序、尋釁滋事、阻礙執行職務等治安案件，并根據案件辦理情況和當地實際需求，逐漸擴大治安刑事案件辦理權限。

(三)優化內外部銜接機制，破除辦案程序壁壘。考慮到公安機關交通管理部門辦理治安刑事案件需要刑偵、網偵、技偵手段支撐的實際，建議由公安機關內部發文明確相關警種的相互配合職能，對公安機關交通管理部門直接管轄的案件，相關警種要積極協助配合，并提供必要的偵查技術或偵查手段支持；對公安機關交通管理部門移交的案件，依法及時立案偵辦，防止各警種銜接不暢、互相推諉扯皮，切實做到分工不分家。公安機關交通管理部門自身也應加強與專業機構及其人員的聯系溝通，嘗試引入鑒定、檢驗機構人員參與技術調查，對案件中某一專業性問題進行分析判斷，對某些特殊事項進行專業性鑒定，彌補自身專業技術力量不足，提高“偵究辦一體化”模式的辦理效率。在與檢法的銜接上，建議借鑒四川高速交警、江蘇泰州等地經驗，聯合檢察院、法院下發文件建立集中管轄機制，將屬地對接轉換為集中對接，明確由對應的檢察院集中批捕、公訴，由對應的法院集中審判，并推動發布典型指導案例，為公安機關交通管理部門推進“偵辦究一體化”模式提供便利。

(四)加強制度規范保障，提升交警辦案能力。建議公安部相關部門和單位，以及已經開展“偵辦究一體化”模式的地方，嚴格按照《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等法律法規，選取運輸企業重大責任事故罪等與交通相關的典型的常見的案件，分別制定具體辦案指導意見，進一步明確相關罪名的法律適用、立案標準、辦案流程、取證要點等，規范辦案流程，減少當前存在的法律依據適用不準確、證據標準適用不統一、取證行為不規范、證據審查判斷不全面等突出問題，滿足執法辦案需要。⑤在辦案能力保障上，建議各地建立健全辦案機構，從各警種抽調配強辦案人員，配備專職法制員，并形成政策保障常態機制，調動辦案人員積極性。同時，強化業務培訓，加強與刑偵、技偵等辦案經驗較豐富的警種間的業務交流，進一步規范案件辦理，大力幫助提升公安機關交通管理部門的謀略意識、偵查意識和辦案能力。

注釋：

①當前治安案件對警種管轄無禁止規定，公安機關交通管理部門可以承辦，但需要以縣級以上公安機關名義出具法律文書，雖然在一定程度上限制了辦案效果，但各地在辦理機制上難度不大，故本文重點集中在對公安機關交通管理部門刑事案件辦理機制的剖析。

②雖然《公安機關辦理行政案件程序規定》(2018年修訂)第六十五條規定：“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認為涉嫌構成犯罪的，應當按照《公安機關辦理刑事案件程序規定》辦理。”但實踐中仍由于缺少先期處理的具體程序規定，公安機關交通管理部門先期調查取證的內容、范圍、限度，以及移交的材料要求等均較為模糊，法律文書適用也不統一、不規范，引發操作困難。

③筆者所在的公安部道路交通安全研究中心，正在研究制定《交警辦理運輸企業重大責任事故罪辦案指南》《交警辦理機動車駕駛證考試作弊罪辦案指南》等系列文件，供各地公安機關交通管理部門內部辦案參考。

④對于部分有計劃實施體制改革的地方，如近期的黑龍江交警總隊高速支隊，建議結合當地公安改革實際情況，明確由交警辦理交通相關的治安刑事案件的權限，并根據地區差異和管理需要，科學界定辦案范圍，健全案件辦理機制，整合辦案資源，調配專業技術人員，最大限度爭取人、財、物的支持和保障。

⑤武漢交警支隊制定的《交警辦理刑事案件及行政案件工作標準》《交警辦理醉酒駕駛刑事案件工作規定(試行)》和《辦理醉酒駕駛刑事案件工作規定(試行)》，對醉駕案件從偵查、終結、移交等工作環節、程序作出具體規定，使民警明確“應該怎么做、應該做什么、哪些不能做”，對執勤民警查處酒后(含醉酒)駕駛違法犯罪行為的步驟、語言、動作和各種情景應對措施及應收集提交的證據也提出了明確要求。